Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

Следует добавить, что большим аппаратным весом в тот период обладали Александр Коржаков, Руководитель Службы безопасности Президента (с 1991 по 1996 г.)[263] и Виктор Илюшин, Первый помощник Президента (с 1992 по 1996 г.). Они часто вмешивались в работу Администрации (помощники тогда еще не входили в ее структуру), «пробивали» у Ельцина назначения и отставки глав администраций и т. д.[264]

Влиять на кадровые решения Президента могли Черномырдин [265], Шумейко, а также Олег Сосковец, Первый заместитель Председателя Правительства (в 1993–1996 гг.).

Влияние Шахрая на региональную политику с 1994 г. существенно снизилось.

13. Краям, областям, городах федерального значения, автономной области и автономным округам Ельцин фактически императивно «прописал» единую модель президентского типа (см. далее). А за республиками формально сохранил право выбора. Впрочем, реализовать его в полном объеме по факту им все же не позволяли. Под угрозой назначения представителей Президента России с чуть ли не «наместническими» полномочиями республики принуждали отказываться от советской (централистской) модели власти.

В 1993–1994 гг. список республик, склонившихся к президентскому правлению, пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Не везде, однако, ввели должность именно президента: в Карелии выборного руководителя поименовали Председателем Правительства, а в Коми – Главой[266].

Выборы в этих трех республиках прошли в 1994 г. В Северной Осетии 16 января, в Карелии 17 апреля и в Коми 8 мая. Везде избрались действующие председатели Верховных Советов. Соответственно, Ахсарбек Галазов[267] (64,3 %), Виктор Степанов (безальтернативно; 68,6 %) и Юрий Спиридонов (49,2 %). Галазов и Спиридонов прежде были первыми секретарями обкомов (один с 1990 г., другой с 1989-го), а Степанов до 1990 г. председательствовал в Президиуме Верховного Совета, а еще раньше работал в аппарате ЦК КПСС.

В Бурятии Верховный Совет учредил должность Президента еще в 1991 г. Но в дальнейшем он пересмотрел свое решение. В 1994 г. была принята новая Конституция, установившая, что главой республики является Президент – Председатель Правительства. Выборы прошли в два тура 16 и 30 июня. На них победил бывший Первый секретарь Обкома (в 1990–1991 гг.), Председатель Верховного Совета (с 1991-го) Леонид Потапов (первый тур – 46,2 %, второй -71,7 %).

27 февраля 1994 г. состоялись новые выборы Президента Ингушетии (то есть спустя всего год). Их назначили в связи с принятием Конституции республики. Аушев уверенно переизбрался (безальтернативно; 94,2 %). По аналогичной причине 15 октября 1995 г. провели новые выборы в Калмыкии. Илюмжинов переизбрался столь же уверенно (безальтернативно; 88,3 %), причем на семь лет.

Своя специфика была в Мордовии, к президентскому правлению вернувшейся. Избрание Главы там вверили Конституционному Собранию (специальному органу, составленному из депутатов всех уровней).

22 сентября 1995 г. оно выбрало Николая Меркушкина, бывшего Второго секретаря Обкома, незадолго до этого занявшего пост Председателя Государственного Собрания (парламента)[268].

Обойтись без президентов решили на Алтае, в Дагестане[269] и Удмуртии[270]. В Дагестане учредили директорию – Государственный Совет («орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти»)[271]. 26 июля 1994 г. Конституционное Собрание (составленное из депутатов Верховного Совета и делегатов, избранных местными Советами) выбрало 13 его членов и Председателя[272]. Можно было считать, что с этого времени у Дагестана был «коллективный глава», можно было называть главой Председателя Государственного Совета, также можно было говорить о «коллективном руководстве» Государственного Совета и Председателя. Конституция республики фактически допускала три варианта толкования. Председательский пост занял Магомедали Магомедов, прежде возглавлявший Верховный Совет (а до 1990 г. – Президиум Верховного Совета).

На Алтае и в Удмуртии предпочли парламентско-правительственное правление. Там главами сделали председателей парламентов, депутатов уполномочили назначать председателей правительств. 1 февраля 1994 г. Государственное Собрание Алтая выбрало своим Председателем и Главой республики Валерия Чаптынова, бывшего в 1990–1991 гг. Первым секретарем Обкома, в 1990–1992 гг. – Председателем Облсовета, в 1992–1994 гг. – Председателем Верховного Совета. А Государственный совет Удмуртии 19 апреля 1995 г. возглавил Александр Волков, с 1993 г. руководивший Советом Министров.

В Хакасии в конечном итоге склонились к президентскому правлению, тоже поименовав выборного главу Председателем Правительства. Только Конституцию приняли лишь в 1995 г. и выборы премьера провели только в 1996-ом. До января 1997 г. (когда вступил в должность избранный премьер Алексей Лебедь) главой там оставался Председатель Верховного Совета Владимир Штыгашев (Председатель Облисполкома в 1982–1988 гг.). Хакасский Верховный Совет, избранный в 1992-ом был последним реликтом «советской власти», Штыгашев – последним «советским» главой [273].

Но вернемся к событиям 1994 г. Никто из избранных и переизбранных тогда республиканских глав не принадлежал к «ельцинцам». Впрочем, после установления президентского единовластия и показательных беззаконных отставок Лодкина и Сурата, «всенародно избранные» опасались лишний раз конфликтовать с Президентом. Их взаимное «притирание» резко ускорилось. В конце концов, ведь главам нужно было решать множество самых различных вопросов с федеральным руководством. А альтернативного центра власти более не существовало[274].

В 1994 г. также были проведены выборы Главы администрации Иркутской области – с эксклюзивного разрешения Ельцина[275]. Ножиков прославился на всю страну как своей строптивостью, так и умением добиваться поставленных целей (Ельцин в марте 1993 г. издал Указ об отрешении иркутского главы, но вскоре был вынужден отменить его[276]). Он считался одним из наиболее последовательных сторонников уравнивания краев и областей в правах с республиками и сам стремился уравняться с президентами. 27 марта 1994 г. его мечта исполнилась (Ножиков получил 78,2 % голосов).

Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» уравнял назначенных и избранных глав. Вот дословная формулировка: «Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны [выделено здесь и далее мной. – В.И.], обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий». Ельцин также установил, что будет назначать и отстранять глав субъектов Федерации «по представлению Председателя Правительства» (эта норма кроме прочего легализовала новацию конца 1993 г. – тогда в президентских указах о назначениях стала появляться ссылка на представления премьера[277]). Назначать – всех глав, кроме республиканских, отстранять – всех, кроме республиканских и избранных на выборах «нереспубликанских». Заодно он присвоил себе право решать, где и когда можно проводить выборы, пока иной порядок не введет федеральный законодатель[278].

Это, впрочем, не помешало Президенту в апреле 1995 г. назначить Хубиева Главой Карачаево-Черкесской Республики[279]. В этом регионе к тому времени споры между карачаевцами, черкесами, русскими и пр. о целесообразности сохранения единства усугубились дискуссией об организации высшей власти. Хубиев добивался установления президентского правления, а Народное Собрание (переименованный в апреле 1994 г. Верховный Совет), предлагало заимствовать дагестанскую директориальную модель. Компромиссом стала разработка и принятие (при федеральном посредничестве) Закона «Об органах власти в Карачаево-Черкесской Республике», вверившего назначение Главы республики Президенту России. Установление президентской компетенции региональным законом (в данном случае шла речь именно об установлении – еще раз напоминаю, что Ельцин не взял себе право назначать глав республик) в принципе противоречило федеральной Конституции, но тогда на это не стали обращать внимание. В Указе о назначении, правда, ссылок на этот Закон не было, зато имелась формулировка «с согласия Народного Собрания».

Указ от 3 октября 1994 г. утвердил также Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Оно частично заменило требуемый Конституцией, но тогда еще не принятый закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Положение фиксировало, что:

1. Глава администрации – высшее должностное лицо соответствующего субъекта Федерации, руководящее органами исполнительной власти региона и входящее в единую систему исполнительной власти в России (пп. 1.1) (напомню, что прежде в Конституции РСФСР высшими должностными лицами именовали лишь глав исполнительной власти (президентов) республик);

2. Глава либо избирается на выборах, либо назначается на должность (и освобождается от должности) Президентом по представлению Председателя Правительства (пп. 1.2);

3. Глава подчиняется Президенту и Правительству в пределах федерального ведения и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, а вне пределов ведения Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения действует самостоятельно (пп. 3.2, 3.6);

4. Глава имеет право законодательной инициативы в региональном парламенте и его законопроекты подлежат рассмотрению в первоочередном порядке (пп. 2.2);

5. Глава вправе опротестовывать решения парламента в судебном порядке (пп. 2.3);

Отдельный пункт Положения (5) был посвящен условиям материально-финансового обеспечения глав (обязательному государственному страхованию жизни и здоровья глав, надбавкам к должностным окладам, отпускам и пр.).

Это Положение в дальнейшем служило образцом для уставов регионов, которые разрабатывались и принимались во второй половине 1990-х гг. (в некоторых уставах, например, в новгородском и оренбургском, даже записали, что главы администраций назначаются Президентом[280]).

14. Не скрывалось, что Президент намерен разрешать проводить выборы только там, где у действующего назначенца есть хорошие шансы на победу. Переход из назначенцев во «всенародно избранные» означал укрепление политических позиций главы, а потому президентское разрешение выступало в своем роде наградой за верность или авансом за лояльность. Повсеместные же выборы глав Ельцин считал возможным дозволить не раньше, чем пройдут новые президентские выборы[281].

Демонстративно ослушаться Президента посмели лишь в его родной Свердловской области. Россель, снятый с должности главы в 1993 г., в том же году добился своего избрания в Совет Федерации [282], а в 1994-ом еще и возглавил Облдуму. Но этого ему было мало – он стремился вернуться в «губернаторское» кресло. В декабре 1994 г. Облдума обратилась к Ельцину с просьбой разрешить провести выборы главы. Президент тянул с ответом, его окружение прямо рекомендовало Росселю не торопить события. Однако тот пошел ва-банк. В марте 1995 г. Облдума самостоятельно назначила выборы главы на 18 июня. Мало того, в Конституционный Суд был направлен запрос о проверке конституционности Указа от 3 сентября 1994 г. Ельцин отреагировал на эти дерзости неожиданно – в мае он разрешил провести выборы (с формулировкой «разрешить, как исключение»), но не 18 июня, а б августа[283]. Формально выборы стали разрешенными, но фактически остались «самостийными». Получилось, что кампании дал старт не Президент, а Облдума, то есть, считай, сам Россель. А Ельцин смирился с нарушением своего Указа. По-видимому, его убедили, что действующий глава Алексей Страхов (до назначения в 1994 г. был Первым заместителем Главы администрации Екатеринбурга[284]) способен одолеть и тем самым проучить Росселя. Страхов вышел на выборы как кандидат «Нашего дома – России» (НДР), новой партии власти, во главе которой стоял Черномырдин[285]. Свердловские выборы считались в НДР своеобразной репетицией думской кампании 1995 г. Однако Россель победил. Правда, только во втором туре, состоявшемся 20 августа (первый тур – 26,0 %, второй – 59,8 %), но это не могло утешить ни Страхова, ни Черномырдина, ни Ельцина. Последний оказался дважды (а то и трижды) показательно унижен. А Россель взял реванш. Вновь связываться с ним Президент уже не рискнул.

Россель стал первым избранным губернатором (в 1993–1994 гг. выбирали глав администраций)[286]. Еще в ноябре 1994 г. под его руководством был разработан и принят Устав области, во многом повторявший «конституцию Уральской Республики». В нем указывалось, что высшим должностным лицом региона, возглавляющим систему органов исполнительной власти, является Губернатор.

С выборами депутатов Государственной Думы, назначенными на 17 декабря 1995 г., Ельцин разрешил совместить выборы глав в 12 регионах – Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях[287]. То есть 12 назначенцам разрешили пройти выборы (просилось намного больше)[288]. В Новосибирской и Тамбовской областях потребовались вторые туры, они прошли 24 декабря, в Московской области второй тур состоялся 30 декабря.

На этот раз президентура могла быть довольна. Кандидаты, числившиеся в НДР и/или поддержанные Кремлем, победили в девяти регионах. В Приморском крае – Евгений Наздратенко, бывший Президент Приморской горнорудной компании «Восток», бывший народный депутат России, назначенный Главой администрации в 1993 г.[289] (68,5 %); в Белгородской области – Евгений Савченко, до перевода в главы в 1993 г. работавший в федеральном Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Заместителем Начальника Главного управления растениеводства (55,5 %); в Оренбургской области – Владимир Елагин, последний Первый секретарь ЦК Комсомола РСФСР, в 1991 г. отправленный руководить малой родиной (58,8 %). Успешно прошли выборы Кресса (Томская область; 51,8 %), Лисицына (Ярославская область; 51,8 %), Немцова (Нижегородская область; 58,3 %), Полежаева (Омская область; 59,6 %), Прусака (Новгородская область; 56,1 %), Тяжлова (Московская область; первый тур – 43,3 %, второй – 70,8 %).

Проиграли Олег Бетин в Тамбовской области, Иван Индинок в Новосибирской области и Владимир Суслов в Тверской области. Бетин до марта 1995 г. был Первым заместителем у некомпетентного и слабого Бабенко (тот подал в отставку по настоятельной просьбе Кремля). Ему было рано выходить на выборы. Он элементарно не успел отстроиться от предшественника и подготовить кампанию. Его победил коммунист Александр Рябов, с 1985 г. последовательно возглавлявший Облисполком, Облсовет и Облдуму (первый тур – 36,8 %, второй – 52,6 %). Индинок, бывший Глава администрации Новосибирска, в 1993 г. заменил Муху. Однако за два года он так и не сумел стать фигурой, равновеликой предшественнику[290]. Благодаря выборам Муха (как раньше Россель) смог вернуться к власти (первый тур – 18,1 %, второй – 54,0 %). Опытный, но «несовременный» Суслов, проработавший Главой администрации области четыре года (в 1987–1991 гг. он был Председателем Облисполкома), уступил Главе администрации Бежецка и Бежецкого района Владимиру Платову, натуральному авантюристу с «демократическим» прошлым (50,5 %).

Одновременно с депутатами Думы и 12 губернаторами 17 декабря выбрали и Главу Чеченской Республики. Конечно, ни о каких выборах в подлинном смысле этого слова в охваченном мятежом регионе речи быть не могло. В рамках военно-полицейской операции (начавшейся в декабре 1994 г., неофициально именовавшейся «чеченской войной») наскоро организовали их имитацию (на безальтернативной основе). Ради того, чтобы хотя бы частично легитимировать Доку Завгаева, бывшего Первого секретаря Чечено-Ингушского Обкома (в 1989–1991 гг.) и Председателя Верховного Совета Чечено-Ингушетии (в 1990–1991 гг.), поставленного Кремлем чеченским руководителем (получил 96,4 %)[291].

15. К концу 1995 г. в России было всего 34 «всенародно избранных» главы субъекта Федерации – Аушев, Галазов, Глушенков, Джаримов, Елагин, Зотин, Зубов, Илюмжинов, Ковлягин, Коков, Кресс, Лисицын, Муха, Наздратенко, Наролин, Немцов, Николаев, Ножиков, Ооржак, Платов, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Рябов, Россель, Савченко, Собчак, Спиридонов, Степанов, Строев, Тяжлов, Николай Федоров[292], Шаймиев. Условно можно добавить сюда еще и Завгаева. (А Лужкова включать не следует, его выбрали в 1991 г. Вице-мэром, а не Мэром.) Получается 35. Больше трети от общего количества глав (89), но меньше половины. Выборы были проведены в 40 регионах (нужно учитывать Мордовию, Амурскую, Брянскую, Челябинскую области и Москву). Тоже больше трети и меньше половины.

Все без исключения выборы проводились либо по разрешению федеральной власти, либо «самостийно», либо согласно республиканским конституциям, законам и иным нормативным правовым актам.

Практика того периода знала прецеденты ликвидации выборной президентской должности (в Мордовии; Конституционный Суд России признал это допустимым), отрешения избранных глав администраций (в Амурской и Брянской областях), неисполнения воли избирателей, выразившегося в отказе Президента признавать итоги состоявшихся выборов (в Челябинской области).

Кстати, представляется более чем допустимым дополнить вышеприведенный список «всенародно избранных» именами Лодкин и Сурата. Их отстранение Ельциным есть пример беззакония (осенью 1993-го творилось много беззакония, но нас интересует то, которое непосредственно коснулось глав). Поэтому, с правовой точки зрения, они могли считаться законными главами до законного отрешения или до проведения в «своих» регионах новых выборов (Лодкин, правда, в 1995 г. избрался депутатом Государственной Думы [293], а Сурат в 1996 г. согласился работать Первым заместителем у нового незаконного главы [294]).

Итак, в 1991–1995 гг., всю первую половину 1990-х, главы регионов по общему правилу назначались, а избирались – в исключительном порядке.

Стоит отметить и то, что статус глав республик на федеральном уровне практически не регулировался, в то время как статус глав прочих регионов регулировался весьма и весьма подробно как законами, так и указами Президента. И такой подход практиковался даже после принятия Конституции – вопреки ее прямым предписаниям. Привилегированное положение республиканских глав предопределялось историческими факторами (только автономные республики были субъектами РСФСР, в 1990 г. их объявили субъектами еще и СССР, они едва не поучаствовали в Союзном договоре, они объявляли о своем «суверенитете» и т. д.).

Глава III

Нормативное регулирование и политическая практика 1995–2000 гг

1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295].

И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.

В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было[296].

В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов. Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности. Ельцин, растерявший за 1992–1995 гг. свою популярность[297], хотел заручиться поддержкой регион алое на предстоящих в 1996 г. президентских выборах и одновременно опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ, самая крупная оппозиционная организация, была тогда на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах 1995 г. (так и вышло, коммунисты заняли первое место, собрав 22,3 % голосов, второе досталось ЛДПР – 11,8 %, а партии власти НДР лишь третье – 10,1 %). В Кремле вообще не хотели ввязываться в еще одну избирательную кампанию федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников (естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь, для назначенцев). В ходе дебатов между Советом Федерации и Президентом думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина. Без влияния регионалов, желавших сохранить или получить сенатские мандаты, тут, вне всякого сомнения, не обошлось.

Был принят Закон об автоматическом членстве глав и спикеров. Совет Федерации отклонил его, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть позицию сенаторов не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции) [298]. Ельцин Закон подписал. Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу. Ее новый состав не смог бы начать работать, пока не сформирован новый состав Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого (и они были продлены – до 15 января 1996 г.).

Новый состав второй палаты собрался на первое заседание 23 января 1996 г. Председателем выбрали Главу администрации Орловской области Егора Строева, устраивавшего Ельцина.

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета должно было восприниматься, с одной стороны, как «амнистия» за проступки прошлых лет, а с другой – как аванс. Ожидалось, что пусть не все регионалы, но хотя бы большая их часть отработает его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации «призыва» 1996 г. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали своих спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. Нарушение Конституции налицо. Во-вторых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей, а значит, еще одним нарушением Конституции. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и главы региона, и главы высшего органа исполнительной власти (например, президента и председателя правительства[299]), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. Или, точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (49 человек[300]). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им отставлены (и глава государства полномочен назначить новых сенаторов!). Такие прецеденты были (см. далее).

Но вернемся к выборам. Принципиальное значение имела статья 3 Закона, предписывавшая завершить выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не позднее декабря 1996 г. Формально эта норма обосновывалась необходимостью обеспечить электоральную легитимность палаты. Но дело было не только и не столько в этой формальности. Ельцин принципиально согласился на проведение повсеместных выборов глав. Он принял политическое решение, законодательное оформление которого сильно усложняло (почти исключало) возможность его пересмотра[301].

Согласие Президента на повсеместные выборы в 1996 г. было уступкой. И тем же главам. И оппозиции (КПРФ и ее союзникам), рассчитывавшей на победы своих представителей в большинстве регионов. И заодно части собственного окружения, мотивированной либеральнодемократической идеологией и/или убежденной (и убеждавшей своего патрона) в возможности минимизировать политические риски «губернаторских» кампаний. Дескать, можно всерьез побороться за победы, да и поражения не будут фатальны, поскольку любой глава-коммунист, каким бы непримиримым «борцом» он ни был, окажется вынужден налаживать отношения с Кремлем и дистанцироваться от оппозиции. Такой подход участники событий тех лет приписывают, в частности, Сергею Филатову, тогдашнему Руководителю Администрации Президента.

Готовясь к выборам, как собственным, так и «губернаторским», Ельцин в январе-апреле 1996 г. сменил сразу семерых назначенцев, а июне-октябре – еще шестерых[302] (отставки одних, как повелось, были оформлены как добровольные, других перевели на новую работу, третьих показательно сняли за нарушения, ненадлежащее исполнение полномочий, нарушение законов и т. д.[303]) Президент избавился от ряда слабых и неэффективных наместников, дискредитировавших себя, заведомо не способных ни обеспечить нужный результат на федеральных выборах (уже допустивших в «своих» регионах «повышенное» голосование за КПРФ в декабре 1995-го), ни добиться собственного избрания. А также от некоторых из тех, в чьей лояльности появились серьезные сомнения (так, Владимира Барабанова, в 1995 г. повторно назначенного Главой администрации Брянской области, отрешили за сотрудничество с коммунистами[304] и т. д.). Стоит заметить только, что замены помогли далеко не везде.

1 июля 1997 г. Ельцин произвел последнее назначение главы администрации – в Кемеровской области поменял Михаила Кислюка на Амана Тулеева (бывшего Председателя Облсовета и Облисполкома, кандидата на пост Президента в 1991 и 1996 гг.)[305].

2. Требуемый Конституцией закон, закрепляющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах в 1994–1996 гг.