Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

Виталий Иванов

Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013)

Автор считает нужным указать, что все высказанные в этой книге мнения, оценки и пр. (кроме взятых из тех или иных источников, указанных в тексте) отражают его собственную позицию и ничью более.

От автора

Исследованиями региональной политики и федеративной практики я занимаюсь с 1996 г. Долгое время, правда, их получалось облекать лишь в научные и научно-публицистические статьи, колонки, а также аналитические доклады.

В 2006 г. я написал книгу «Путин и регионы. Централизация России». Ее мне заказало издательство «Европа». Сроки тогда поставили довольно жесткие и, увы, работа получилась не вполне качественной. В ней были допущены некоторые фактические и интерпретационные ошибки.

Исправить их удалось в расширенной версии книги, вышедшей уже в 2008 г. в издательстве «Территория будущего» под названием «Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000–2008 гг.».

В начале 2009 г. у меня возник замысел написать отдельную работу, посвященную правовой и политической истории института главы субъекта Федерации в 1990–2000 гг.[1] Благо, материала накопилось предостаточно.

За год работы мне, как представляется, удалось вполне исчерпывающе обобщить и проанализировать 20-летнюю практику, как правотворческую, нормативную, так и политическую. В 2010 г. получившуюся книгу выпустило издательство «Праксис». В нем же спустя год вышло ее второе издание – оно охватывало события 2010-го.

В последние два года произошло много важных событий, в частности, были вновь введены прямые выборы глав. Очевидно, что стало востребовано третье издание.

Эта книга продолжает и в отдельных фрагментах дополняет не только «Путинский федерализм», но и другие мои книги, изданные в 2007–2011 гг. – «Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика», «К критике современной теории государства», «Теория государства» и «Партия Путина. История "Единой России"».

Введение

Эта книга написана, что называется, «на стыке» юриспруденции, политологии и политической истории, и я заранее прошу коллег не сетовать на «увлечение» политологическими понятиями и интерпретациями, «избыточное» изложение нормативно-правового материала или «чересчур подробные» исторические экскурсы. Убежден и настаиваю: комплексное межотраслевое исследование лучше узкоотраслевого, ограниченного традиционными форматами.

1. Разумеется, необходимо определиться с самим понятием «глава субъекта Российской Федерации», «глава региона». Так здесь и далее в тексте называются, как правило, высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов Федерации – президенты; председатели правительств, губернаторы; главы администраций и т. д. Необходимо, правда, оговориться, что с 1999 г. в нашем законодательстве используется формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Но на практике высшее должностное лицо (будучи главой исполнительной власти) не всегда возглавляет высший исполнительный орган.

Теперь о других значениях (употребляются преимущественно в1 и II главах). Во-первых, до 1992 г. статус субъекта Федерации имели лишь республики, края и области были административными территориальными единицами и т. д. Иными словами, до 1992 г. глава региона не обязательно был главой субъекта Федерации. Во-вторых, до 1990 г. главами регионов, в том числе субъектов Федерации, являлись первые секретари региональных комитетов КПСС. В-третьих, в 1990–1991 гг. главами субъектов Федерации (республик) были председатели Верховных Советов, представительных органов власти. Некоторые республики сохраняли у себя советскую модель и позднее (Карачаево-Черкесия – до 1995 г., Хакасия – до 1996 г.). В-четвертых, в 1990-е гг. в двух субъектах Федерации главами de jure и de facto стали председатели парламентов (Алтай, Удмуртия), а один регион учредил у себя «коллективное руководство» выборной директории и ее председателя (Дагестан).

2. Взявшись за эту тему, я, разумеется, тщательно изучил состояние источниковой базы.

2.1. Естественно, с подбором нормативных правовых актов, в том числе периода 1988–1991 гг., никаких проблем нет. Они легко доступны (как в правовых базах, так и в библиотечных фондах).

За минувшие годы было подготовлено и защищено немало диссертаций, посвященных организации государственной власти в российских регионах[2] или непосредственно институту главы субъекта Федерации[3]. Выпущен ряд книг[4], среди которых выделяется великолепная монография Александра Мещерякова «Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель»[5]. Пожалуй, в середине 2000-х гг. это было самое полное и качественное юридическое исследование истории и современного (на момент издания) положения института главы.

К сожалению, ознакомиться с этими диссертациями можно в ограниченном количестве библиотек (Российская государственная библиотека, Юридическая научная библиотека издательства «Спарк»[6] и т. д.). А книги выходили незначительными тиражами и потому остались не замеченными многими специалистами.

2.2. Что касается теоретико– и историко-политологических работ, то здесь ситуация сложнее.

Обобщающих теоретических исследований сделано немного[7]. И полнотой и глубиной они, увы, не отличаются. Исключением выступает, пожалуй, только фундаментальная «Политическая регионология» Ростислава Туровского (формально эта работа – учебное пособие)[8]. В ней есть соответствующие главы, написанные весьма качественно.

История политических взаимоотношений Центра и регионов, федеральной власти и региональных глав в 1990-2000-х гг. никем не обобщена и не проанализирована[9]. Определенные попытки предпринимались Туровским и некоторыми другими учеными. Однако их нельзя признать удачными. Одним авторам не хватило эмпирических знаний, другим – хотя бы приблизительного понимания, как реально работает государственный аппарат, как принимаются и реализуются решения (без этого адекватно разбирать практику невозможно).

Единственные издания, в которых можно почерпнуть подробные комплексные сведения о новейшей политической истории всех регионов, в том числе о назначениях и выборах глав, их деятельности – двухтомный «Политический альманах России 1997» (под редакцией Майкла Макфола[10] и Николая Петрова) и два приложения к нему (под редакцией Петрова)[11], охватывающие период 1990-х гг., а также двухтомник о федеральной реформе первой половины 2000-х гг. (подготовленный под руководством Питера Реддуэя и Роберта Ортунга при активном участии Петрова)[12]. Они писались по заказу и издавались за счет Фонда Карнеги за Международный Мир (Carnegie Endowment for International Peace). Нельзя не возмутиться тем фактом, что ни одна отечественная организация (хоть государственная, хоть негосударственная) за столько лет не задалась целью проделать аналогичную работу, и единственные, повторяю, издания, в которых комплексно изложена политическая история наших регионов, выпущены иностранцами[13]. Это совершенно ненормальная ситуация.

Работ, посвященных политической истории отдельных регионов, довольно много. Если оценивать их в целом, то бросается в глаза, что, во-первых, весьма заметная их часть написана опять же в рамках исследовательских и т. п. программ зарубежных фондов, институтов, университетов и пр.[14] Во-вторых, есть регионы, чья политическая история исследована очень подробно (к примеру, республики Северного Кавказа и Поволжья) и есть такие, о которых можно найти считанное количество публикаций.

Отдельно надо отметить освещение региональных избирательных кампаний. Статистическая информация обобщалась и публиковалась Центральной избирательной комиссией[15]. К тому же вышел ряд работ, посвященных истории российских выборов, в том числе, выборов глав. Среди них я хотел бы отметить довольно глубокое исследование Александра Иванченко (бывшего Председателя Центризбиркома) и Аркадия Любарева «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии»[16].

Найти большинство упомянутых изданий и публикаций не составляет никакого труда. Они есть как в библиотеках, так и в книжных магазинах. Многое размещено в Интернете в свободном доступе.

2.3. Подробные справочники о региональной власти выпускались и выпускаются Информационно-экспертной группой «Панорама» (основатель – Владимир Прибыловский)[17]. Она же предлагает довольно обширные (и регулярно обновляемые) базы «Лабиринт» (включает в том числе справочные данные о регионах, о персональном составе их органов власти, о результатах избирательных кампаний и пр., а также биографические справки)[18] и «Просопограф» (биографические справки)[19]. При необходимости историки и аналитики могут почерпнуть оттуда массу полезных сведений.

В Интернете помимо базы «Лабиринт» есть несколько сайтов, обобщив информацию с которых, можно хотя бы составить полный список всех глав всех регионов за весь период новейшей истории. Я имею в виду в первую очередь «Политику» (учредитель – сотрудник «Панорамы» Григорий Белонучкин)[20] и «Всемирный исторический проект»[21]. Настоящим кладезем стала русскоязычная Wikipedia, хотя ее статьи подчас, увы, содержат неточные или неполные данные.

Отдельно нужно упомянуть справочник «Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер», составленный Николаем Зеньковичем. Он включает биографические справки о 237 главах, назначенных и/или избранных в 1991–2007 гг.[22]

3. Я видел и вижу свою задачу в том числе в опровержении трех вредных мифов, распространяемых нашими либералами. Увы, к ним прислушиваются гораздо больше, чем они того заслуживают.

Миф первый: настоящий федерализм немыслим без прямых выборов глав субъектов федерации. Очень часто этот миф базируется на определении федерализма как «территориальной демократии», а потому прямой выборный способ наделения полномочиями глав объявляется еще и необходимым элементом демократической системы.

Миф второй: в 1990-е гг. все главы в Российской Федерации избирались на прямых выборах.

Миф третий: благодаря прямым выборам главы несли не только формальную, но и фактическую ответственность перед населением своих регионов.

Вред этих мифов состоит в искажении действительности, исторической и современной. А также, что хуже, в пропаганде, мягко говоря, неподходящих России моделей организации региональной власти.

Первый миф я неоднократно разбирал и разоблачал, как в научных работах, так и в публицистике. Кратко перескажу здесь свои аргументы, чтобы дальше к этому вопросу не возвращаться.

Начну с основ. Федерализм есть комплекс государственно-правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две параллельные системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), участие федерального центра в решении вопросов регионального значения и привлечение субъектов федерации к делам федерации. Иными словами, как в геометрии Николая Лобачевского, параллели пересекаются.

По сути, чтобы определить, федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все, остальное надумано.

Федерации бывают централизованными и децентрализованными. Субъекты децентрализованной федерации – полноценные государственные (государствоподобные) образования, самостоятельные от центральной власти – земли в Германии, штаты в США, кантоны в Швейцарии. Децентрализация влечет определенное обособление субфедеральных систем власти, правопорядков, экономик, политических режимов (у американских штатов есть даже свои правоохранительные системы, у некоторых эмиратов ОАЭ – собственные вооруженные силы, каждый субъект нидерландской федерации[23] имеет собственную валюту).

Субъекты же централизованной федерации суть либо государственные образования, чья государственность предельно сокращена отнесением к федеральному (и совместному федерально-субфедеральному) ведению всех ключевых вопросов, а также закреплением за федеральными властями обширных полномочий по контролю за субъектами федерации, вмешательству в их дела, – Россия, Венесуэла; либо вовсе автономные образования – Индия. Для централизованных федераций характерно единство правового, экономического, политического пространства, единство системы государственной власти (не единые системы, как в унитарных государствах, но тесным образом интегрированные системы федеральной и субфедеральной власти).

Теперь собственно о способах наделения полномочиями глав субъектов федераций. Опыт мирового федеративного строительства в этой части довольно разнообразен и, определенно, несводим к опыту отдельно взятых США, Мексики или Нигерии, где губернаторы штатов избираются на прямых выборах, или Швейцарии, в которой кантонами управляют выбираемые населением директории. Еще есть Австрия и Германия, образцовые парламентско-правительственные государства, в землях которых также установлено парламентско-правительственное правление. Главами правительств земель, собственно главами земель – ландесгауптманами, министрами-президентами, бургомистрами – парламенты избирают лидеров депутатского большинства (фракции партии, победившей на земельных выборах, парламентской коалиции).

Есть Малайзия, тоже парламентско-правительственное государство. В одних ее штатах сохранились монархии, в других Центр ставит губернаторов. Главами правительств (главными министрами) монархами и губернаторами назначаются лидеры депутатского большинства.

Есть Индия, где организация региональной власти очень похожа на малазийскую, только там губернаторов назначают во все штаты.

Есть федерация деспотий («абсолютных монархий») – Объединенные Арабские Эмираты.

Кто возьмет на себя смелость утверждать, что все эти федерации – «ненастоящие», «неправильные»?

С другой стороны, к примеру, главы провинций Индонезии и префектур Японии избираются на прямых выборах, что, разумеется, не делает устройство этих государств федеративным.

Государство выбирает форму устройства и форму правления в регионах, исходя из констант своей политической культуры, исторического опыта и текущих политических и иных конъюнктур. Здесь нет и не может быть никаких общих правил или «стандартов». Упрощенно, то, что идеально подходит для одних, совершенно неприемлемо для других. Да, в известной поговорке про русского и немца гораздо больше содержания и смысла, чем кажется на первый взгляд.

Определение федерализма как «территориальной демократии»[24] совершенно несостоятельно. Федеративное устройство не гарантирует демократичность политического режима и, тем более, демократический режим не обязательно востребует федеративность. Приведу здесь мнение авторитетного специалиста по теории и истории федерализма Эдварда Гибсона: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства… Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства… Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И еще: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Роберт Даль отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гибсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек – один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В Сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге»[25].

В одних государствах в силу стечения ряда факторов федеративное устройство стимулировало демократизацию, в других, напротив, тормозило. Можно тут вспомнить и порядки в южных штатах США в 1880–1960 гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях в XIX–XX вв. И в том и в другом случае в регионах сформировались консервативные режимы, так или иначе обособленные от центральной власти и довольно эффективно сопротивлявшиеся демократизации. Федеративное устройство не способствовало демократизации Австро-Венгрии (1866–1918 гг.)[26] и Германской Империи (1871–1918 гг.)[27]. Как не способствует демократизации ОАЭ их федеративность. И т. д.

Для демократии принципиальное значение имеет как соблюдение правила «один человек – один голос», так и конституционное установление выборности общегосударственной высшей власти (хотя бы частичной выборности – в случае «конституционных монархий»). Выборность же региональной власти не принципиальна, точнее, не принципиальна выборность глав регионов, глав исполнительной власти регионов. В Швеции или Польше население не выбирает глав, но тамошние демократии от этого нисколько не страдают.

Два других мифа будут подробно опровергнуты в соответствующих главах этой книги.

Глава I

Нормативное регулирование и политическая практика позднесоветского периода

1. Среди историков пока не сложился консенсус относительно периодизации истории Союза Советских Социалистических Республик-СССР. Но в принципе вполне обоснованно отсчитывать начало позднесоветского периода с 1964 г., когда был отправлен в отставку Никита Хрущев. На этот период пришлось правление триумвирата Леонида Брежнева, Алексея Косыгина и Николая Подгорного (1964 – середина 1970-х гг.), затем собственно Брежнева (середина 1970-х гг. – 1982 г.), Юрия Андропова (1982–1984 гг.), Константина Черненко (1984–1985 гг.) и Михаила Горбачева (1985–1991 гг.). Таким образом, упрощенно, речь идет о «застое» и «перестройке», завершившейся крушением Советского Союза осенью-зимой 1991 г.

Официально власть в СССР осуществлялась Советами (до 1936 г. – Съездами Советов и собственно Советами), представительными органами, избиравшимися посредством прямых или косвенных выборов (отсюда «советская власть»). Исполнительные органы – Советы Народных Комиссаров, Советы Министров, исполнительные комитеты Советов – формировались депутатами и были им прямо подчинены. Форму правления, предполагающую верховенство представительных органов (и теоретически допускающую разделение властей лишь как разграничение функций властных органов «в рамках государственной власти как целого»[28]), я называю централистской[29].

Однако реальная роль Советов всегда была второстепенной, а порой – даже декоративной.

Еще при Владимире Ленине, Председателе Совета Народных Комиссаров РСФСР в 1917–1924 гг., Председателе Совета Народных Комиссаров СССР в 1923–1924 гг. правящая большевистско-коммунистическая партия[30], точнее, ее политическое руководство и остальной аппарат были интегрированы с политическим руководством и остальным аппаратом государства и образовали единое партийно-государственное политическое руководство, единый аппарат.

Стоит указать, что Ленин, будучи признанным лидером партии, не занимал в ней высшего руководящего поста. Такового тогда просто не было. Партией формально руководили коллективные органы – Центральный комитет (ЦК), Политическое бюро (Политбюро) ЦК, Секретариат ЦК и др.

Иосифа Сталина в 1922 г. избрали Генеральным секретарем ЦК (руководителем Секретариата). Эта должность не была прописана в партийном Уставе и считалась технической. Но по мере укрепления его личного авторитета и власти она стала политической. К 1928 г. Сталин сделался безусловным лидером партии и государства, а его должность стала восприниматься как высшая в СССР. Однако в 1934 г. она была de facto упразднена – на очередном Пленуме ЦК Сталина выбрали лишь Секретарем ЦК (секретарей было несколько и все они имели равный статус). Кстати, до этого он никогда не подписывался полным наименованием своей должности, а в справочных изданиях, выходивших в 1920—1950-е гг. его именовали Секретарем (причем в них порой даже не упоминалось об его избрании генсеком в 1922-ом). В 1941 г. Сталин возглавил Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. – Совет Министров). С этого времени начал прослеживаться определенный дуализм, с одной стороны, правительства и, с другой, высших партийных органов – Политбюро (в 1952 г. реорганизованного в Президиум) и Секретариата ЦК. (Во время Великой Отечественной войны высшим органом власти был Государственный Комитет Обороны.) К концу сталинского правления правительственные посты считались важнее партийных.

В 1953 г. накануне смерти Сталина[31] должность Председателя Совета Министров занял Георгий Маленков (на момент избрания – Заместитель Председателя Совета Министров, член Президиума ЦК, Секретарь ЦК). Однако он не стал единовластным правителем СССР, ему пришлось по факту разделить высшую власть с Лаврентием Берией (Первым заместителем Председателя Совета Министров, Министром внутренних дел, членом Президиума ЦК) и Хрущевым (Секретарем ЦК, членом Президиума ЦК). То есть был образован триумвират (сразу после утверждения премьером Маленков вышел из Секретариата). Но Берию вскоре сместили. И триумвират сократился до дуумвирата. А затем Хрущев переиграл Маленкова. В том же 1953-ем он добился учреждения должности Первого секретаря ЦК (не технической, политической) и своего избрания на нее. А в 1955-ом – организовал замену Маленкова Николаем Булганиным, заведомо не способным претендовать на лидерство. При Хрущеве примат партийных органов стал безусловным фактом. Высшая власть – это ЦК и непосредственно его Секретариат, Президиум и Первый секретарь. Хотя в Уставе партии о Первом секретаре, как прежде о Генеральном, не говорилось ни слова. И к тому же в 1958 г. Хрущев счел необходимым встать во главе Совета Министров.

Иными словами, в 1920-1960-х гг. первым лицом Советского государства мог быть неформальный лидер партии, возглавляющий правительство (Ленин), один из партийных руководителей (Сталин в 1928–1941 гг.), один из партийных руководителей, возглавляющий правительство (Сталин в 1941–1953 гг.), высший партийный руководитель (Хрущев в 1955–1958 гг.), высший партийный руководитель, возглавляющий правительство (Хрущев в 1958–1964 гг.). Практиковалось и коллективное правление.

При триумвирате Брежнева-Косыгина-Подгорного (в 1966 г.) в Уставе закрепили, что ЦК избирает Генерального секретаря – должность занял Брежнев, с 1964-го бывший Первым секретарем (одновременно Президиум тогда вновь реорганизовали в Политбюро). В 1977 г. в новой Конституции (Основном Законе) СССР[32] прописали особый статус партии, ее государствообразующую роль («Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза» – ст. 6) и тем самым окончательно оформили единство партийно-государственной системы и партийный примат. Благодаря этому Генеральный секретарь официально стал пусть не главой государства, но одним из государственных руководителей. Фактически же Брежнев был лидером правящего триумвирата, а по мере ослабления позиций Подгорного и Косыгина остался единственным правителем.

В регионах – союзных республиках, автономных республиках, губерниях (унаследованное от Российской Империи губернско-территориальное деление сохранялось до 1923–1929 гг.), краях, областях, автономных областях, национальных (с 1977 г. автономных) округах, городах республиканского подчинения – с руководством дело обстояло, что называется, проще. Еще с 1920-х гг. их фактическими главами однозначно были первые секретари (ответственные секретари) партийных комитетов[33]. Центральных – в союзных республиках[34], краевых – в краях, областных- не только в областях и автономных областях, но и в автономных республиках, окружных – в округах, городских – в городах республиканского подчинения[35]. В 1977 г. статус первых секретарей как опять же государственных руководителей утвердила Конституция.

2. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, РСФСР, основанная в 1917–1918 гг. как Советская Российская Республика, была: 1) субъектом СССР, одной из 15 советских социалистических республик (ССР), государственным образованием; 2) полуфедерацией, одна часть которой организовывалась на федеративных началах, а другая – на унитарных. Хотя провозглашалась «государством» и «федерацией».

В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 г. (как и в прежних российских конституциях, а также в союзных) не использовалось понятие «субъект федерации». Но из нее тем не менее ясно следовало, что автономные советские социалистические республики (АССР) являются субъектами Федерации (им гарантировалось представительство в Президиуме Верховного Совета РСФСР и пр.), а края, области[36], города республиканского подчинения, автономные области и автономные (бывшие национальные) округа – лишь административными территориальными единицами РСФСР. Иными словами, формальный статус АССР был выше. Хотя реальное политическое и экономическое значение многих из них в масштабах государства не дотягивало до уровня средней области.

Территориальный состав РСФСР, конституционно зафиксированный в 1978 г., не менялся потом до самого 1991-го. Советская Россия делилась на:

16 АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская;

6 краев – Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский;

49 областей – Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Горьковская (в 1990 г. ее переименовали в Нижегородскую), Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калининская (в 1990 г. ее переименовали в Тверскую), Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Куйбышевская (в 1990 г. ее переименовали в Самарскую), Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская и Ярославская;

2 города республиканского подчинения – Москва и Ленинград;

5 автономных областей, входивших одновременно в состав краев: Адыгейская – в составе Краснодарского края, Горно-Алтайская – в составе Алтайского края, Еврейская – в составе Хабаровского края, Карачаево-Черкесская – в составе Ставропольского края и Хакасская – в составе Красноярского края;

10 автономных округов, также входивших в состав края и областей: Агинский Бурятский (АБАО) – в составе Читинской области, Коми-Пермяцкий (КПАО) – в составе Пермской области, Корякский (КАО) – в составе Камчатской области, Ненецкий (НАО) – в составе Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) (ТАО) – в составе Красноярского края, Усть-Ордынский Бурятский (УОБАО) – в составе Иркутской области, Ханты-Мансийский (ХМАО) – в составе Тюменской области, Чукотский (ЧАО) – в составе Магаданской области, Эвенкийский (ЭАО) – в составе Красноярского края и Ямало-Ненецкий (ЯНАО) – в составе Тюменской области.

Всего 88 субъектов Федерации (16) и административных территориальных единиц (72)[37].

3. Итак, в позднесоветский период (до «перестроечных» реформ) главами регионов РСФСР – автономных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов – являлись первые секретари региональных партийных комитетов.

Обычно эти должности занимали кадровые партийцы, то есть люди, прошедшие школу партийной (комсомольской[38] и собственно партийной) работы, руководившие партийными организациями предприятий, районов и городов и т. д., работавшие «рядовыми» и вторыми секретарями региональных комитетов. У многих партийному этапу карьеры предшествовал хозяйственный, к примеру, директорство, многие чередовали партийные посты с хозяйственными и государственными (советскими). Бывали и исключения. Так, Первым секретарем в моем родном Красноярском крае в 1969–1972 гг. был Владимир Долгих, до избрания работавший Директором стратегически важного Норильского горно-металлургического комбината, а прежде занимавший исключительно инженерно-технические и инженерно-административные должности[39]. (Его сменил Павел Федирко (1972–1987 гг.), затем в крае «секретарили» Олег Шенин (1987–1990 гг.) и Геннадий Казьмин (1990–1991 гг.). Все трое были кадровыми партийцами, у каждого имелся и определенный хозяйственный опыт.)

Первые секретари избирались на комитетских пленумах на безальтернативной основе. Кандидатов представляло («рекомендовало») Политбюро[40]. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировался внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 гг. закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 г. первые секретари отдельно вообще не упоминались[41]). Первые секретари становились членами или кандидатами в члены ЦК, а также депутатами Верховных Советов СССР или РСФСР (если, конечно, они не были ими до избрания)[42]. Партийные главы Московской и Ленинградской областей, Москвы могли входить в состав Политбюро (Президиума) ЦК, параллельно занимать посты секретарей ЦК.

Горбачев, к слову, в 1970–1978 гг. был Первым секретарем Ставропольского Крайкома партии, с 1970 г. регулярно избирался депутатом Верховного Совета, а с 1971-го – членом ЦК. (В 1978 г. он стал Секретарем ЦК, в 1979-ом – кандидатом в члены Политбюро, в 1980-ом – членом Политбюро).

Вторыми по значению были советские (собственно государственные) должности.

В АССР избирали Верховный Совет (сроком на пять лет, как и Верховные Советы СССР и РСФСР и прочие Советы), высший орган государственной власти, который в свою очередь выбирал свой Президиум, постоянно действующий орган, «коллегиального президента», и назначал Совет Министров, правительство. У автономной республики было два советских руководителя – Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Совета Министров. При этом премьер считался главнее. Также депутатами избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных политических полномочий и выполнял исключительно технические функции (вел заседания и пр.).

Краевые, областные, городские (в городах республиканского подчинения) и окружные Советы (Советы депутатов трудящихся в 1936–1977 гг., Советы народных депутатов с 1977 г.) конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти. Ни президиумов, ни председателей у этих Советов не было (избирались лишь председатели сессий Советов). Правительств «нереспубликам» также не полагалось. Совет формировал свой Исполнительный Комитет – постоянно действующий орган, организовывавший работу Совета и одновременно выступавший своего рода эрзацем правительства (исполком был подотчетен как своему Совету, так и Совету Народных Комиссаров, Совету Министров РСФСР). Таким образом, у края (области, города республиканского подчинения, автономной области, автономного округа) советский руководитель был один – Председатель Исполнительного Комитета Совета.

Статусы государственных органов и должностных лиц определялись Конституцией и законодательством РСФСР[43], конституциями и законами АССР. Формально председателей президиумов Верховных Советов, Советов Министров, исполкомов Советов избирали/назначали депутаты. А на практике – отбирали, согласовывали, выдвигали и фактически назначали партийные органы. Названные посты по общему негласному правилу могли занимать как кадровые партийцы, так и представители хозяйственно-административной (директорской) элиты и пр.[44] Советские руководители в обязательном порядке включались в составы бюро региональных партийных комитетов. Председателей Советов Министров и исполкомов очень часто в порядке повышения переводили на должности первых секретарей, но вовсе не обязательно в тех регионах, в которых они работали прежде.

Совмещение постов первых секретарей, и, к примеру, председателей Советов Министров или исполкомов Советов, не практиковалось.

Партийное и советское руководство регионов было составным элементом цельной вертикали власти, централизованной властной структуры, подчас даже излишне централизованной[45].

Партийно-советская (номенклатурная) система формирования руководящих кадров была довольно эффективной, люди проходили хорошую «школу», исключалось попадание «наверх» случайных некомпетентных деятелей. Другое дело, что продолжением ее несомненных достоинств стали столь же несомненные недостатки. Закрытость системы создавала предпосылку для ее закоснения и загнивания, причем очень быстрого.

При Сталине номенклатура обеспечивала реализацию «больших проектов»: модернизацию страны и подготовку ее к новой мировой войне, Победу, послевоенное восстановление, достижение сверхдержавного паритета с США. Она идеологически мотивировалась и часто ротировалась, подчас крайне жесткими репрессивными методами, что позволяло поддерживать довольно высокий уровень дисциплины и ответственности. Со времен «оттепели» террор как метод руководства был отвергнут. Но Хрущев продолжал политику «больших проектов».

И у него хватало воли устраивать ротации, «тонизировать» номенклатуру. Пусть все это нередко выглядело пародийно. А в брежневское время система стала работать чем дальше уже не столько на развитие, «производство будущего», сколько на поддержание стабильности.

В том числе путем сохранения всевозможных status quo. Это в итоге обернулось, с одной стороны, «геронтократией», а с другой, отрицательной кадровой селекцией. Следом за качеством кадров начало падать и качество управления, власти. Постепенная, но неуклонная утрата идеологической мотивации и моральное разложение довершали эту удручающую картину[46].

Горбачев, едва укрепившись на «генсековской» должности, взялся активно перебирать брежневские кадры (продолжив в этой части политику рано умершего Андропова). Кроме прочего он «массово» менял первых секретарей, что в свою очередь влекло за собой перестановки в советских органах регионов. Однако эта ротация не привела и уже не могла привести к подлинно качественному обновлению. Новые кадры черпались, естественно, из воспитанников старых. И сам Горбачев, и его тогдашняя «правая рука» Егор Лигачев[47], и их кадровый резерв были продуктами отрицательной селекции 1970-х.

Кризис коммунистическо-советского строя 1980-х гг., усугубленный крайне неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и подрывной активностью Запада (главным образом США), номенклатура встретила основательно деморализованной и потому не способной защитить ни свою партию, ни свое государство, ни свою власть. Собственно, кризис строя был в немалой степени предопределен кризисом номенклатуры. Наиболее способные и перспективные ее представители потом приняли самое деятельное участие в уничтожении «совка». Не все это осознавали, не все этого хотели, но делали именно то, что делали.

4. В 1987 г. Горбачев дал старт политической реформе. Им были поставлены задачи «демократизировать» партию и укрепить «советскую власть».

27-28 января 1987 г. прошел Пленум ЦК КПСС, посвященный политическим и кадровым вопросам. В своем докладе Генеральный секретарь провозгласил курс на «восстановление» статуса Советов («Партийные комитеты должны твердо взять линию на повышение роли Советов и не допускать необоснованного вмешательства в их дела, а тем более их подмены»[48]) и выборных, коллегиальных органов – как государственных, так и партийных – в целом («Нам надо выработать и осуществить такие меры, которые обеспечили бы решающую роль коллегиальных, выборных органов. Никакой исполнительный орган, тем более его аппарат, не может, не имеет права подменять выборный, возвышаться над ним»[49]).

Также им была дана установка проводить выборы первых секретарей на альтернативной основе[50] (поначалу, во-первых, она реализовывалась не везде, во-вторых, выдвижение альтернативных кандидатов носило сугубо формальный характер).

Следующим важным событием стала XIX Всесоюзная конференция КПСС, заседавшая 28 июня – 1 июля 1988 г. В 1989 г. истекал пятилетний срок полномочий депутатов Верховного Совета СССР, избранных в 1984 г., а в 1990-ом – депутатов всех нижестоящих Советов. Горбачев собрал партийный форум, чтобы в преддверие выборов презентовать новые политические принципы и конкретные инициативы. «Основной принцип можно сформулировать так: ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов», – объявил он[51]. В Резолюции Конференции говорилось: «Решающее направление реформы политической системы – обеспечение полновластия Советов…»[52]. В рамках этого в ней же было предложено, то есть предписано учредить должности председателей в тех Советах, где их прежде не было[53].

В то время председателей избирали только Верховные Советы союзных и автономных республик. Но они отправляли лишь технические функции. Ни Верховный Совет СССР, ни краевые, областные и пр. Советы председателей не имели.

Да, у Верховного Совета СССР был Президиум, «коллегиальный президент» Союза, который возглавлял его Председатель. Президиумы и председателей президиумов избирали и Верховные Советы союзных и автономных республик. Из Резолюции вполне ясно следовало, что должности председателей президиумов будут упразднены, а руководство президиумами возложат на председателей Верховных Советов. А Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Верховного Совета, возглавляющий Президиум – это, как говорится, две большие разницы.

Полновластие Советов прямо означало, что их председатели станут первыми лицами в Союзе, республиках, краях, областях и т. д.

Однако на самом деле через укрепление «советской власти» планировалось укрепить власть КПСС. Конференция рекомендовала, а значит опять-таки предписала совмещать должности председателей Советов и первых секретарей партийных комитетов соответствующего уровня[54]. То есть Генерального секретаря ЦК следовало избрать Председателем Верховного Совета СССР, первых секретарей крайкомов – председателями краевых Советов, первых секретарей обкомов – председателями Верховных Советов АССР или областных Советов и т. д.

Напомню, что лидеры партии и правители Союза начали председательствовать в Президиуме Верховного Совета СССР лишь с 1977 г. (впрочем, Подгорный, Председатель Президиума в 1965–1977 гг., был членом правящего триумвирата 1960—1970-х гг.[55]), до этого они либо состояли в Президиуме «рядовыми» членами, либо вообще не входили в его состав[56]. А партийные руководители республик, краев, областей и т. д. обычно не возглавляли советские органы.

Горбачев рассматривал свою будущую должность ее как «президентскую»[57]. Концепция «генсека-президента» логически продолжалась концепцией «секретаря-председателя»[58].

Предполагалось также повысить легитимность «советской» и партийной власти – посредством проведения альтернативных выборов депутатов Советов всех уровней (до этого они десятилетиями проводились на безальтернативной основе)[59]. Считалось, что политическое руководство и партийно-государственный аппарат смогут эффективно контролировать избирательные кампании, что у них получится провести управляемую «демократизацию». И КПСС будет руководить Советами и править через Советы на правах партии, победившей в «демократической» борьбе[60]. Горбачев сказал об этом прямо: «Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия»[61].

За эти заблуждения пришлось потом очень дорого заплатить[62].

Уже в декабре 1988 г. решения Конференции развили и оформили конституционно и законодательно[63]. В союзную систему власти был введен Съезд народных депутатов – новый высший орган государственной власти (высший Совет, если угодно, Конституция относила Съезд к Советам)[64]. Населению следовало избрать на прямых выборах 1500 народных депутатов (в территориальных и национально-территориальных одномандатных округах), еще 750 «нардепов» полагалось выбрать общественным организациям, к числу которых официально относилась КПСС (партийная квота составляла 100 мандатов)[65]. Депутаты в свою очередь должны были из своего числа сформировать постоянно действующий Верховный Совет (из 542 членов) и избрать его Председателя – высшее должностное лицо Советского государства.

Никогда прежде у СССР не было высшего должностного лица. Имелись лишь «коллегиальные президенты». В 1922–1936 гг. – Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР (ЦИК формировался Съездом Советов, Президиум комплектовался ЦИКом). С 1936 г. – Президиум Верховного Совета СССР (избиравшийся депутатами)[66]. Ни Ленин, ни Сталин не возглавляли ЦИК, в Президиуме Верховного Совета «вожди», еще раз напоминаю, стали председательствовать только с 1977 г.

Одновременно упразднили должности председателей президиумов Верховных Советов, увеличили компетенцию председателей Верховных Советов ССР и АССР, учредили посты председателей краевых, областных, окружных, городских и пр. Советов.

Срок полномочий всех Советов оставили прежний – пятилетний.

5. Никто не прорабатывал вопрос, что нужно будет делать, если первый секретарь не сможет избраться председателем Совета. В ЦК не сомневались в избираемости партийных глав. Как вскоре выяснилось – совершенно напрасно.

Перед региональными выборами первым секретарям предстояло пройти союзные, то есть выборы народных депутатов СССР. Партийным главам надлежало стать депутатами не только регионального, но и союзного уровня, получить максимальную легитимность. Им собирались вверить руководство региональными делегациями на Съезде. Конституция СССР позволяла совмещать мандаты, подобная практика прежде была частой.

Выборы народных депутатов Союза прошли 26 марта 1989 г. (повторные голосования и выборы провели в апреле – мае). Партийно-государственный аппарат готовился к голосованию довольно тщательно – подбирал кандидатов, согласовывал их, организовывал агитацию и пр. Однако теперь выдвигались альтернативные кандидаты, велась альтернативная агитация. А у партийцев отсутствовал необходимый опыт управления конкурентным выборным процессом. Учиться им было не у кого, тренироваться – некогда и не на чем. Они испытывали иллюзии по поводу как своей популярности и авторитета, так и эффективности традиционных методов пропаганды и организационной работы. И не сумели адекватно оценить угрозы обновленческих запросов, спровоцированных кризисными явлениями и усугубленных «перестроечной» риторикой, не смогли упредить протестное голосование[67]. В результате многие партийные и советские руководители и другие согласованные ЦК кандидаты проиграли. Проиграли оппозиционным активистам, карьеристам, вовремя заявившим о своей оппозиционности и т. п.[68].

Из 301 членов ЦК депутатские мандаты получили только 93, из 157 кандидатов в члены ЦК – только 41. А всего из 458 человек, входивших в руководство КПСС, – только 134. Из 77 первых секретарей российских региональных комитетов КПСС, выдвинувшихся в округах, победил лишь 51. Проиграли партийные главы Ленинграда, Хабаровского края, Кемеровской, Свердловской, Челябинской областей и еще 20 регионов. (Первый секретарь Московского Горкома Лев Зайков прошел по партийному списку, как, кстати, и Горбачев).

«Демократизация» на практике получалась отнюдь не управляемой, а фактически стихийной[69].

I Съезд народных депутатов СССР, заседавший с 25 мая по 9 июня 1989 г., в первый же день своей работы, конечно, выбрал Горбачева Председателем Верховного Совета. Но тут же обозначились проблемы, которые не предвидели или предвидели, но сильно недооценили.

Во-первых, на заседаниях Съезда громко заявила о себе оппозиция – сторонники продолжения и радикального углубления «демократизации», реформы или вовсе ликвидации КПСС (при том, что многие из них были членами партии), расширения прав союзных и автономных республик и т. п. Вскоре их стали называть «демократами». Они были в меньшинстве, в Верховный Совет прошло минимальное количество их представителей, однако все равно с ними считались. И чем дальше, тем больше. «Демократы» получили официальную трибуну, возможность использовать государственные ресурсы для пропаганды своих идей, нередко совершенно деструктивных. Во-вторых, лояльное большинство оказалось плохо управляемым.

Мало того, заседания Съезда, а затем и Верховного Совета додумались транслировать в прямом телеэфире. Поэтому вся страна обсуждала перепалки Горбачева и лоялистов с оппозиционерами. «Обновленная» власть стала настолько близка к народу, что очень скоро перестала внушать какой-либо страх и даже уважение.

6. В октябре 1989 г. по союзным лекалам реформировали систему власти в РСФСР[70], в нее тоже ввели Съезд народных депутатов (1068 депутатов полагалось избрать на прямых выборах[71]) и т. д. Показательно: более ни в одной союзной республике съезд не учредили, что касается автономных, то на это пошли лишь в Дагестане.

4 марта 1990 г. в России прошли выборы депутатов всех уровней (повторные голосования и повторные выборы состоялись 18 марта)[72]. Больших успехов на них добился оппозиционный блок «Демократическая Россия» – его кандидаты получили, по разным оценкам, от четверти до трети мандатов народных депутатов РСФСР, большинство депутатских мест в Московском и Ленинградском Советах. Хотя бы в минимальном количестве «демократы» прошли во все региональные Советы[73]. (Во многих других союзных республиках и автономиях выборы открыли путь во власть этнонационалистам и сепаратистам.)

Это логически совместилось с началом ликвидации политической монополии КПСС.

Уже 14 марта III союзный Съезд (12–15 марта) исключил из Конституции СССР норму об особой роли правящей партии[74]. Это стало своеобразным авансом «демократам» за поддержку учреждения поста Президента СССР, голоса за Горбачева и пр. (см. далее). Ведь к началу 1990 г. требование «отмены 6-й статьи» сделалось общим лозунгом всех оппозиционеров. (Другое дело, что «демократы» в массе не удовлетворились уступкой и в горбачевский лагерь не перешли).

Многие первые секретари тогда избрались депутатами, а затем председателями «своих» Советов[75]. При том, что ЦК на последнем уже не настаивал[76]. В РСФСР первые секретари возглавили Советы в 45 регионах. (А двух председателей Советов – Ивановского и Ульяновского – в дальнейшем избрали первыми секретарями.) Но их дезориентировала мартовская реформа. Им, как Горбачеву, приходилось идти на уступки «демократам». И, главное, в остальных регионах первых секретарей не выбрали председателями Советов, выбрали других.

Кто были эти другие? «Рядовые» секретари региональных партийных комитетов (Калмыкия, Мурманская область), бывшие председатели президиумов Верховных Советов (Дагестан, Чувашия, Тува, Якутия), бывшие председатели региональных исполкомов (Хабаровский край, Ивановская, Ленинградская, Московская, Ростовская, Свердловская области). Председателями избирали и технократов-администраторов (Башкирия[77], Кемеровская, Кировская, Куйбышевская, Тюменская области), и даже активистов «демократического» движения (Москва, Ленинград, Волгоградская область). В одних случаях первые секретари оказались слабыми политиками и этим воспользовались их более сильные подчиненные или же деятели, выдвинувшиеся в среде «демократов», в других – имели место договорные разделы власти между приблизительно равными по потенциалу фигурами и т. п.

Руководство «раздваивалось». Пусть первый секретарь уже не глава, но ведь ему привыкли подчиняться. Теперь глава Председатель Совета, однако его компетенция толком нигде не закреплена. Совет, как и прежде, избирал Председателя Исполкома (назначал председателя Совета Министров), чьи полномочия действовавшее законодательство описывало достаточно ясно. Если эту должность занимал амбициозный деятель (а в то время амбиции обострились практически у всех), то руководство могло и «расстроиться». Понять, кто из двух или трех начальников главнее, с кем нужно решать политические, административные, хозяйственные и пр. вопросы, чьи указания имеют приоритет, было порой затруднительно. Это неизбежно приводило к трениям и конфликтам.

Кое-где, правда, практиковалось совмещение должностей председателей Советов и исполкомов – Конституция и законодательство такое не запрещали (Кемеровская, Костромская, Новосибирская, Псковская, Свердловская области). Это позволяло частично сглаживать проблемы.

Несколько первых секретарей, избранных председателями Советов, вскоре ушли на повышение в Москву; их преемники на секретарских постах на председательство даже не претендовали (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская область)[78]. Председателя Совета могли и «свергнуть» (Мордовия)[79].

Хаос усугублялся объективной повсеместной неготовностью аппаратов Советов, исполкомов (Советов Министров) в полной мере заменить аппараты партийных комитетов. А функционал и персонал последних резко сократили еще после XIX Конференции[80].

В общем, о какой-либо вертикали власти более не могло быть и речи.

7. I Съезд народных депутатов РСФСР заседал с 16 мая по 22 июня 1990 г. На нем Председателем Верховного Совета России выбрали одного из наиболее известных и авторитетных лидеров «демократов» Бориса Ельцина (29 мая).

В 1976–1985 гг. он был Первым секретарем Свердловского Обкома. Считался эффективным руководителем, имеющим хорошую перспективу дальнейшего карьерного роста. В апреле 1985-го Горбачев и Лигачев перевели его в Москву. Ельцина вначале поставили Заведующим Отделом строительства ЦК, уже в июне повысили до Секретаря ЦК (по вопросам строительства), а в декабре сделали Первым секретарем Московского Горкома. В 1986 г. он стал кандидатом в члены Политбюро.

Однако довольно скоро его отношения с патронами начали портиться. Очевидно, что Горбачев и особенно Лигачев в нем разочаровались. В качестве главы столицы Ельцин не слишком преуспел, но зато проявлял излишнюю самостоятельность. Все шло к тому, что Лигачев поставит вопрос о его замене. Как бы то ни было, но в сентябре 1987 г. Ельцин написал Горбачеву письмо, в котором попросил освободить его от должностей Первого секретаря Московского Горкома и кандидата в члены Политбюро. А 21 октября 1987 г. на Пленуме ЦК Ельцин выступил с сумбурной критикой в адрес Лигачева и даже самого генсека.

И уже публично поставил вопрос о своем выходе из Политбюро. На что он рассчитывал – до сих пор не вполне понятно. Можно предположить, что Ельцин сыграл на опережение, надеясь на Горбачева (тот вроде бы объективно нуждался в противовесе Лигачеву). Естественно, никто его не поддержал, наоборот. Ельцину пришлось брать свои слова обратно, каяться и одновременно просить отставки и с должности Первого секретаря.

В последующие месяцы его сняли с обоих постов. Но «добивать» не стали: не исключили из состава ЦК, позволили остаться в Москве и даже дали вполне приличную (учитывая ситуацию) должность – Первого заместителя Председателя Государственного Комитета Совета Министров СССР по делам строительства – Министра СССР. Согласно популярной версии, в то время Горбачев рассчитывал использовать его как «пугало» для консерваторов.

Низвержение с партийного «Олимпа» Ельцину создало репутацию «борца за правду» и «народного заступника», которую он принялся тщательно культивировать. Вскоре у него появилось множество сторонников по всей стране. И он смог «перезапустить» карьеру, преодолевая сопротивление Горбачева и ЦК (довольно слабое и подчас формальное). Ельцин последовательно избирался делегатом XIX Конференции КПСС (его не могли проигнорировать как члена ЦК), народным депутатом СССР от одного из московских округов, членом Верховного Совета Союза[81], Председателем Комитета Верховного Совета по строительству и архитектуре (этот пост автоматически обеспечил ему место в Президиуме Совета). К началу 1990 г. он, номенклатурный «нотабль», прославившийся в Свердловске и Москве своей авторитарностью, сумел объединить вокруг себя большинство «демократов». И стал фактически главным оппонентом Горбачева.

Баллотируясь в народные депутаты России, Ельцин объявил, что намерен бороться за председательство в Верховном Совете. И пообещал добиваться учреждения поста Президента РСФСР – он старался не отставать от Горбачева, в то время вовсю готовившего свое избрание Президентом СССР (см. далее).

Избрание Ельцина на первый пост в РСФСР (за него проголосовали не только «демократы», но и часть лоялистов[82]) было тяжелейшим, по сути, фатальным, поражением Горбачева. Впрочем, еще раньше он не предотвратил массовое вторжение «демократов» и пр. оппозиционеров во власть. С середины 1990 г. Горбачев только терял. Авторитет – у элиты, популярность – у населения, значимость – в глазах зарубежных лидеров. Попытка добиться смещения Ельцина и сорвать его план по введению президентства в России (в феврале-марте 1991 г.) окончилась неудачей. На полномасштабное силовое наведение порядка в стране Горбачев не решился (хотя санкционировал несколько военно-полицейских акций в союзных республиках и даже вводил войска в Москву)…

I Съезд принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР (12 июня)[83], а также Постановление «О механизме народовластия в РСФСР» (20 июня)[84]. В последнем по сути главной нормой была следующая: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях» (п. 2).

Иными словами, первых секретарей, одновременно председательствовавших в Советах, поставили перед выбором: во-первых, между подчинением и неподчинением российскому Съезду; во-вторых, в случае согласия подчиниться, между двумя должностями. Большинство партийцев предпочло не подчиняться и остаться спикерами. Некоторые сложили полномочия первых секретарей, некоторые отказались от председательства[85].

В июле Ельцин вышел из КПСС, продемонстрировав, что отныне руководителем союзной республики может быть не-коммунист.

Горбачевская «перестройка», хотя и не она стала причиной крушения СССР (причины глубже – в системных ошибках, допущенных еще при его проектировании и строительстве), обязательно войдет в историю как показательнейший пример самокалечения, а потом и самоубийства режима и государства.

Союз и коммунистическо-советский строй нельзя было сохранить, но действия «перестройщиков» во главе с Горбачевым и их противников (как «справа», так и «слева»[86]), безусловно, резко ускорили разрушение и усугубили его последствия[87].

8. Еще в марте-апреле 1990 г., «готовясь» к избранию Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР и превращению России в локомотив фронды (это уже тогда представлялось весьма вероятным), Горбачев и его окружение начали усиливать российские автономные республики и тем самым создавать противовес «на будущее» и укреплять базу своей поддержки[88]. Именно этой цели служили принятые в апреле законы СССР, уравнявшие автономные республики в правах с союзными, в состав которых они входили[89], объявившие автономии субъектами Союза[90]. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами в рамках «вышестоящей» федерации.

Затем Горбачев начал привлекать глав АССР (Башкирии, Северной Осетии, Татарии и др.) к работе над проектом нового Союзного договора (создание СССР в 1922 г. было оформлено Договором), предполагалось, что российские республики будут в нем участвовать вместе с Россией.

Столкнуть российское руководство с лидерами автономий действительно удалось, к примеру, Северная Осетия, Татарстан, Тува и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях «ельцинского» референдума о введении поста Президента РСФСР 17 марта 1991 г. (см. далее). Однако в целом горбачевская политика по степени конструктивности оказалась схожей с заливанием костра керосином[91].

Во-первых, ответом на апрельские союзные законы стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР. В ней подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». И при этом жестко фиксировалось: «конкретные вопросы» реализации этих прав «должны определяться законодательством РСФСР» (п. 9). То есть не союзными актами. Нельзя, конечно, утверждать, что если бы не приняли те законы, не приняли бы и Декларацию, однако очевидно, что не будь законов, Декларация не имела бы, скажем прямо, никакого исторического оправдания. А так получилось, что союзная власть взялась подрывать целостность РСФСР и, опосредованно, самого Союза. И российская власть якобы ей лишь ответила[92].

Во-вторых, апрельские законы вкупе с июньской Декларацией спровоцировали «парад суверенитетов» в автономных республиках. К тому же союзный Центр прямо рекомендовал им провозглашать суверенитет[93]. Первой «выступила» Северная Осетия – 20 июля 1990 г., 9 августа за ней последовала Карелия и т. д. Чтобы перехватить и удержать политическую инициативу, руководство России поначалу взялось поощрять этот процесс. «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», – эти слова Ельцин произнес б августа во время визита в Казань[94]. Но уже на III Съезде народных депутатов РСФСР (28 марта – 5 апреля 1991 г.) он признал, что российское руководство напрасно «втянулось в соревнование с союзным Центром в раздаче суверенитетов»[95].

Декларации России и ее республик не имели никакой юридической силы, поскольку они оставались в составе Советского государства. Но их политический и, если угодно, моральный эффект был огромным.

В-третьих, руководители АССР, убедившись, что и Горбачев, и Ельцин крайне нуждаются в них, принялись, лавируя, добиваться повышения статуса своих регионов на конституционном уровне. И преуспели. Так, Законом от 24 мая 1991 г. в Конституцию РСФСР внесли поправки, помимо прочего исключившие указания на «автономию» республик[96] (это было прямое нарушение Конституции СССР, вторжение в компетенцию союзного Съезда). И т. д.

Ко всему прочему, 3 июля того же года соответствующими законами РСФСР были удовлетворены требования четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской – о преобразовании их в республики (еще одно нарушение Основного Закона СССР)[97]. Количество российских республик таким образом увеличилось до 20. Осталась всего одна автономная область – Еврейская (ЕАО).

9. С 1991 г. российские республики стали вводить посты президентов. Они, с одной стороны, продолжали повышать свой статус, а с другой, следовали новому общему курсу; заданному на вышестоящих властных уровнях.

Имеется в виду постепенный переход от централистской (советской) системы правления к основанной на принципе разделения властей (разделения законодательной и исполнительной власти, в частности) системе президентско-парламентской (смешанно-республиканской) или даже президентской (президентско-республиканской) и, следовательно, в утверждении в качестве высших должностных лиц глав исполнительной власти.

В 1991-ом же в Москве и Ленинграде были учреждены должности мэров. Города республиканского подчинения тогда еще были не субъектами Федерации, а лишь административными территориальными единицами РСФСР. Таким образом новый курс одновременно начал реализовываться и в унитарной части России.

КПСС, согласно первоначальному плану Горбачева, должна была «передать» («вернуть») власть Съездам и Советам, чтобы на деле сохранить и усилить ее. Но после реформ и выборов 1988–1990 гг. (а также ротаций в партийном и государственном руководстве), крайне ослабивших партию, власть просто «потерялась»[98].

Без партийного «стержня» Съезды и многие Советы сделались предельно политизированными и предельно же некомпетентными собраниями, неспособными реально осуществлять власть. Председатели, включая Горбачева и Ельцина, порой оказывались бессильны перед депутатской «стихией».

Единственным выходом объективно виделось усиление исполнительных органов и должностных лиц и, конечно, усиление персонального начала[99]. Выходит, что «передача» всей и всяческой власти от партии Советам, то есть, представительным органам, в конечном счете, обернулась креном в сторону персонализированной власти, персонализированной исполнительной власти.

Учреждение поста Президента СССР начали готовить осенью 1989 г. Когда стало ясно, что Съезд оказался «супердемократическим монстром»[100], а у должности Председателя Верховного Совета недостаточный «президентский потенциал». Сам Горбачев в мемуарах деликатно признается: «Исправно просидев на первой сессии Верховного Совета на председательском кресле, старательно вникая во все детали процедуры регламента, работы комитетов и комиссий, [я] понял, что просто невозможно физически сочетать непосредственное руководство парламентом с другими функциями»[101]. В начале 1990-го он форсировал реализацию президентского проекта. Горбачев рассчитывал избавиться от спикерской рутины и заново легитимировать свою власть[102]. Его подгоняло заявление Ельцина о готовности бороться за введение президентства в РСФСР и желание поскорее отстроиться от КПСС. Партия теряла популярность (что продемонстрировали выборы 1989 и 1990 гг.), одновременно в ней ширилось консервативное движение, считавшее генсека – совершенно справедливо! – разрушителем и даже предателем. Неудивительно, что президентскую реформу он совместил с изъятием из Конституции формулировки об особой роли КПСС[103].

Президента СССР нужно было избирать на прямых выборах. Но от них, однако, решили воздержаться – популярность Горбачева падала, и его победа отнюдь не была гарантирована. 15 марта «в порядке исключения» первого (и, как потом выяснилось, последнего) Президента Союза избрал III Съезд («за» проголосовали всего 1329 депутатов, 50,2 % их списочного состава). Причем избрал на безальтернативной основе. Инаугурация состоялась на Съезде же. Покидать пост генсека Горбачев не стал.

Первоначально Президент СССР был объявлен в Конституции главой государства. Но не главой исполнительной власти. Собственно, мартовскую реформу можно охарактеризовать как сугубо инкорпорацию президентства в централистскую систему правления.

26 декабря 1990 г. IV союзный Съезд (17–26 декабря) внес в Основной Закон новые поправки, усиливающие Президента[104]. В частности, было прописано, что он «возглавляет систему органов государственного управления», то есть исполнительную власть. И с этого времени союзная система правления приобрела явно переходный вид – элементы централистской системы стали сочетаться с элементами системы президентско-парламентской. Тогда же была введена должность Вице-президента СССР, по предложению Горбачева Съезд избрал на нее Геннадия Янаева, Секретаря ЦК и члена Политбюро.

Ельцин с самого начала не собирался засиживаться в спикерах. Но он народных голосований не боялся. И для начала инициировал, как уже сказано, специальный референдум о введении поста Президента РСФСР. Его назначили на 17 марта 1991 г. (совместив с сомнительным горбачевским референдумом о сохранении СССР[105]). Своего Ельцин добился[106]. В мае в Конституцию включили главу о Президенте, высшем должностном лице России и главе ее исполнительной власти (глава 13-1)[107]. В ней предусматривались прямые выборы Президента и Вице-президента.

Никаких исключений делать не стали. Выборы состоялись уже 12 июня. Ельцин в паре с членом Верховного Совета РСФСР Александром Руцким без особого труда обошли тогда горбачевских выдвиженцев, набрали 57,3 % голосов. Если председатели Верховных Советов СССР и РСФСР обладали одинаковой степенью легитимности, то теперь российский Президент обошел союзного. 10 июля Ельцин вступил в должность (а 19 июля своим Указом образовал Администрацию Президента[108] – президентский аппарат, орган, которому во второй половине 1990-х гг. предстояло стать едва ли не главной властной инстанцией[109].)

Должность Президента Татарской ССР была учреждена Верховным Советом республики в мае 1991 г.[110] Соответствующий законопроект был подготовлен Конституционной комиссией, образованной депутатами в августе 1990-го. При обсуждении вопроса о статусе Президента были высказаны предложения определить его как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти или как «главу государства»[111]. Приняли второй вариант.

Союзное президентство практически открыто вводилось персонально для Горбачева, российское – для Ельцина, а татарское – для Минтимера Шаймиева, Председателя Верховного Совета республики с

1990 г. В 1985–1989 гг. он был Председателем Совета Министров Татарской АССР, в 1989–1990 гг. – Первым секретарем Татарского Обкома. Шаймиев тогда стремился добиться для своей республики статуса союзной, вывести ее из состава России. А потому делал основную ставку на Горбачева, затеявшего подготовку нового Союзного договора. Тот же подталкивал председателей Верховных Советов к «переходу» в президенты, видя в этом способ подорвать позиции Ельцина[112]. Решив стать Президентом, Шаймиев рассчитывал не только увеличить свою власть и поднять легитимность, но и уравняться с Ельциным. И через это уравнять Татарстан с Россией.

Верховный Совет республики демонстративно назначил выборы на 12 июня. Российское руководство пыталось возражать, Союзный Центр, разумеется, поддержал Шаймиева[113]. Тот, кстати, как Горбачев, избрался на безальтернативной основе (получил 70,6 % голосов).

Москва и Ленинград выбрали мэров также 12 июня. 17 марта 1991 г. в Москве прошел опрос жителей о прямых выборах Мэра[114]. Результат был положительным. Руководствуясь им, Президиум Верховного Совета РСФСР в апреле учредил в городе выборные должности Мэра и Вице-мэра. В Ленинграде опрос не проводился. Но в мае Президиум принял по нему аналогичное решение (только не стал вводить там должность Вице-мэра), сославшись на предложение Ленсовета и необходимость распространить на второй город республиканского подчинения «принципы и подходы, принятые для структуры органов управления города Москвы». Оба мэра были определены как правопреемники горисполкомов и главы исполнительной власти в городах. Выборы в столице назначил Президиум Верховного Совета, в Ленинграде – Ленсовет (Президиум согласовал дату)[115].

И здесь победители были известны заранее. Должности мэров учреждались для председателей Моссовета и Ленсовета, соответственно, Гавриила Попова и Анатолия Собчака. Первый до начала политической карьеры был главным редактором журнала «Вопросы экономики», второй – заведовал кафедрой хозяйственного права юридического факультета Ленинградского университета. И того, и другого в 1989 г. выбрали народными депутатами СССР (Собчак затем также вошел в состав союзного Верховного Совета). Оба быстро сделались авторитетными лидерами «демократов», прославились как парламентские «трибуны». Оба в 1990 г. стали «советскими» главами. Оба к 1991 г. поняли, что исполнительную власть нужно отделять от Советов и всячески усиливать[116]. И оба к середине 1991-го оставались популярными настолько, чтобы гарантированно выиграть выборы. 12 июня они составили с Ельциным «демократический триумвират», уверенная победа которого стала очередным унижением Горбачева (Попов набрал 65,3 % голосов, Собчак – 66,1 %).

Вице-мэром Москвы был избран Юрий Лужков. Хозяйственник, много лет проработавший в системе Министерства химической промышленности СССР, он в 1987 г. перешел в Мосгорисполком на должность Первого заместителя Председателя и одновременно возглавил Московский городской агропромышленный комитет. Многие утверждают, что его выдвинул Ельцин. Как бы то ни было, но в 1990-ом именно последний рекомендовал Попову представить Лужкова на пост Председателя Мосгорисполкома. Они сработались и в 1991 г. пошли на выборы тандемом. Собственно, должность Вице-мэра ввели для Лужкова, то есть опять же для конкретного человека[117].

10. Забежим немного вперед. Уже после событий августа 1991 г. президентские посты спешно учредили Адыгея, Башкирия, Бурятия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Тува, Удмуртия, Чувашия и Якутия. Но не везде выборы проводились немедленно после соответствующих конституционных реформ (Башкирия, Бурятия, Удмуртия) и не везде в 1991–1992 гг. удалось избрать президентов (Калмыкия, Чувашия).

Остановить самодеятельность республик не представлялось возможным, тем более, что, повторюсь, они лишь двигались следом за Союзом и РСФСР. И, согласно известному правилу, российскому Центру пришлось «организовать и возглавить» процесс «президенциализации».

11 октября 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР»[118]. В нем фиксировалось, что, во-первых, «глава исполнительной власти (президент) республики» входит в «единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»; во-вторых, компетенция главы исполнительной власти (президента) республики устанавливается республикой самостоятельно, хотя при этом она обязана объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство; в-третьих, глава должен избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета[119], регулируемых республиканскими законами «на основе принципов избирательного права, установленных в Конституции РСФСР».

Закон от 1 ноября 1991 г. включил в Конституцию главу 15¹, посвященную республиканским президентам[120]. В ней тоже говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», каковой «является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике», возглавляет и формирует Совет Министров (Кабинет Министров) республики – орган исполнительной власти и «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР» (ст. 132¹, 133). Определять полномочия и порядок избрания главы исполнительной власти (Президента) должна была республиканская конституция и законы (132²). Президент РСФСР получил право приостанавливать действие актов глав, «если они противоречат Конституции и законам РСФСР» (ст. 121-8), до этого, согласно майской редакции Основного Закона, у него было лишь право приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР»[121].

Так, собственно, на федеральном уровне учредили институт глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав субъектов Федерации, глав-президентов (других субъектов, кроме республик, напомню, у РСФСР не имелось).

По разным причинам в 1991 г. президентство не ввели на Алтае, в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Карелии, Коми, Северной Осетии и Хакасии (о Чечено-Ингушетии разговор особый – см. Главу II). Но Конституция с ноября предписывала «президенциализацию». Следовательно, уклонение от нее не могло толковаться иначе как нарушение Конституции[122].

Закон от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»[123] уполномочил Ельцина отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов Министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности (когда готовился этот Закон, еще, по-видимому, вообще не предполагалось, что в республиках появятся выборные президенты). В действительности, конечно, выборность не могла быть препятствием, другое дело, что соответствующую компетенцию Президента следовало прописать законодательно (или конституционно) более конкретно.

Первую группу избранных глав субъектов Федерации составили, не считая Шаймиева, Василий Гуслянников (Мордовия, выборы прошли в два тура 14 и 22 декабря 1991 г., в первом туре Гуслянников получил 16,6 % голосов, а во втором – 56,3 %), Владислав Зотин (Марий Эл, выборы прошли в два тура 8 и 14 декабря, в первом туре Зотин получил 48,1 % голосов, во втором – 58,9 %) и Михаил Николаев (Якутия, выборы прошли 20 декабря, Николаев набрал 76,7 % голосов). К ним примыкают избранные уже в 1992 г., то есть после крушения Союза, Аслан Джаримов (Адыгея, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Джаримов получил 39,8 % голосов, во втором – 69,4 %), Валерий Коков (Кабардино-Балкария, выборы прошли в два тура 22 декабря 1991-го и 5 января 1992-го, в первом туре Коков получил 39,3 % голосов, во втором – 88,9 %) и Шериг-оол Ооржак (Тува, выборы прошли 15 марта 1992-го[124], Ооржак получил 83,2 % голосов, выборная должность называлась Президент – Председатель Правительства).

Следует обратить внимание на то, что лишь Гуслянников был активистом «демократического» движения, несистемным деятелем (заводской инженер, с 1990 г. депутат республиканского уровня), прочие президенты в свое время сделали успешные номенклатурные карьеры. Джаримов, Коков, Николаев и Ооржак в конце 1980-х были секретарями обкомов КПСС, Зотин – Секретарем Обкома Комсомола. В 1991 г. Джаримов и Коков совмещали посты первых секретарей и председателей Советов, Зотин и Николаев возглавляли Советы, Ооржак председательствовал в Совете Министров.

Глава II

Нормативное регулирование и политическая практика 1991–1995 гг

1. В декабре 1991 г. СССР прекратил свое существование. Его добили горбачевская авантюра с подготовкой нового Союзного договора[125], попытка государственного переворота, организованная 19–20 августа 1991-го группой государственных и партийных руководителей, образовавшей «Государственный комитет по чрезвычайному положению» (ГКЧП)[126], и «контрпереворот», устроенный Ельциным и его сторонниками-«демократами»[127], переросший в настоящую революцию.

В результате наша страна вновь стала государством[128] (она перестала им быть, войдя в состав Союза в 1922 г.). Восстановление государственного статуса сопровождалось сменой названия на Российскую Федерацию – Россию[129].

Еще осенью была полностью прекращена деятельность КПСС (и Коммунистической партии РСФСР[130]), все ее структуры ликвидировали, а имущество конфисковали[131].

Разгром комитетов КПСС в регионах часто сопровождался изгнанием сторонников ГКЧП, реальных и мнимых, с постов председателей Советов и исполкомов. «Под каток» попали бывшие первые секретари и первые секретари-совместители («секретари-председатели»). Руководство тогда сменилось в 25 региональных Советах.

2.21 августа 1991 г. Верховный Совет России принял Постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»[132]. В соответствии с ним Ельцин получил право впредь до принятия необходимых законов отстранять председателей краевых, областных Советов, Советов автономной области и автономных округов в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений «антиконституционных органов». Кроме того, была введена («ввести» – так и было записано) «должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя соответствующего исполнительного органа». Главы администраций объявлялись правопреемниками исполкомов Советов. Назначать их (и освобождать от должности) поручили Президенту. Постановление должно было действовать вплоть до принятия законов «об управлении краем, областью» и «об автономных областях, автономных округах».

Строго говоря, институты местной администрации и главы местной администрации учредили еще в мае 1991 г. Тогда в Конституции прописали (в новой редакции главы 18)[133], что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов Советов, то есть исполнительных и распорядительных органов Советов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации, то есть обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету Министров РСФСР (ст. 146). Порядок формирования администраций, а, значит, в том числе порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом (ст. 147). Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет Министров и суды (ст. 149). Очевидно, что реформа задумывалась как очередной этап демонтажа централистской (советской) системы. Однако до августа ее не реализовали. В этой связи оправданно говорить, что названные институты фактически учредил («доучредил»?) Верховный Совет в чрезвычайной обстановке революции.

На основании и в развитие Постановления «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР…» Ельцин уже 22 августа издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[134]. Кроме прочего в нем были относительно подробно прописаны вопросы статуса глав краевых, областных и окружных администраций.

Во-первых, закреплялось, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами (отдельно оговаривалось, что кандидатуры на посты глав администраций ЕАО и автономных округов «подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов»), подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов[135]. Во-вторых, устанавливалось, что с момента назначения главы администрации прекращаются полномочия исполкома соответствующего Совета и глава администрации становится правопреемником исполкома. В-третьих, глава наделялся полномочиями самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, производить назначения на административные должности. В-четвертых, главе предоставлялось право опротестовывать решения Совета.

Указ от 22 августа был важен также тем, что положил начало строительству новой вертикали власти – вертикали исполнительной власти, замкнутой на Президента. В нем говорилось, что Президент, Вице-президент, Совет Министров РСФСР[136], Советы Министров республик и «иные органы исполнительной власти и должностные лица и главы исполнительной власти» образуют «единую систему исполнительной власти в РСФСР». 30 сентября Ельцин уточнил формулировку[137], включив в единую систему исполнительной власти Президента, Вице-президента и Совет Министров РСФСР, глав исполнительной власти и Советы Министров республик, глав и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иных должностных лиц исполнительнных органов. Таким образом главы администраций были определены как главы исполнительной власти и в этом качестве как элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.

Кроме того, Указ от 22 августа ввел институты представительств Президента в республиках и представителей Президента на местах (в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах республиканского подчинения. О них мы подробнее поговорим далее (см. Главу IV).

Президенты республик имели статус высших должностных лиц субъектов Федерации, то есть их глав. Необходимые нормы вносились в республиканские конституции, Татария вообще объявила своего Президента «главой государства» и т. д. И, что главное, высшими должностными лицами их определила российская Конституция. (В тех республиках, где президентов не избрали или вообще не учредили президентские посты, главами оставались председатели Верховных Советов.)

А по поводу глав администраций, а также мэров Москвы и Ленинграда формальной ясности не было до 1994 г., когда Ельцин закрепил за ними статус высших должностных лиц в указном порядке[138] (см. далее). Тем не менее с осени 1991 г. главами краев, областей, ЕАО и автономных округов по общему правилу признавались именно главы администраций. А в Москве и Ленинграде – мэры. Председатели Советов отошли на второй план (не везде фактически – в ряде регионов до 1993 г. утвердилось двоевластие). Какие для этого были основания? Во-первых, за отдельно взятыми мэрами Москвы и Ленинграда были закреплены полномочия представлять «свои» города. А представительство государства, субъекта Федерации, административной территориальной единицы традиционно входит в компетенцию их глав. Во-вторых, согласно Конституции, Президент России был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Из этого логически следовало, что главы исполнительной власти в краях, областях, ЕАО, автономных округах, Москве и Ленинграде являются высшими должностными лицами соответствующих регионов. В-третьих, советское и российское законодательство никогда не наделяло председателей Советов статусом глав. Он по сути был вначале вменен им решениями КПСС, а затем стал закрепляться в качестве, если угодно, конституционно-правового обычая. Этот процесс к 1991 г. явно не завершился, а «президенциа-лизация» республик и назначение или избрание глав исполнительной власти в «нереспубликах» прервали его.

3. К февралю 1992 г. Ельцин своими указами назначил глав администраций во все края, области и автономии (кроме Орловской и Ярославской областей – туда удалось назначить лишь исполняющих обязанности глав администраций, Ярославской областью и.о. руководил до сентября 1992 г., а Орловской – до выборов главы в 1993 г.). Всего было произведено 67 назначений (в Ульяновской области главу назначали дважды). В это время в политический лексикон стало возвращаться слово «губернатор».

Критерии отбора Президент сформулировал так: приверженность демократическим реформам, организаторские способности, авторитет среди населения[139]. Хотя анализ назначенческой практики (см. далее) показывает, что эти требования, по крайней мере последние два, мягко выражаясь, соблюдались отнюдь не всегда.

По версии Николая Зеньковича, глав назначали исходя из одного критерия: «как претендент вел себя при защите Белого дома [то есть в ходе противостояния с ГКЧП 19–21 августа – В.И.\ и как он проявил себя в дни «путча» на малой родине. Деловые способности стояли на втором или даже на третьем плане. Главным была приверженность демократическим идеалам, неприятие советской власти»[140]. Вне всякого сомнения, многих назначенцев отобрали, принимая во внимание преимущественно или исключительно их персональную и/или идеологическую близость к президентской команде, заслуги перед ней. Личное участие в «контрперевороте» и революции более чем приветствовалось. Но опять же, как можно будет убедиться далее, Ельцин назначал не только преданных сторонников или «демократов».

В середине 1991 – начале 1992 г. определяющую роль в расстановке «губернаторских» кадров и выстраивании того, что можно было назвать региональной политикой, играли Геннадий Бурбулис и Валерий Махарадзе. Бурбулис в мае-июне 1991 г. руководил избирательной кампанией Ельцина и после инаугурации был назначен Государственным секретарем[141]. Пик его могущества пришелся на период с ноября 1991 по апрель 1992 г., когда он одновременно занимал пост Первого заместителя Председателя Правительства. По собственному признанию Ельцина, Бурбулис сделался тогда «реальным главой кабинета министров»[142]. Махарадзе в августе 1991 г. получил должность Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента. Именно он был формально уполномочен вносить Президенту кандидатуры на должности глав администраций[143]. Заметным также было участие Юрия Петрова, Руководителя Администрации Президента в 1991–1993 гг. и Сергея Шахрая, Государственного советника по правовой политике в 1991–1992 гг., Заместителя Председателя Правительства в 1991–1992 и 1992–1994 гг., возглавлявшего Государственно-правовое управление Администрации Президента в 1991–1992 гг. Кстати, Бурбулис и Петров сильно конфликтовали.

Вновь забегая вперед, отмечу, что все эти деятели уже к началу 1993 г. навсегда выпали из президентской обоймы[144]. Кроме Шахрая, в

1992–1994 гг. последовательно руководившего Государственным комитетом по национальной политике, Государственным комитетом по делам федерации и национальностей, Министерством по делам национальностей и региональной политике. В 1994 г. он в третий раз получил пост вице-премьера (и работал в Правительстве до 1996-го).

У ельцинской команды, а точнее у Бурбулиса и Махарадзе не хватало своих людей, чтобы заполнить все вакансии глав администраций (тем более, что чуть ранее еще прошло назначение представителей Президента). К тому же нужно было соблюдать видимость демократической процедуры. Поэтому предложения по кандидатурам запрашивались у Советов[145], а также у представителей Президента, народных депутатов России, избранных в соответствующих регионах, «демократических» активистов и пр.

Решение о назначении могли принять без согласия будущего главы и даже без предварительной беседы с ним[146].

Первое назначение состоялось уже 24 августа 1991 г. – народный депутат России Василий Дьяконов возглавил Краснодарский край[147]. Фигура первого назначенца была по-своему символической. В 1980-е гг. Дьяконов занимал в кубанской элите третьестепенные позиции – «директорствовал» в строительном тресте «Кубаньсантехмонтаж» (занимавшемся монтажом сантехнических систем). В «перестроечные» времена он преобразовал его в акционерно-арендную фирму с более солидным названием «Кубаньуниверсалмонтаж», а затем в концерн. Но ни должность «президента концерна», ни даже «депутатство» нисколько не прибавили ему авторитета на малой родине. Зато в Москве Дьяконов преуспел. Среди краснодарских нардепов он выделялся радикально-«демократическими» взглядами и речами. Благодаря чему, собственно, вошел в доверие к Ельцину и его соратникам, а затем получил назначение.

В сентябре-октябре были случаи, когда Советы отклоняли ельцинские кандидатуры. Но Президент все равно производил назначения, нарушая свой Указ от 22 августа. Например, Главой администрации Пензенской области без согласия Облсовета был назначен Александр Кондратьев, бывший Генеральный директор Пензенского территориального производственного объединения бытового обслуживания населения «Пензбыт», организатор Пензенской товарно-сырьевой биржи[148].

До поры можно было ссылаться на отсутствие нормативно закрепленной процедуры согласования. Или вообще на право Президента пренебрегать установленным им же порядком – в тогдашней обстановке такой аргумент был уместен. Но 1 ноября Съезд принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»[149], которым ввел мораторий на выборы всех уровней (см. далее) и обязал Президента назначать глав администраций только по согласованию с Советами и с учетом «мнения народных депутатов РСФСР от соответствующей территории». Ельцину пришлось в развитие этого Постановления 25 ноября 1991 г. издать Указ «О порядке назначения глав администраций»[150]. В нем было зафиксировано, что 1) представление Президента о кандидатуре на должность главы администрации может рассматриваться Советом не более 10 дней, 2) кандидатура считается согласованной, если за нее проголосовали более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании. 3) в случае несогласования кандидатуры в установленный срок или ее отклонения Президент вправе внести кандидатуру «на новое согласование» (как новую, так и уже вносившуюся) или назначить исполняющего обязанности главы администрации на один год.

Однако и в дальнейшем Ельцин позволял себе назначать глав без согласия Советов. Так, в январе 1992 г. он назначил Главой администрации Брянской области не согласованного Облсоветом Владимира Барабанова (зампред Райисполкома с 1989 г. народный депутат России с 1990-го, Представитель Президента в области с 1991-го)[151].

Назначенцев 1991–1992 гг. можно разделить на три условные группы.

К первой, самой многочисленной, относились бывшие председатели региональных исполкомов – Павел Балакшин (Архангельская область), Владимир Бирюков (Камчатская область), Анатолий Гужвин (Астраханская область), Василий Десятников (Кировская область), Виктор Михайлов (Магаданская область), Юрий Ножиков (Иркутская область)[152], Леонид Полежаев (Омская область), Анатолий Тяжлов (Московская область), Александр Филипенко (ХМАО), Иван Шабунин (Волгоградская область)[153] и др. Всего их было 25. К ним примыкали бывшие председатели региональных Советов – Виктор Берестовой (Белгородская область), Виктор Калашников (Воронежская область), Виктор Кресс (Томская область), Юрий Шафраник (Тюменская область)[154]. Валерий Арбузов (Костромская область) и Эдуард Россель (Свердловская область) совмещали председательство в Советах и исполкомах. Виктор Ишаев (Хабаровский край) и Михаил Кислюк (Кемеровская область) были заместителями председателей исполкомов, Александр Беляков (Ленинградская область) – Заместителем Председателя Облсовета. В эту же группу нужно включить бывших советских руководителей городского уровня – Анатолия Лисицына (Ярославская область; и.о. до сентября 1992 г.), Константина Титова (Самарская область), Вадима Соловьева (Челябинская область)[155], Владимира Чуба (Ростовская область). И т. д. Почти все они пришли во власть или совершили резкий карьерный подъем в ней во время «перестройки» и благодаря ей. У одних к 1991 г. наладились хорошие связи с ельцинским окружением, другие продемонстрировали лояльность российскому руководству во время августовских событий, у третьих не оказалось конкурентов, четвертым просто повезло[156]. В отдельных случаях Ельцину пришлось назначать даже заведомых оппозиционеров. Например, Виталия Муху (Новосибирская область) и Юрия Горячева (Ульяновская область)[157]. Один одновременно председательствовал в Облсовете и Облисполкоме, другой до июля 1991 г. совмещал председательство в Облсовете и «секретарство». В общем в этой группе были довольно разные люди – и аполитичные «крепкие хозяйственники», и «красные», и «демократы» – и карьеры их в дальнейшем складывались по-разному. И именно из нее вышло значительное число тех, кого потом назвали «политическими тяжеловесами».

Вторую группу составляли народные депутаты России и Союза преимущественно «демократической» ориентации. Как правило, они были выходцами из неполитических элит, чья политическая карьера началась по сути лишь в 1989–1990 гг. Это директора совхозов Аркадий Вепрев (Красноярский край)[158], Николай Подгорнов (Вологодская область) и Владимир Райфикешт (Алтайский край), директор птицефабрики Юрий Белых (Саратовская область), ректор института Юрий Маточкин (Калининградская область), заведующий кафедрой Александр Дерягин (Калужская область), главный врач больницы Владимир Бабенко (Тамбовская область), журналист Альберт Кривченко (Амурская область) и пр. Сюда же само собой следует включить краснодарского Дьяконова и брянского Барабанова. «Депутатство» дало им шансы обзавестись связями и «оказаться в нужное время в нужном месте» (некоторые поучаствовали в избирательной кампании Ельцина 1991 г. в качестве его доверенных лиц) и в результате перепрыгнуть несколько карьерных ступенек. Практически все они проявили себя никуда не годными политиками и администраторами. Кого-то из них Президент отстранил уже спустя год-два (того же Дьяконова он снял в 1992 г.[159]), кто-то ушел сам, кто-то досидел до выборов (1993–1996 гг.) и проиграл их, кого-то «принесли в жертву» в ходе второй президентской кампании[160]. Но были и исключения. Самый успешный представитель этой группы – научный работник Борис Немцов, назначенный вначале Представителем Президента в Нижегородской области, а затем и тамошним Главой администрации[161] (в 1991 г. ему было всего 32 года)[162]. Он сумел стать медиаперсоной федерального уровня, в 1995 г. прошел выборы, а в 1997-ом был взят на повышение[163]. Можно упомянуть еще и одного из выдвиженцев Бурбулиса Михаила Прусака (ему в 1991-ом был всего 31 год), возглавлявшего Новгородскую область до 2007 г.[164]

Третья группа включала провинциальных «демократических» деятелей, не имевших в активе даже «депутатства» федерального уровня – упомянутый «биржевик» Кондратьев, Юрий Власов, 31-летний младший научный сотрудник и областной депутат, меньше месяца проработавший зампредом Горисполкома (Владимирская область)[165], Геннадий Купцов, вузовский преподаватель и областной депутат (Липецкая область)[166], Валерий Фатеев, директор льнокомбината, даже не депутат (Смоленская область); а также попросту случайных людей (к примеру, подвернувшихся в ходе поиска компромисса между конкурирующими группами) – Борис Кузнецов, начальник пароходства и областной депутат (Пермская область), Николай Севрюгин, бывший Начальник Облсельхозуправления, директор совхоза и областной депутат (Тульская область) и пр. Оценивая третью группу в целом, можно сказать только то, что она была во всех отношениях хуже второй и бесславно сошла с политической сцены к началу 2000-х[167].

Жозеф де Местр в свое время писал, что злоупотребления порождают революцию, но революция хуже любых злоупотреблений.

В позднесоветский период номенклатура буквально разложилась заживо. А в ходе «перестройки» в политическую элиту мутным потоком стали вливаться не только оппозиционные активисты, но и авантюристы, криминальные элементы и «городские сумасшедшие».

В итоге к 1991 г. политикум превратился в натуральную клоаку.

После августовской революции возникла ситуация, когда кого угодно могли назначить кем угодно. И назначали. Собственно, подобное всегда происходит после революций. Так и рассуждают, мол, революция создает «100 тысяч вакансий». Другое дело, что послереволюционный «беспредел» опять же всегда заставляет немного по-иному взглянуть на предреволюционные безобразия. И пожалеть о случившемся, пусть и вполне сознавая его неизбежность.

Корпус глав администраций, впопыхах сформированный в 1991—

1992 гг., в целом производил удручающее впечатление. Несколько толковых и порядочных руководителей вроде Ножикова или Кресса терялись в массе ничтожеств. Не лишне будет напомнить, что Ельцин также назначал глав администраций краевых и областных центров, а назначенные им главы региональных администраций в свою очередь расставляли руководителей в районах и малых городах. Так что Россию тогда захлестнула волна некомпетентности.

Оставалось ждать, когда грязная пена схлынет и начнет формироваться новая система. Благо «костяки» новых администраций обычно составляли кадровые партийцы и исполкомовские работники, опытные хозяйственники. А сам Ельцин чем дальше, тем откровеннее тяготился своими «демократическими» соратниками, всегда остававшимися ментально чуждыми ему, воспитаннику номенклатуры.

Не приходилось сомневаться, что довольно скоро «постноменклатурщики» выдавят «демократов» из властной среды либо адсорбируют.

Внести Президенту предложение об освобождении главы администраций от должности были указами[168] уполномочены Председатель Совета Министров РСФСР, Руководитель Администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления Администрации Президента[169].

Назначая главами администраций народных депутатов России и депутатов региональных Советов, Ельцин заранее ограничивал себя в праве отрешать их, поскольку по законам «О статусе народного депутата РСФСР» и «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР»[170] их нельзя было увольнять без согласия Верховного Совета или соответствующего регионального Совета[171].

Первым «отрешенцем» стал Калашников, проработавший Главой администрации всего пять месяцев – с октября 1991 по март 1992 г. Его сняли за «серьезные нарушения, допущенные […] при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях»[172]. Вторым отрешили Главу администрации Псковской области Анатолия Добрякова (в советское время работал Директором «Псков-нефтепродукта», получил должность благодаря поддержке «демократов»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Он продержался семь месяцев – с октября 1991 по май 1992 г.[173]

4. Назначение глав администраций Президентом объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировали. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г. (обсуждалась и другая дата – 24 ноября), принял необходимый Закон «О выборах главы администрации»[174] (разрешавший, кстати, проводить безальтернативные выборы – ст. 33) и пр. Но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал[175], они боялись (и небезосновательно) потерять контроль над ситуацией[176]. Тем более, что предстояли социально-экономические реформы и избирательные кампании могли обернуться крайне неприятными последствиями для федеральной исполнительной власти[177].

28 октября 1991 г. на открытии второго этапа V (внеочередного) Съезда (28 октября – 2 ноября) Президент заявил: «[…] проводить мощные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования – невозможно! Пойти на это – значит, погубить все!»[178]. Депутаты согласились с Ельциным. 1 ноября они приняли Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которое ввело 13-месячный мораторий на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик[179] – см. Главу I)[180], а также дополнительно закрепило, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами.

Об отстранении глав в Постановлении прямо ничего не говорилось, но логично утверждать, что оно по факту дополнительно закрепило действовавший порядок (не отменив его и не изменив).

5. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г.[181] (в действительности три договора – 1) с республиками (в нем не участвовали Татарстан, чье руководство остро переживало срыв заключения Союзного договора, который должен был «уравнять» бывшие автономии с Россией, и Чечено-Ингушетия, фактически распавшаяся; см. далее), 2) с краями; областями, Москвой и Санкт-Петербургом (в сентябре 1991 г. Ленинград переименовали, «северной столице» вернули историческое название), 3) с ЕАО и автономными округами), и поправки, внесенные в Конституцию Законом от 21 апреля 1991-го[182], трансформировали Россию из полуфедерации в федерацию. Края, области, автономная область, автономные округа и Москва с Санкт-Петербургом стали субъектами Федерации. Хотя и не равноправными с республиками и между собой.

В Конституцию включили раздел VI¹ «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа», в которой была соответствующая глава 16² «Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа». В статье 136⁴ указывалось, что администрация подотчетна Совету и «вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции», в статье 136⁵ – что полномочия, порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливается российским законом и что глава администрации руководит администрацией на основе принципа единоначалия.

За Президентом записали права приостанавливать действие актов президентов и Советов Министров (Кабинетов Министров) республик, а также отменять акты краевых, областных администраций, администраций автономной области и автономных округов «в случае противоречия этих актов законодательству Российской Федерации» (ст. 121-8). У Совета Министров Федерации, кстати, к тому времени уже имелось право отменять «противоречащие законодательству» акты администраций (ст. 128)[183].

Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации»[184] закреплял обязательную выборность глав администраций («Глава администрации избирается населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании» – п. 2 ст. 36). Структуру администрации теперь поручили утверждать Совету (п. 3 ст. 35). Глав администраций ограничили и в еще одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать депутаты (п. 1 ст. 39). У глав осталось право опротестовывать решения Советов (ст. 43), появилось также право вносить на рассмотрение Советов проекты решений (п. 1 ст. 48).

Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации» – п. 2. ст. 42), для принятия решения о выражении недоверия были необходимы голоса не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п 2, 3 ст. 42)[185]. Президент также обладал правом отрешить главу «за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68).

На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.

К тому же он своим Указом от 7 августа 1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций[186] (согласно которому Президент – по собственной инициативе или по представлению Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента либо представителя Президента в субъекте Федерации – мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).

Закон «О краевом, областном Совете…», безусловно, не применялся в отношении ни ЕАО и автономных округов (для них планировали принять отдельные законы), ни Москвы и Санкт-Петербурга, ни республик. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной.

Чечено-Ингушетия еще в сентябре 1991 г. фактически распалась на две части. В чеченской части бывшей АССР из-за преступного попустительства (либо благодаря преступному потворству!) отдельных федеральных руководителей был установлен сепаратистский и криминально-террористический режим Джохара Дудаева[187]. Там начался антироссийский мятеж[188].

В этой связи возникла объективная необходимость выделить вполне лояльную ингушскую территорию в новый субъект Федерации.

Благо в 1924–1934 гг. существовала Ингушская автономная область и лидеры ингушей с конца 1980-х гг. поднимали вопрос об ее восстановлении.

Ингушская Республика была образована Законом от 4 июня 1992 г.[189], а в декабре того же года в Конституцию внесли поправку, зафиксировавшую разделение Чечено-Ингушской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику[190]. С этого времени у нас 21 республика.

До избрания Верховного Совета Ингушской Республики ею должна была руководить Временная Администрация, Глава которой назначался Президентом. В июле 1992 г. Ельцин поставил на эту должность Асламбека Аслаханова.

Но в октябре между Ингушетией и Северной Осетией произошел вооруженный конфликт, спровоцированный требованиями ингушских лидеров включить в состав новой республики территории, некогда заселенные ингушами, переданные Северо-Осетинской АССР после упразднения Чечено-Ингушской АССР в 1944 г. и не возвращенные последней при ее восстановлении в 1956-ом[191]. 2 ноября на территориях республик было введено чрезвычайное положение. Управление Ингушетией передали в руки новой Временной администрации, чьи полномочия распространялись и на Северную Осетию. Ее последовательно возглавляли Георгий Хижа, Сергей Шахрай и др.

Проблема возникла и с Карачаево-Черкесией. В июле 1991 г. ее из автономной области преобразовали в республику. Не успев обзавестись ни Верховным Советом, ни конституцией, она начала раскалываться на «Республику Карачай», «Черкесскую Республику», «Баталпашинскую Республику» и пр. В декабре Облсовет постановил отложить выборы нового Верховного Совета до проведения опроса о сохранении единства Карачаево-Черкесии. В этой ситуации Центр пошел на нестандартный шаг. В январе 1992 г. (с согласия Облсовета) Ельциным был назначен «на срок до проведения выборов и избрания Верховного Совета» исполняющий обязанности Главы администрации Карачаево-Черкесской Республики – Владимир Хубиев, с 1979 г. возглавлявший Облисполком[192]. Главой республики, впрочем, остался Председатель Облсовета Виктор Савельев (избранный в 1991-ом). Хотя бы только потому, что Хубиев был лишь и.о.

Опрос прошел 22 марта 1992 г. Большинство жителей высказалось за сохранение единства республики. Выборов за этим, однако, не последовало. Вместо этого по инициативе карачаево-черкесских депутатов Верховный Совет России в декабре принял Закон, наделивший Облсовет полномочиями Верховного Совета Республики[193] (в январе 1993 г. преобразованный Совет переизбрал Савельева Председателем, а Хубиева назначил Председателем Совета Министров).

В Москве в июне 1992 г. ушел в отставку Мэр Гавриил Попов[194]. Вопрос о преемнике не вставал. Ведь имелся Юрий Лужков, избранный в 1991-ом в паре с Поповым Вице-мэром, а затем возглавивший Правительство города. Он пользовался уважением у столичной и федеральной элиты и, главное, был на хорошем счету у Ельцина. Переход власти от избранного Мэра к избранному Вице-мэру оформили президентским Указом[195] о возложении на Лужкова обязанностей Мэра и назначении его Главой администрации Москвы (таким образом заодно была учреждена новая должность)[196].

В декабре 1992 г. Москва и Санкт-Петербург стали называться городами федерального значения[197], тогда же их окончательно приравняли к краям и областям, а следовательно, мэров – к главам администраций.

6. По истечении моратория повсеместных выборов глав администраций так и не провели.

Отношения Президента и депутатского корпуса к середине 1992 г. были уже очень сильно испорчены. В Верховном Совете, который возглавлял (с 1991 г.) амбициозный Руслан Хасбулатов, постоянно критиковали либеральные реформы, крайне непрофессионально (по существу вредительски) проводимые группой либеральных энтузиастов во главе с Егором Гайдаром (выдвиженцем Бурбулиса)[198]. Депутаты требовали перераспределить в свою пользу полномочия по формированию Правительства и т. д. В этой связи стали обсуждаться сценарии роспуска Съезда и Верховного Совета и импичмента Президента.

Первое столкновение произошло в ходе VII Съезда (1-14 декабря 1992 г.) Ельцину пришлось выдержать несколько болезненных ударов. Кроме прочего, во-первых, депутаты оценили работу Правительства как неудовлетворительную. Во-вторых, они не утвердили Гайдара Председателем Правительства. В-третьих, им не хватило всего нескольких голосов (от трех до пяти – по разным источникам) для того, чтобы принять поправки к Конституции, представляющие Верховному Совету фактически равные с Президентом права при назначении Председателя Правительства, его заместителей и ключевых министров. В-четвертых, ими были приняты конституционные поправки о праве Верховного Совета приостанавливать действие президентских указов и распоряжений до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности (п. 19 ст. 109), о незамедлительной отставке Президента в случае принятия им решения о роспуске или приостановлении деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст. 121-6) и т. д.[199]

10 декабря Президент попытался сорвать заседание Съезда, уведя из зала своих сторонников. Но кворум сохранился.

В этот же день, что важно, Съезд принял Постановление «О главах администраций»[200], которым объявил «нецелесообразным» проведение повсеместных выборов глав на период до новых выборов в Советы, то есть продлил мораторий до 1995 г. Даже непримиримые противники Ельцина тогда понимали, что рисковать остатками стабильности нельзя. Хотя, вероятно, лидеры депутатской оппозиции просто решили, что их главная задача – «свалить» Президента, а выборами можно будет заняться после.

Вместе с тем в этом Постановлении от 10 декабря указывалось, что, если 1) Совет выразил недоверие главе администрации, 2) полномочия главы прекращены досрочно, 3) истек срок полномочий исполняющего обязанности главы, а также если 4) назначение главы в свое время было произведено Президентом с нарушением положений его указов от 22 августа и 25 ноября 1991 г., Советы вправе назначить выборы, которые будут проводиться согласно Закону «О выборах глав администраций». Альтернатива – обращение к Президенту с просьбой поставить нового главу. Заодно Ельцина обязали согласовывать с Советами свои решения об отстранении глав.

Последняя норма, правда, согласно договоренности Президента и депутатов, оформленной 12 декабря Постановлением «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» должна была начать действовать лишь после выборов Советов новых созывов[201].

Это же Постановление «заморозило» вступление в действие ряда конституционных поправок, принятых Съездом, и определило компромиссный порядок подбора кандидатуры Председателя Правительства. Новым премьером стал Виктор Черномырдин.

Ельцин потерпел поражение, но понес меньшие политические потери, чем ожидалось.

11 апреля 1993 г. прошли выборы в Красноярском крае, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской и Челябинской областях (в Красноярском крае, Амурской, Брянской и Челябинской областях потребовались вторые туры, их провели спустя две недели), 25 апреля – в Смоленской области. Во всех этих регионах Советы конфликтовали с назначенцами и потому с энтузиазмом воспользовались новым правом. С одобрения Президента или без такового[202]. Красноярский Вепрев добровольно ушел в отставку в январе 1993 г. Липецкого Купцова в 1992 г. отстранил Ельцин, пойдя навстречу Облсовету[203]. Смоленскому Фатееву Облсовет выразил недоверие. Главы администраций Амурской, Брянской, Пензенской и Челябинской областей (Кривченко, Барабанов, Кондратьев и Соловьев) были назначены без согласия депутатов. Орловская область за 1991–1993 гг. не получила главы администрации – полтора года его обязанности исполнял Николай Юдин (бывший директор ПТУ, на «демократической волне» поднявшийся до председательства в Горсовете и Горисполкоме Мценска, а затем и до губернаторства.)[204].

Ельцин мог записать в свой актив только победу в Красноярском крае и.о. Главы администрации Валерия Зубова (экономиста «демократических» взглядов, бывшего Декана Экономического факультета Красноярского государственного университета, в 1992 г. назначенного Заместителем Главы администрации; набравшего в первом туре 21,2 % голосов, во втором – 73,1 %)[205]. В остальных регионах главы и и.о. проиграли (в Челябинской области Глава администрации не баллотировался – см. далее). В Брянской области выбрали народного депутата России Юрия Лодкина (первый тур – 29,3 %, второй – 51,4 %), в Орловской – бывшего Первого секретаря Обкома (успевшего в 1989–1991 гг. поработать Секретарем ЦК и членом Политбюро) Егора Строева (52,9 %), в Челябинской – бывшего Председателя Облисполкома, Председателя Облсовета Петра Сумина[206] (первый тур – 58,4 %, второй – 48,2 %[207]). Все трое, особенно коммунист Лодкин, были оппозиционерами [208]. Нельзя было отнести к числу сторонников Президента и новых глав Амурской, Пензенской и Смоленской областей, соответственно, Александра Сурата (бывшего Заместителя Главы администрации; первый тур – 31,2 %, второй – 51,7 %), Анатолия Ковлягина (бывшего Председателя Облисполкома, народного депутата России; 71,0 %) и Анатолия Глушенкова (Директора Смоленского завода холодильников; 41,2 %). Избранный в Липецкой области Михаил Наролин (Первый заместитель Главы администрации; 49,8 %) воспринимался как относительно нейтральная фигура (но «демократом» он не был точно).

В общем, можно констатировать, что опасения ельцинской команды по поводу выборов полностью подтвердились.

Выборы в Челябинской области проводились вопреки категорической позиции Соловьева и Ельцина. Они не признали ни законность назначения выборов, ни законность их проведения, ни победу Сумина[209].

Даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего, что Облсовет, назначив выборы, действовал в пределах своих полномочий[210]. С июня в области установилось двоевластие. Оно закончилось лишь в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева[211].

Продолжая выборную тему, обратимся теперь к республикам.

В январе 1993 г Президиум Верховного Совета, поддержав инициативу ингушских лидеров, учредил должность Президента в Ингушетии[212]. Выборы прошли 28 февраля, единственным кандидатом на них был выдвинутый «Съездом народов Ингушетии» Руслан Аушев, генерал, бывший народный депутат СССР, активно участвовавший в создании республики, в конце 1992 г. недолго исполнявший обязанности Главы ее Временной администрации[213] (получил 99,9 % голосов). Уже тогда он проявлял себя как весьма независимый деятель.

В том же 1993 г. президентов избрали в Башкортостане (выборы состоялись 12 декабря), Калмыкии (11 апреля) и Чувашии (12 и 26 декабря). Если в Башкирии свою власть сохранил и укрепил Муртаза Рахимов, бывший Директор Уфимского нефтеперерабатывающего завода, избранный в 1990-ом Председателем Верховного Совета (64,0 %), то в Калмыкии и Чувашии итоги выборов стали по-своему сенсационными. Первую возглавил молодой (31-летний) предприниматель, народный депутат России Кирсан Илюмжинов (65,4 %), а вторую – известный юрист, бывший Министр юстиции России Николай Федоров (первый тур – 24,9 %, второй – 55,1 %). В Калмыкии эти выборы были вторыми, как и в Чувашии. На первых в 1991 г. никто из кандидатов не набрал необходимого для победы числа голосов.

Опять же никто из избранных не был сторонником Ельцина (Федоров за девять месяцев до выборов ушел из Правительства со скандалом).

В Мордовии противники Василия Гуслянникова в республиканском Верховном Совете в апреле 1993-го добились упразднения президентского поста. В вину Президенту-«демократу» поставили невыполнение предвыборных обещаний, коррупцию и «личную нечистоплотность». Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин[214]. Но Верховный Совет России[215], а затем Конституционный Суд[216] приняли сторону мордовских депутатов. Главой республики стал (вновь) бывший Секретарь Обкома, Председатель Верховного Совета Николай Бирюков.

7. Весной 1993 г. новое столкновение Президента и депутатов привело к установлению двоевластия и на общегосударственном уровне. Сторону Верховного Совета и Хасбулатова в то время открыто заняли Вице-президент Александр Руцкой, большинство членов Конституционного Суда, включая его Председателя Валерия Зорькина, часть «силовиков» и множество радикальных организаций и политиков.

12 марта VIII (внеочередной) Съезд (10–13 марта) ввел в действие принятые (и затем «замороженные») предыдущим Съездом поправки в Конституцию о праве Верховного Совета приостанавливать действие указов и распоряжений Президента и т. д.[217]

Ельцин в ответ пригрозил ввести «особый порядок управления». Но так и не ввел.

Депутаты, в свою очередь, попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26–29 марта)[218] решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный совет. Все к этому было готово[219].)

В конечном счете спор между Президентом и депутатами решили вынести на референдум. Обе стороны конфликта верили, что выиграют его.

Постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» было отменено[220]. Это означало, что Ельцину теперь надлежало исполнять Постановление «О главах администраций» в полном объеме, согласовывать решения об отрешении глав с Советами.

Впрочем, отношения между Президентом, главами и Советами вскоре поставили на законодательную основу. «Депутатский» Закон от

1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»[221] содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Для Ельцина было хорошо уже то, что от него не потребовали провести повсеместное переназначение глав согласно новому порядку (а это выглядело бы логичным шагом) и что Советы управомочили ставить вопрос о переназначении, лишь если глава администрации был назначен вопреки воле депутатов (ст. 9).

24 апреля 1993 г. состоялся референдум по вопросам о доверии Ельцину, об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, о проведении досрочных выборов народных депутатов и Президента. По первому и второму вопросам решения были приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме[222]. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме (для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме)[223]. Ельцин и его команда интерпретировали результаты референдума как свою победу. Хотя объективно впору было говорить о «ничьей». И о том, что мирно преодолеть политический кризис теперь точно не получится.

1 сентября Ельцин Указом временно отстранил Руцкого, к которому в случае отставки Президента перешло бы исполнение его полномочий[224]. Вице-президент и ельцинские соратники постоянно обвиняли друг друга в коррупции, поэтому формальным поводом для отстранения было объявлено «расследование». Верховный Совет в ответ 3 сентября приостановил действие положений Указа, касающихся Руцкого, и обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить их конституционность[225].

Президента в его противостоянии с депутатами последовательно поддерживали немногие назначенцы, только самые убежденные «демократы». Большинство назначенных глав, не говоря уже о «всенародно избранных», либо лавировали между двумя центрами власти с той или иной степенью успешности, либо выжидали. Ельцин был вынужден заигрывать с ними. Тем же занимался и Хасбулатов, благо в целом ряде республик главами оставались председатели Советов (а спикер российского Верховного Совета числил себя «главой законодательной власти»). Показательно, что практически во всех республиках результаты референдума были негативными для Ельцина.

Однако в республиках, перешедших к президентской модели и «не-республиках», время работало скорее на Президента. Многие главы конфликтовали со «своими» Советами[226], стремились к большей власти, а потому; не будучи единомышленниками и сторонниками Ельцина, оказывались проводниками или потенциальными проводниками его курса на усиление персонального начала и исполнительной компоненты во властной системе за счет представительных органов. Проще говоря, у них с ним были общие политические ориентиры.

Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик[227], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».

Готовясь покончить с двоевластием, Президент 23 августа издал Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[229], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

8. Своим Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (вошедшим в историю под своим номером – как Указ № 1400)[230] Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом и ввел «чрезвычайный правопорядок». Конституция и законы (федеральные и субъектовые) стали действовать только в части, не противоречащей президентским указам.

Таким образом Ельцин в одностороннем порядке разрешил политический кризис, вызванный его противостоянием с депутатским корпусом и объединившимися вокруг него оппозиционными силами. Можно оценивать это решение как переворот (тем более, что 3–4 октября в Москве бушевала «маленькая гражданская война», здание Верховного Совета на Краснопресненской набережной расстреляли из танков и т. д.), можно – как «веху на пути конституционного развития России». Главное то, что остатки «советской власти» на федеральном уровне были сметены решительно и жестко. В регионах, правда, демонтаж затянулся до 1996 г., когда последний Совет сменился новоизбранным парламентом.

Руцкой, в ночь с 21 на 22 сентября принявший исполнение президентских полномочий, 3 октября был отрешен Ельциным[231]. 4 октября его и Хасбулатова арестовали [232].

Следует указать, что главным автором текста Указа № 1400 был Юрий Батурин, Помощник Президента по юридическим вопросам (в 1993–1994 гг.). Работу над последующими указами о реформе органов государственной власти, органов местного самоуправления возглавлял Шахрай.

Указ Президента от 27 сентября «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»[233] закрепил, что до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации, нового парламента, предусмотренного в Указе № 1400, глава администрации «не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента», а выборы глав и «голосования по отзыву главы» в этот период не проводятся. (Выборную палату Федерального Собрания, Государственную Думу, согласно Указу № 1400, следовало избрать в декабре; другую палату, Совет Федерации, полагалось сформировать из председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти регионов и допустить к работе после избрания Думы – см. далее).

Указом от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»[234] Ельцин утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно, что называется, «скорректировало» модель, установленную Законом «О краевом, областном Совете…». В Положении, в частности, отсутствовали нормы об обязательной выборности глав администраций и о праве Советов выражать им недоверие (в декабре соответствующие нормы Закона объявил недействующими специальный Указ[235]). Зато, кстати, в нем было прописано право регионов выбирать наименования для своих исполнительных органов государственной власти и глав «с учетом исторических, национальных и других условий и традиций». Позднее Президент издал «индивидуальный» Указ «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга»[236] (ничего принципиального нового в нем не содержалось).

Несколько глав после издания Указа № 1400 открыто выступили против Президента – Берестовой, Лодкин, Муха[237], Немцов[238], Сурат и др. (либо попытались сыграть роль «парламентеров» – Аушев и Илюмжинов). Причем среди них были, как можно заметить, не только «всенародно избранные», но и назначенцы. Некоторым из них это стоило кресел. Так, ссылаясь на

Закон «О Президенте», Ельцин отстранил четырех глав[239] – назначенцев Берестового[240] и Муху, а также «всенародно избранных» Лодкина[241] и Сурата (в Конституционный Суд, как требовал Закон «О краевом, областном Совете…», Ельцин, конечно, не обращался[242], он тогда вообще предписал не проводить заседания Суда до принятия новой Конституции).

Затем Президент снял еще и Росселя [243] – тот, правда, поплатился за другое. За попытку преобразовать Свердловскую область в «Уральскую Республику» в июле-ноябре 1993 г.[244].

9. Уже 12 декабря 1993 г. через «всенародное голосование» (в нем не участвовали Татарстан и Чечня) была принята Конституция России. Такой порядок принятия обеспечил ей максимально возможную легитимность. Несмотря на весьма неоднозначные правовые и политические обстоятельства, сопровождавшие разработку и согласование конституционного проекта, организацию и проведение голосования.

Еще в 1990 г. Съезд образовал Конституционную комиссию во главе с Председателем Верховного Совета для подготовки проекта новой Конституции. Довольно скоро, однако, тон в ней стали задавать критики и противники Ельцина. Тот, будучи крайне недовольным результатами работы Комиссии, в июне 1993-го собрал «альтернативное» Конституционное совещание, оно готовило «президентский проект». Содержание будущей Конституции, сроки ее принятия и пр. были предметом жестких споров между Ельциным и депутатами (я опустил их подробности[245], чтобы не перегружать текст.)

«Прерывая» деятельность Съезда и Верховного Совета, Президент планировал, что Россия будет жить по «указному праву» еще как минимум год. Но уже 5 октября Сергей Филатов, Руководитель Администрации Президента (с января 1993 г.) предложил спешно «всенародно» принять новую Конституцию, чтобы, с одной стороны, побыстрее окончательно покончить с Конституцией 1978 г., легализовать президентское полновластие и, с другой, постфактум легитимировать действия Ельцина в сентябре-октябре[246]. Президенту эта идея понравилась.

И уже 11 октября он подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря [247].

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Институт «всенародного голосования» специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на «всенародном голосовании» требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8 % от общего числа граждан, а «за» было подано 56,6 % голосов.

Основными авторами текста «президентского проекта» считаются Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) Сергей Алексеев. Финальную редакцию Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Батурина)[248].

10. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из 89 государственных территориальных образований (ч. 1 ст. 65), имеющих статус субъектов Федерации, равноправных в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и равноправных между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Конституционные названия – «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ» (ч. 1 ст. 5) – равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы (оговорюсь, что если «город федерального значения» гипотетически можно назвать «республикой», «краем» и т. д., то «республику», «край», «автономную область» никак не назовешь «городом федерального значения»). Возможно, такое мнение покажется излишне категоричным, но мне очевидно, что Конституция исходно предполагает устройство России как симметричной федерации и не допускает предоставления субъектам Федерации каких-либо специальных статусов.

Все субъекты Федерации правообязаны иметь территории (ч. 1 ст. 67), границы которых не могут быть изменены без их согласия (ч. 3 ст. 67); иметь закрепленные в Конституции официальные названия (ч. 1 ст. 65); иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73); иметь правовые системы, включающие основные законы – конституции или уставы, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85), иметь системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77) и пр.

Как верно пишет Вениамин Чиркин, «прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе»[249]. Следовательно, по определению нет и быть не может различий между статусами президентов республик и глав иных субъектов Федерации [250].

Президент России наделен широким объемом полномочий. Он глава государства, а значит, высшее должностное лицо государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности Федерации (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами (ч. 1 ст. 87), он вправе издавать указы по неограниченному кругу вопросов (ст. 90), он обладает правом отлагательного вето на принятые законы (ч. 3 ст. 107), он может миловать осужденных (п. «в» ст. 89). Президент также выступает главой федеральной исполнительной власти[251]. Это прямо нигде не сказано, но ясно следует из содержания Конституции. Правительство назначается Президентом, с Государственной Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). (Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве[252], ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства – ст. 32).

Следует также учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент, будучи главой государства, одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.

Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы субъекта Федерации. Она вообще не упоминает ни о главах субъектов Федерации, ни о главах исполнительной власти субъектов Федерации, ни о главах (руководителях) высших органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В части 1 статьи 77 сказано, что региональная система государственной власти устанавливается регионом «самостоятельно» согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным законом. В основах конституционного строя (гл. 1), в частности, Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч. 1 ст. 14). Из этого следует, что в субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1–3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как; должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения принимаются в первую очередь федеральные законы, им должны соответствовать региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием. И слово «самостоятельно» в формулировке части статьи 77 нельзя толковать как «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также – потенциально – конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции.

11. В новой структуре федеральной власти предусмотрели двухпалатный парламент – Федеральное Собрание. Его Государственная Дума считалась «законодательным двигателем». А Совет Федерации был задуман как «законодательный тормоз», «президентская палата» и, одновременно, «палата регионов». Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом № 1400, он должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».

Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г.[253] установил, что палата будет состоять из депутатов. От каждого региона полагалось выбрать двоих. Работать им предстояло два года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации [254].

Почему Ельцин изменил свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета система Советов в «нереспубликах» фактически развалилась. Одни были распущены Ельциным или главами [255], другие самораспустились, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решением Президента[256] их должны были заменить парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. «спикерскую» половину состава Совета Федерации не представлялось возможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, на лояльность большинства республиканских глав нельзя было положиться. В-третьих, большинство глав «нереспублик» были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы почти наполовину назначенным, что даже в тогдашней политической обстановке выглядело бы откровенным перебором. В-четвертых, многие в Кремле ожидали, что 12 декабря победу одержат именно сторонники ельцинского курса – «всенародное голосование» по проекту новой Конституции совместили с выборами в Государственную Думу. Дескать, почему бы не попробовать увеличить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании и тем самым опять же повысить легитимность власти Ельцина? К тому же «больше выборов – больше демократии».

Одновременно главам-назначенцам разрешили избираться в Совет Федерации – чтобы они смогли опосредованно приобретать выборную легитимность[257].

Выборы прошли в 86 регионах. Татарстан и Чечня отказались в них участвовать (как и в думских), в Челябинской области выборы не провели из-за того, что на два места претендовали всего два кандидата.

Депутатские мандаты получили 39 назначенцев (включая и.о. Главы администрации Новосибирской области Ивана Индинка, вскоре ставшего полноценным назначенцем), шестеро избранных глав администраций (включая Лодкина), шестеро президентов, семеро председателей Верховных Советов. В 1994 г. после довыборов в Татарстане и ЯНАО к ним добавились Шаймиев (добившийся от Ельцина подписания отдельного Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, на время и частично компенсировавшего Татарии неполученную союзную субъектность)[258] и и.о. Главы администрации ЯНАО Юрий Неелов, также вскоре назначенный Главой [259]. Итог: депутатами стали 59 глав.

Обратим внимание: назначенцы, избранные депутатами, с 1994 г., согласно Закону «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы», не могли отстраняться Президентом без согласия палаты[260].

На думских выборах тогда победила оппозиционная Либерально-демократическая партия (ЛДПР) во главе с Владимиром Жириновским. Она получила 22,9 % голосов. Партии власти – блоку «Выбор России», лидером которой опрометчиво поставили Гайдара, досталось лишь второе место – 15,5 %, Партия российского единства и согласия – (ПРЕС) Шахрая, еще одна партия власти, собрала 6,7 %[261].

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования а priori не образовал настоящей «палаты регионов», но этого от него тогда и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства, так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты»[262]. Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко, были «забракованы» некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Государственной Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

12. С начала 1993 по начало 1996 г. за работу с регионами и главами у Ельцина отвечали в первую очередь Руководитель его Администрации и Помощник по региональным вопросам. Первую должность занимал Филатов (до января 1996 г.). Вторую – Анатолий Корабельщиков (он работал у Ельцина с 1991 по 1998 г.). В 1993 г. было создано Управление Администрации Президента по работе с территориями, представителями Президента, связям с Верховным Советом. Им руководил Геннадий Веретенников, а затем Николай Медведев. В 1994-ом из него выделили Управление Администрации Президента по работе с территориями, которое возглавил Александр Казаков.

Следует добавить, что большим аппаратным весом в тот период обладали Александр Коржаков, Руководитель Службы безопасности Президента (с 1991 по 1996 г.)[263] и Виктор Илюшин, Первый помощник Президента (с 1992 по 1996 г.). Они часто вмешивались в работу Администрации (помощники тогда еще не входили в ее структуру), «пробивали» у Ельцина назначения и отставки глав администраций и т. д.[264]

Влиять на кадровые решения Президента могли Черномырдин [265], Шумейко, а также Олег Сосковец, Первый заместитель Председателя Правительства (в 1993–1996 гг.).

Влияние Шахрая на региональную политику с 1994 г. существенно снизилось.

13. Краям, областям, городах федерального значения, автономной области и автономным округам Ельцин фактически императивно «прописал» единую модель президентского типа (см. далее). А за республиками формально сохранил право выбора. Впрочем, реализовать его в полном объеме по факту им все же не позволяли. Под угрозой назначения представителей Президента России с чуть ли не «наместническими» полномочиями республики принуждали отказываться от советской (централистской) модели власти.

В 1993–1994 гг. список республик, склонившихся к президентскому правлению, пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Не везде, однако, ввели должность именно президента: в Карелии выборного руководителя поименовали Председателем Правительства, а в Коми – Главой[266].

Выборы в этих трех республиках прошли в 1994 г. В Северной Осетии 16 января, в Карелии 17 апреля и в Коми 8 мая. Везде избрались действующие председатели Верховных Советов. Соответственно, Ахсарбек Галазов[267] (64,3 %), Виктор Степанов (безальтернативно; 68,6 %) и Юрий Спиридонов (49,2 %). Галазов и Спиридонов прежде были первыми секретарями обкомов (один с 1990 г., другой с 1989-го), а Степанов до 1990 г. председательствовал в Президиуме Верховного Совета, а еще раньше работал в аппарате ЦК КПСС.

В Бурятии Верховный Совет учредил должность Президента еще в 1991 г. Но в дальнейшем он пересмотрел свое решение. В 1994 г. была принята новая Конституция, установившая, что главой республики является Президент – Председатель Правительства. Выборы прошли в два тура 16 и 30 июня. На них победил бывший Первый секретарь Обкома (в 1990–1991 гг.), Председатель Верховного Совета (с 1991-го) Леонид Потапов (первый тур – 46,2 %, второй -71,7 %).

27 февраля 1994 г. состоялись новые выборы Президента Ингушетии (то есть спустя всего год). Их назначили в связи с принятием Конституции республики. Аушев уверенно переизбрался (безальтернативно; 94,2 %). По аналогичной причине 15 октября 1995 г. провели новые выборы в Калмыкии. Илюмжинов переизбрался столь же уверенно (безальтернативно; 88,3 %), причем на семь лет.

Своя специфика была в Мордовии, к президентскому правлению вернувшейся. Избрание Главы там вверили Конституционному Собранию (специальному органу, составленному из депутатов всех уровней).

22 сентября 1995 г. оно выбрало Николая Меркушкина, бывшего Второго секретаря Обкома, незадолго до этого занявшего пост Председателя Государственного Собрания (парламента)[268].

Обойтись без президентов решили на Алтае, в Дагестане[269] и Удмуртии[270]. В Дагестане учредили директорию – Государственный Совет («орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти»)[271]. 26 июля 1994 г. Конституционное Собрание (составленное из депутатов Верховного Совета и делегатов, избранных местными Советами) выбрало 13 его членов и Председателя[272]. Можно было считать, что с этого времени у Дагестана был «коллективный глава», можно было называть главой Председателя Государственного Совета, также можно было говорить о «коллективном руководстве» Государственного Совета и Председателя. Конституция республики фактически допускала три варианта толкования. Председательский пост занял Магомедали Магомедов, прежде возглавлявший Верховный Совет (а до 1990 г. – Президиум Верховного Совета).

На Алтае и в Удмуртии предпочли парламентско-правительственное правление. Там главами сделали председателей парламентов, депутатов уполномочили назначать председателей правительств. 1 февраля 1994 г. Государственное Собрание Алтая выбрало своим Председателем и Главой республики Валерия Чаптынова, бывшего в 1990–1991 гг. Первым секретарем Обкома, в 1990–1992 гг. – Председателем Облсовета, в 1992–1994 гг. – Председателем Верховного Совета. А Государственный совет Удмуртии 19 апреля 1995 г. возглавил Александр Волков, с 1993 г. руководивший Советом Министров.

В Хакасии в конечном итоге склонились к президентскому правлению, тоже поименовав выборного главу Председателем Правительства. Только Конституцию приняли лишь в 1995 г. и выборы премьера провели только в 1996-ом. До января 1997 г. (когда вступил в должность избранный премьер Алексей Лебедь) главой там оставался Председатель Верховного Совета Владимир Штыгашев (Председатель Облисполкома в 1982–1988 гг.). Хакасский Верховный Совет, избранный в 1992-ом был последним реликтом «советской власти», Штыгашев – последним «советским» главой [273].

Но вернемся к событиям 1994 г. Никто из избранных и переизбранных тогда республиканских глав не принадлежал к «ельцинцам». Впрочем, после установления президентского единовластия и показательных беззаконных отставок Лодкина и Сурата, «всенародно избранные» опасались лишний раз конфликтовать с Президентом. Их взаимное «притирание» резко ускорилось. В конце концов, ведь главам нужно было решать множество самых различных вопросов с федеральным руководством. А альтернативного центра власти более не существовало[274].

В 1994 г. также были проведены выборы Главы администрации Иркутской области – с эксклюзивного разрешения Ельцина[275]. Ножиков прославился на всю страну как своей строптивостью, так и умением добиваться поставленных целей (Ельцин в марте 1993 г. издал Указ об отрешении иркутского главы, но вскоре был вынужден отменить его[276]). Он считался одним из наиболее последовательных сторонников уравнивания краев и областей в правах с республиками и сам стремился уравняться с президентами. 27 марта 1994 г. его мечта исполнилась (Ножиков получил 78,2 % голосов).

Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» уравнял назначенных и избранных глав. Вот дословная формулировка: «Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны [выделено здесь и далее мной. – В.И.], обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий». Ельцин также установил, что будет назначать и отстранять глав субъектов Федерации «по представлению Председателя Правительства» (эта норма кроме прочего легализовала новацию конца 1993 г. – тогда в президентских указах о назначениях стала появляться ссылка на представления премьера[277]). Назначать – всех глав, кроме республиканских, отстранять – всех, кроме республиканских и избранных на выборах «нереспубликанских». Заодно он присвоил себе право решать, где и когда можно проводить выборы, пока иной порядок не введет федеральный законодатель[278].

Это, впрочем, не помешало Президенту в апреле 1995 г. назначить Хубиева Главой Карачаево-Черкесской Республики[279]. В этом регионе к тому времени споры между карачаевцами, черкесами, русскими и пр. о целесообразности сохранения единства усугубились дискуссией об организации высшей власти. Хубиев добивался установления президентского правления, а Народное Собрание (переименованный в апреле 1994 г. Верховный Совет), предлагало заимствовать дагестанскую директориальную модель. Компромиссом стала разработка и принятие (при федеральном посредничестве) Закона «Об органах власти в Карачаево-Черкесской Республике», вверившего назначение Главы республики Президенту России. Установление президентской компетенции региональным законом (в данном случае шла речь именно об установлении – еще раз напоминаю, что Ельцин не взял себе право назначать глав республик) в принципе противоречило федеральной Конституции, но тогда на это не стали обращать внимание. В Указе о назначении, правда, ссылок на этот Закон не было, зато имелась формулировка «с согласия Народного Собрания».

Указ от 3 октября 1994 г. утвердил также Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Оно частично заменило требуемый Конституцией, но тогда еще не принятый закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Положение фиксировало, что:

1. Глава администрации – высшее должностное лицо соответствующего субъекта Федерации, руководящее органами исполнительной власти региона и входящее в единую систему исполнительной власти в России (пп. 1.1) (напомню, что прежде в Конституции РСФСР высшими должностными лицами именовали лишь глав исполнительной власти (президентов) республик);

2. Глава либо избирается на выборах, либо назначается на должность (и освобождается от должности) Президентом по представлению Председателя Правительства (пп. 1.2);

3. Глава подчиняется Президенту и Правительству в пределах федерального ведения и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, а вне пределов ведения Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения действует самостоятельно (пп. 3.2, 3.6);

4. Глава имеет право законодательной инициативы в региональном парламенте и его законопроекты подлежат рассмотрению в первоочередном порядке (пп. 2.2);

5. Глава вправе опротестовывать решения парламента в судебном порядке (пп. 2.3);

Отдельный пункт Положения (5) был посвящен условиям материально-финансового обеспечения глав (обязательному государственному страхованию жизни и здоровья глав, надбавкам к должностным окладам, отпускам и пр.).

Это Положение в дальнейшем служило образцом для уставов регионов, которые разрабатывались и принимались во второй половине 1990-х гг. (в некоторых уставах, например, в новгородском и оренбургском, даже записали, что главы администраций назначаются Президентом[280]).

14. Не скрывалось, что Президент намерен разрешать проводить выборы только там, где у действующего назначенца есть хорошие шансы на победу. Переход из назначенцев во «всенародно избранные» означал укрепление политических позиций главы, а потому президентское разрешение выступало в своем роде наградой за верность или авансом за лояльность. Повсеместные же выборы глав Ельцин считал возможным дозволить не раньше, чем пройдут новые президентские выборы[281].

Демонстративно ослушаться Президента посмели лишь в его родной Свердловской области. Россель, снятый с должности главы в 1993 г., в том же году добился своего избрания в Совет Федерации [282], а в 1994-ом еще и возглавил Облдуму. Но этого ему было мало – он стремился вернуться в «губернаторское» кресло. В декабре 1994 г. Облдума обратилась к Ельцину с просьбой разрешить провести выборы главы. Президент тянул с ответом, его окружение прямо рекомендовало Росселю не торопить события. Однако тот пошел ва-банк. В марте 1995 г. Облдума самостоятельно назначила выборы главы на 18 июня. Мало того, в Конституционный Суд был направлен запрос о проверке конституционности Указа от 3 сентября 1994 г. Ельцин отреагировал на эти дерзости неожиданно – в мае он разрешил провести выборы (с формулировкой «разрешить, как исключение»), но не 18 июня, а б августа[283]. Формально выборы стали разрешенными, но фактически остались «самостийными». Получилось, что кампании дал старт не Президент, а Облдума, то есть, считай, сам Россель. А Ельцин смирился с нарушением своего Указа. По-видимому, его убедили, что действующий глава Алексей Страхов (до назначения в 1994 г. был Первым заместителем Главы администрации Екатеринбурга[284]) способен одолеть и тем самым проучить Росселя. Страхов вышел на выборы как кандидат «Нашего дома – России» (НДР), новой партии власти, во главе которой стоял Черномырдин[285]. Свердловские выборы считались в НДР своеобразной репетицией думской кампании 1995 г. Однако Россель победил. Правда, только во втором туре, состоявшемся 20 августа (первый тур – 26,0 %, второй – 59,8 %), но это не могло утешить ни Страхова, ни Черномырдина, ни Ельцина. Последний оказался дважды (а то и трижды) показательно унижен. А Россель взял реванш. Вновь связываться с ним Президент уже не рискнул.

Россель стал первым избранным губернатором (в 1993–1994 гг. выбирали глав администраций)[286]. Еще в ноябре 1994 г. под его руководством был разработан и принят Устав области, во многом повторявший «конституцию Уральской Республики». В нем указывалось, что высшим должностным лицом региона, возглавляющим систему органов исполнительной власти, является Губернатор.

С выборами депутатов Государственной Думы, назначенными на 17 декабря 1995 г., Ельцин разрешил совместить выборы глав в 12 регионах – Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях[287]. То есть 12 назначенцам разрешили пройти выборы (просилось намного больше)[288]. В Новосибирской и Тамбовской областях потребовались вторые туры, они прошли 24 декабря, в Московской области второй тур состоялся 30 декабря.

На этот раз президентура могла быть довольна. Кандидаты, числившиеся в НДР и/или поддержанные Кремлем, победили в девяти регионах. В Приморском крае – Евгений Наздратенко, бывший Президент Приморской горнорудной компании «Восток», бывший народный депутат России, назначенный Главой администрации в 1993 г.[289] (68,5 %); в Белгородской области – Евгений Савченко, до перевода в главы в 1993 г. работавший в федеральном Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Заместителем Начальника Главного управления растениеводства (55,5 %); в Оренбургской области – Владимир Елагин, последний Первый секретарь ЦК Комсомола РСФСР, в 1991 г. отправленный руководить малой родиной (58,8 %). Успешно прошли выборы Кресса (Томская область; 51,8 %), Лисицына (Ярославская область; 51,8 %), Немцова (Нижегородская область; 58,3 %), Полежаева (Омская область; 59,6 %), Прусака (Новгородская область; 56,1 %), Тяжлова (Московская область; первый тур – 43,3 %, второй – 70,8 %).

Проиграли Олег Бетин в Тамбовской области, Иван Индинок в Новосибирской области и Владимир Суслов в Тверской области. Бетин до марта 1995 г. был Первым заместителем у некомпетентного и слабого Бабенко (тот подал в отставку по настоятельной просьбе Кремля). Ему было рано выходить на выборы. Он элементарно не успел отстроиться от предшественника и подготовить кампанию. Его победил коммунист Александр Рябов, с 1985 г. последовательно возглавлявший Облисполком, Облсовет и Облдуму (первый тур – 36,8 %, второй – 52,6 %). Индинок, бывший Глава администрации Новосибирска, в 1993 г. заменил Муху. Однако за два года он так и не сумел стать фигурой, равновеликой предшественнику[290]. Благодаря выборам Муха (как раньше Россель) смог вернуться к власти (первый тур – 18,1 %, второй – 54,0 %). Опытный, но «несовременный» Суслов, проработавший Главой администрации области четыре года (в 1987–1991 гг. он был Председателем Облисполкома), уступил Главе администрации Бежецка и Бежецкого района Владимиру Платову, натуральному авантюристу с «демократическим» прошлым (50,5 %).

Одновременно с депутатами Думы и 12 губернаторами 17 декабря выбрали и Главу Чеченской Республики. Конечно, ни о каких выборах в подлинном смысле этого слова в охваченном мятежом регионе речи быть не могло. В рамках военно-полицейской операции (начавшейся в декабре 1994 г., неофициально именовавшейся «чеченской войной») наскоро организовали их имитацию (на безальтернативной основе). Ради того, чтобы хотя бы частично легитимировать Доку Завгаева, бывшего Первого секретаря Чечено-Ингушского Обкома (в 1989–1991 гг.) и Председателя Верховного Совета Чечено-Ингушетии (в 1990–1991 гг.), поставленного Кремлем чеченским руководителем (получил 96,4 %)[291].

15. К концу 1995 г. в России было всего 34 «всенародно избранных» главы субъекта Федерации – Аушев, Галазов, Глушенков, Джаримов, Елагин, Зотин, Зубов, Илюмжинов, Ковлягин, Коков, Кресс, Лисицын, Муха, Наздратенко, Наролин, Немцов, Николаев, Ножиков, Ооржак, Платов, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Рябов, Россель, Савченко, Собчак, Спиридонов, Степанов, Строев, Тяжлов, Николай Федоров[292], Шаймиев. Условно можно добавить сюда еще и Завгаева. (А Лужкова включать не следует, его выбрали в 1991 г. Вице-мэром, а не Мэром.) Получается 35. Больше трети от общего количества глав (89), но меньше половины. Выборы были проведены в 40 регионах (нужно учитывать Мордовию, Амурскую, Брянскую, Челябинскую области и Москву). Тоже больше трети и меньше половины.

Все без исключения выборы проводились либо по разрешению федеральной власти, либо «самостийно», либо согласно республиканским конституциям, законам и иным нормативным правовым актам.

Практика того периода знала прецеденты ликвидации выборной президентской должности (в Мордовии; Конституционный Суд России признал это допустимым), отрешения избранных глав администраций (в Амурской и Брянской областях), неисполнения воли избирателей, выразившегося в отказе Президента признавать итоги состоявшихся выборов (в Челябинской области).

Кстати, представляется более чем допустимым дополнить вышеприведенный список «всенародно избранных» именами Лодкин и Сурата. Их отстранение Ельциным есть пример беззакония (осенью 1993-го творилось много беззакония, но нас интересует то, которое непосредственно коснулось глав). Поэтому, с правовой точки зрения, они могли считаться законными главами до законного отрешения или до проведения в «своих» регионах новых выборов (Лодкин, правда, в 1995 г. избрался депутатом Государственной Думы [293], а Сурат в 1996 г. согласился работать Первым заместителем у нового незаконного главы [294]).

Итак, в 1991–1995 гг., всю первую половину 1990-х, главы регионов по общему правилу назначались, а избирались – в исключительном порядке.

Стоит отметить и то, что статус глав республик на федеральном уровне практически не регулировался, в то время как статус глав прочих регионов регулировался весьма и весьма подробно как законами, так и указами Президента. И такой подход практиковался даже после принятия Конституции – вопреки ее прямым предписаниям. Привилегированное положение республиканских глав предопределялось историческими факторами (только автономные республики были субъектами РСФСР, в 1990 г. их объявили субъектами еще и СССР, они едва не поучаствовали в Союзном договоре, они объявляли о своем «суверенитете» и т. д.).

Глава III

Нормативное регулирование и политическая практика 1995–2000 гг

1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295].

И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.

В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было[296].

В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов. Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности. Ельцин, растерявший за 1992–1995 гг. свою популярность[297], хотел заручиться поддержкой регион алое на предстоящих в 1996 г. президентских выборах и одновременно опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ, самая крупная оппозиционная организация, была тогда на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах 1995 г. (так и вышло, коммунисты заняли первое место, собрав 22,3 % голосов, второе досталось ЛДПР – 11,8 %, а партии власти НДР лишь третье – 10,1 %). В Кремле вообще не хотели ввязываться в еще одну избирательную кампанию федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников (естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь, для назначенцев). В ходе дебатов между Советом Федерации и Президентом думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина. Без влияния регионалов, желавших сохранить или получить сенатские мандаты, тут, вне всякого сомнения, не обошлось.

Был принят Закон об автоматическом членстве глав и спикеров. Совет Федерации отклонил его, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть позицию сенаторов не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции) [298]. Ельцин Закон подписал. Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу. Ее новый состав не смог бы начать работать, пока не сформирован новый состав Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого (и они были продлены – до 15 января 1996 г.).

Новый состав второй палаты собрался на первое заседание 23 января 1996 г. Председателем выбрали Главу администрации Орловской области Егора Строева, устраивавшего Ельцина.

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета должно было восприниматься, с одной стороны, как «амнистия» за проступки прошлых лет, а с другой – как аванс. Ожидалось, что пусть не все регионалы, но хотя бы большая их часть отработает его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации «призыва» 1996 г. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали своих спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. Нарушение Конституции налицо. Во-вторых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей, а значит, еще одним нарушением Конституции. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и главы региона, и главы высшего органа исполнительной власти (например, президента и председателя правительства[299]), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. Или, точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (49 человек[300]). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им отставлены (и глава государства полномочен назначить новых сенаторов!). Такие прецеденты были (см. далее).

Но вернемся к выборам. Принципиальное значение имела статья 3 Закона, предписывавшая завершить выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не позднее декабря 1996 г. Формально эта норма обосновывалась необходимостью обеспечить электоральную легитимность палаты. Но дело было не только и не столько в этой формальности. Ельцин принципиально согласился на проведение повсеместных выборов глав. Он принял политическое решение, законодательное оформление которого сильно усложняло (почти исключало) возможность его пересмотра[301].

Согласие Президента на повсеместные выборы в 1996 г. было уступкой. И тем же главам. И оппозиции (КПРФ и ее союзникам), рассчитывавшей на победы своих представителей в большинстве регионов. И заодно части собственного окружения, мотивированной либеральнодемократической идеологией и/или убежденной (и убеждавшей своего патрона) в возможности минимизировать политические риски «губернаторских» кампаний. Дескать, можно всерьез побороться за победы, да и поражения не будут фатальны, поскольку любой глава-коммунист, каким бы непримиримым «борцом» он ни был, окажется вынужден налаживать отношения с Кремлем и дистанцироваться от оппозиции. Такой подход участники событий тех лет приписывают, в частности, Сергею Филатову, тогдашнему Руководителю Администрации Президента.

Готовясь к выборам, как собственным, так и «губернаторским», Ельцин в январе-апреле 1996 г. сменил сразу семерых назначенцев, а июне-октябре – еще шестерых[302] (отставки одних, как повелось, были оформлены как добровольные, других перевели на новую работу, третьих показательно сняли за нарушения, ненадлежащее исполнение полномочий, нарушение законов и т. д.[303]) Президент избавился от ряда слабых и неэффективных наместников, дискредитировавших себя, заведомо не способных ни обеспечить нужный результат на федеральных выборах (уже допустивших в «своих» регионах «повышенное» голосование за КПРФ в декабре 1995-го), ни добиться собственного избрания. А также от некоторых из тех, в чьей лояльности появились серьезные сомнения (так, Владимира Барабанова, в 1995 г. повторно назначенного Главой администрации Брянской области, отрешили за сотрудничество с коммунистами[304] и т. д.). Стоит заметить только, что замены помогли далеко не везде.

1 июля 1997 г. Ельцин произвел последнее назначение главы администрации – в Кемеровской области поменял Михаила Кислюка на Амана Тулеева (бывшего Председателя Облсовета и Облисполкома, кандидата на пост Президента в 1991 и 1996 гг.)[305].

2. Требуемый Конституцией закон, закрепляющий общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в регионах в 1994–1996 гг. принят не был (подробнее – далее). По состоянию на начало 1996 г. имелись Федеральный закон 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[306], фиксировавший общие правила проведения любых выборов, относивший должность «главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации»[307] к числу выборных (ст. 2) и устанавливающий минимальный возраст кандидатов на должности глав – 30 лет (ст. 4), а также Закон РСФСФ 1991 г. «О выборах глав администраций» и Закон Российской Федерации 1992 г. «О краевом, областном Совете…». (И, конечно, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.)

Правовое регулирование как порядка проведения избирательных кампаний, так и тем более статуса глав осуществлялось также региональными конституциями, уставами и законами. Республики, напомню, имели собственные конституции и законы еще с советских времен. Края, области и пр. получили право принимать уставы и законы в 1992 г. (по Федеративному договору), избрали новые парламенты в 1993–1994 гг., и к 1996-ому у них уже накопился определенный правотворческий опыт.

В Алтайском крае в 1995 г. была предпринята попытка перейти к парламентско-правительственному правлению. Контролируемое представителями левых сил Законодательное Собрание конфликтовало с Главой администрации Львом Коршуновым (сменившим в 1993 г. неэффективного Владимира Райфикешта). И депутаты решили уставно закрепить, что нового Главу будет избирать парламент, а не население. Коршунов категорически отказался подписывать принятый Устав, но Собрание преодолело его вето. Тогда Глава обратился в Конституционный Суд.

Тот в своем Постановлении от 18 января 1996 г.[308] указал, что «высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно». Выборность глав, говорилось в решении Суда, следует, во-первых, из конституционных положений об осуществлении народовластия непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3) и о праве граждан избирать органы государственной власти (ст. 32); во-вторых, из конституционного принципа единства системы государственной власти (ч. 2 ст. 5). Если коротко, раз избирается Президент России, то должны избираться и главы регионов.

С такой логикой уже тогда можно было поспорить. Ведь Президент России не возглавляет Правительство, а высших должностных лиц регионов уместно «уподоблять» и Председателю Правительства, который не избирается на прямых выборах. Никому в голову не придет считать назначение Председателя Правительства Президентом с согласия Государственной Думы покушением на народовластие и право граждан избирать органы государственной власти и т. д.

Возвращаясь к алтайскому Уставу, нужно упомянуть, что в дальнейшем он, конечно, был исправлен и в том же 1995 г. в крае прошли выборы (которые Коршунов проиграл как раз Председателю Законодательного Собрания Александру Сурикову).

3. В ходе «легендарной» президентской кампании 1996 г. Ельцин продолжил задабривать глав. Он «одаривал» их договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, указами, гарантировавшими дополнительное финансирование регионов из федерального бюджета (далеко не все они потом исполнялись), орденами и пр. И обещал еще больше.

Это, безусловно, укрепило лояльность регионалов. Большинство действительно постаралось ради переизбрания Президента. Не стоит, правда, сбрасывать со счетов и опасения некоторых глав лишится своих постов (а то и свободы) в случае смены власти…

16 июня Ельцин получил 35,3 % голосов. Во второй тур с ним вышел, как и ожидалось, Председатель ЦК КПРФ Геннадий Зюганов. 3 июля Президент переизбрался с результатом 53,8 %.

Цена этой победы оказалась крайне высокой и одновременно грошовой. Крайне высокой – потому что она была обеспечена благодаря предельной (по тогдашним меркам) концентрации административного, финансового и медийного ресурса федеральной власти и ее союзников и полному пренебрежению всеми законами и приличиями (подробности можно найти в любой работе, посвященной нарушениям на этих выборах). Грошовой – поскольку мало кто поверил в то, что Ельцин победил честно. Да и невозможно было в такое поверить.

Это не говоря о том, что в ходе кампании Президент подорвал свое и без того не слишком крепкое здоровье[309]. Его популярность, накрученная медиа, уже с августа начала падать. В таких условиях неуклонно снижался и авторитет Ельцина в глазах элиты. Та к тому же имела все основания считать, что он ей обязан. Президент стремительно превратился в больного старика, которого все меньше боялись и уважали…

4. Проводить выборы глав прямо предписывал Закон. Однако для назначения выборов в «нереспубликах» по-прежнему требовалось специальное разрешение Президента. Он ведь сохранял за собой соответствующее указное право. Нет разрешения – нет выборов (а повторять вполне успешный свердловский опыт «саморазрешения» 1995 г.[310] никто не решился). Ельцин, как уже упоминалось, считал, что «губернаторские» выборы нужно проводить после президентских. Обязательно после, не до и не одновременно. Логика очевидная: если, к примеру, совместить выборы, то действующие главы в первую очередь постараются обеспечить собственное избрание (переизбрание). И на ельцинскую кампанию у них просто не останется времени и сил. А если разрешить провести «губернаторские» выборы до президентских, то потом, во-первых, избравшиеся вчерашние назначенцы будут работать спустя рукава (свое будущее они ведь уже обеспечили), а то и вовсе предадут, несмотря на все авансы и обещания. Во-вторых, прорвавшиеся к власти оппозиционеры (никто не сомневался, что многие назначенцы обречены проиграть) выступят на стороне Зюганова.

Исключение сделали для Москвы и Санкт-Петербурга. Вынужденно – там в июне 1996 г. истекали сроки полномочий мэров, избранных в 1991-ом.

В победе Юрия Лужкова, за четыре года «построившего» Москву, набравшего популярность и авторитет, никто не сомневался. Выборы Мэра столицы Ельцин совместил с первым туром «своих» выборов. И 16 июня Лужков стал полноценным «всенародно избранным» (набрав 88,5 % голосов).

У Анатолия Собчака же все вышло совсем иначе. Петербургский Мэр, в отличие от московского коллеги, был очень слабым руководителем. Свою популярность, заработанную в 1989–1990 гг., он, подобно Ельцину, быстро растратил, авторитета не приобрел. К 1996 г. в городе сформировалась мощная «антисобчаковская» оппозиция, готовая выступать чуть ли не единым фронтом. Кроме того, у Мэра завелись влиятельные враги среди тогдашних ближайших соратников Президента (Александр Коржаков и др.). Сам Ельцин относился к нему без особых симпатий. Против Собчака выдвинулся его Первый заместитель Владимир Яковлев. Опытный и влиятельный хозяйственник, он позиционировал себя как «питерский Лужков» (учтем, что сам Лужков до 1992 г. был Вице-мэром у «московского Собчака» Гавриила Попова). Вокруг Яковлева так или иначе объединились практически все сторонники смены власти в городе. Чтобы не дать ему времени раскрутиться, Собчак добился назначения выборов на 19 мая. Это не помогло. С одного захода выиграть не удалось (Собчак получил 29,0 %, а Яковлев 21,6 %), а во втором туре, состоявшемся 2 июня, Мэр проиграл (45,7 % против 47,5 %). Кстати, Яковлева избрали уже не Мэром, а Губернатором (должность переименовали незадолго до выборов)[311].

«Большой региональной кампании» осени 1996–1997 гг. предшествовали еще и татарстанские выборы – 24 марта. У Минтимера Шаймиева в июне 1996 г. также истекал срок полномочий. Он не нуждался в разрешении Ельцина. И без каких-либо проблем досрочно переизбрался на второй срок (вновь, как в 1991-ом, безальтернативно; с результатом 97,1 %).

В августе 1996 г. были презентованы две коалиции, формально ставшие основными коллективными участниками выборов: пропрезидентский Общероссийский координационный совет (ОКС), созданный на базе Общероссийского движения общественной поддержки Президента – Ельцинского блока (одного из проектов, запущенных Кремлем во время президентских выборов); и оппозиционный Народно-патриотический союз России (НПСР) – объединение КПРФ и ее союзников (заменившее Блок народно-патриотических сил, собранный ранее для продвижения кандидатуры Зюганова). Во главе ОКС встал Филатов, в январе 1996 г. уволенный с должности Руководителя Администрации Президента, НПСР возглавил сам Зюганов.

ОКС, разумеется, поддерживал преимущественно действующих глав. В Краснодарском крае, Волгоградской и Ульяновской областях были поддержаны другие претенденты (они проиграли), а в Астраханской области не поддержан вообще никто. Иногда поддержка оказывалась одновременно сразу двум кандидатам (Рязанская область). НПСР поначалу централизованно комплектовал список своих кандидатов, но к концу кампании передал значительную часть полномочий на места, то есть региональным комитетам КПРФ. В некоторых случаях выражалась односторонняя поддержка (и кандидат не принимал на себя никаких обязательств перед НПСР и КПРФ, тем более публичных). Среди кандидатов, попавших в НПСРовский список, были три назначенца – Виктор Ишаев (Хабаровский край), Николай Полуянов (КПАО) и Александр Филипенко (ХМАО).

В организации кампаний проельцинских кандидатов важную роль играла президентская Администрация, с июля 1996-го возглавлявшаяся Анатолием Чубайсом[312] (организатором приватизационной кампании, в 1991–1994 гг. занимавшим посты Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Заместителя Председателя Правительства, в 1994–1996 гг. – Первого Заместителя Председателя Правительства, в 1996 г. руководившим штабом Ельцина). Его Первым заместителем, непосредственно курировавшим регионы и выборы в них, был Александр Казаков (ранее Начальник Управления Администрации Президента по работе с территориями). В августе после проведенной Чубайсом реорганизации Администрации появилось Территориальное управление Президента, Начальником которого стал Сергей Самойлов.

Для удобства читателей информацию о ходе «большой региональной кампании» я свел в таблицу:

Олег Богомолов[313]

Николай Кондратенко[314]

Александр Боковиков[315]

Тюменская область[316]

Напомню, что Закон требовал, чтобы все регионы, не имеющие «всенародно избранных» глав (глав исполнительной власти), обзавелись таковыми не позднее декабря 1996 г. Это означало, что до конца 1996-го следовало выбрать глав в 53 регионах (по состоянию на август «всенародно избранных» было 36 – с учетом московского Мэра). Однако, во-первых, в пяти республиках Закон проигнорировали. На Алтае, в Дагестане и Удмуртии не провели «президентские» реформы, не учредили соответствующие должности (зато 22 марта 1996 г. дагестанское Конституционное Собрание продлило полномочия Председателя Государственного Совета Магомедали Магомедова до 1998 г.), Мордовией продолжил руководить Глава Николай Меркушкин, избранный Конституционным Собранием в 1995-ом, а Карачаево-Черкесией – назначенный Ельциным в 1995-ом же Глава Владимир Хубиев (это, впрочем, особый случай). Во-вторых, в Тульской и Кемеровской областях по совокупности причин выборы не провели, сдвинули их на 1997 г. В-третьих, в Амурской области, АБАО и ЗАО потребовались повторные выборы, которые также сдвинули на 1997-й. В-четвертых, в Тюменской области пришлось назначать второй тур на январь 1997-го. То есть из 53 глав избрать удалось лишь 42. То есть требование Закона не выполнили.

И в 1997-ом его тоже до конца не выполнили. Доизбрали глав Амурской, Кемеровской, Тульской и Тюменской областей, АБАО, ЗАО. Алтай в январе наконец учредил выборную должность Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай[317]. А вот Дагестан, Карачаево-Черкесия, Мордовия и Удмуртия продолжили игнорировать Закон. Итого: из 53 избрали 49.

С учетом выборов в Татарстане, Москве и Санкт-Петербурге, а также повторных выборов в Краснодарском крае, Амурской области, АБАО и ЗАО всего в 1996–1997 гг. состоялось 66 избирательных кампаний и были избраны или переизбраны 62 главы.

В 16 регионах, а именно в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Коми, Марий Эл, Татарстане, Тыве, Якутии, Амурской, Брянской, Иркутской, Нижегородской, Орловской, Челябинской областях, Санкт-Петербурге и Москве в 1996–1997 гг. прошли уже вторые в их истории выборы (в Чувашии – третьи). В Амурской, Брянской и Челябинской областях и Москве по состоянию на 1996 г. руководили назначенцы.

В Иркутской и Нижегородской областях в 1997 г. досрочные выборы проводились в связи с добровольной отставкой Юрия Ножикова[318] и, соответственно, переходом в федеральное Правительство Бориса Немцова.

Из 10 «всенародно избранных», баллотировавшихся на вторые сроки, переизбрались восемь – Джаримов, Коков, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Николай Федоров, Шаймиев. Проиграли Собчак[319] и марийский Президент Владислав Зотин[320]. Вновь избрались победители первых выборов в Брянской и Челябинской областях – Лодкин (в 1993 г. был незаконно отстранен Президентом) и Сумин (выборы 1993 г., на которых он победил, Ельцин не признал).

Что касается регионов, в которых выборы провели впервые, то их было 46. К 46 тамошним новоизбранным главам нужно прибавить еще шестерых новоизбранных на вторых выборах, то есть Белоногова, Говорина (преемника Ножикова), Кислицына, Лужкова, Склярова (преемника Немцова) и Яковлева.

52 новоизбранных главы объективно разделялись на две группы:

1) прежде руководившие регионами как назначенцы – 22; 2) впервые пришедшие к руководству с 1991 г. (хронологическая оговорка важна, поскольку некоторые новоизбранные имели значительный политический background) – 30.

Первая группа, в свою очередь, распадалась на две подгруппы: 1–1) назначенцы 1991–1994 гг. – Бирюков, Николай Волков, Горячев, Гужвин, Ишаев, Лужков, Назаров, Неделин, Неелов, Полуянов, Рокецкий, Титов, Фархутдинов, Филипенко, Чуб; 1–2) «предвыборные» назначенцы 1996–1997 гг. – Аяцков, Гениатулин, Ефремов, Игумнов, Позгалев, Тихомиров, Тулеев.

Вторую группу можно было разделить на подгруппы по двум основаниям: а) принадлежность/непринадлежность к кандидатскому пулу КПРФ и НПСР[321] и б) наличие/отсутствие опыта, необходимого для руководства регионом, то есть опыта территориального руководства. К подгруппе 2а-1 относились Белоногов, Богомолов, Боковиков, Броневич, Виноградов, Горбенко, Густов, Юрий Евдокимов, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Максюта, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Сударенков, Суриков, Черногоров, Цветков, Шабанов, Шершунов, Яковлев; к подгруппе 2а-2 – Бутов, Говорин, Жамсуев, Зубакин, Алексей Лебедь, Малеев, Скляров. Соответственно, к подгруппе 2б-1 – Белоногов, Броневич, Боковиков, Богомолов, Виноградов, Говорин, Густов, Юрий Евдокимов, Жамсуев, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Скляров, Сударенков, Суриков, Шабанов, Яковлев; к подгруппе 2б-2 – Бутов, Горбенко, Зубакин, Алексей Лебедь, Максюта, Малеев, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Черногоров, Цветков, Шершунов.

Нельзя не обратить внимание также, что среди новоизбранных выделялись 1) бывшие председатели Советов – Белоногов, Богомолов, Густов, Юрий Евдокимов, Кондратенко, Сударенков, Суриков, Шабанов (к ним примыкает Шершунов, занимавший пост Первого заместителя Председателя Совета, и Броневич, возглавлявшая Окрисполком) и

2) спикеры действующих парламентов – Богомолов, Боковиков, Виноградов, Сударенков, Суриков, Шабанов. Также нельзя не отметить

3) бывших депутатов Совета Федерации – Густова, Кислицына, Любимова, Сергеенкова, Стародубцева, Цветкова; 4) депутатов Государственной Думы – Жамсуева, Зубакина, Алексея Лебедя, Евгения Михайлова, Сергеенкова, Черногорова, Цветкова; 5) действующих мэров (и других муниципальных руководителей) – Говорина, Кислицына, Максюту, Склярова, Шершунова. Руцкого знала вся страна, Бутов, Горбенко и Малеев избирались депутатами регионального уровня. Вывод здесь банальный: выборы выигрывали деятели, имевшие политический и электоральный опыт, известность и рейтинг[322].

«Большая региональная кампания» и предшествовавшие ей выборы сформировали целую когорту «политических тяжеловесов» в корпусе глав. В нее вошли те, кто избрался второй раз – Джаримов, Коков, Лодкин, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Сумин, Николай Федоров и Шаймиев. Как исключение следует относить к ней и новоизбранного Лужкова – как главу крупнейшего субъекта Федерации, к тому же избиравшегося в 1991 г. Вице-мэром.

Григорий Белонучкин, подводя итоги «большой региональной кампании» в разрезе противостояния ОКС и НПСР (не учитывая выборы, проведенные до сентября 1996 г. и после октября 1997-го), пишет, что на счету первого было 22 победы, а второго – 28[323]. Но это очень относительно, поскольку, как прекрасно известно, не все кандидаты НПСР находились в непримиримой оппозиции (и некоторым из них Администрация Президента помогала – Горбенко, Кондратенко и др.) и не все ОКСовцы могли считаться безусловно лояльными. Это не говоря о том, что в дальнейшем политические позиции глав сильно менялись под воздействием различных факторов. Неприемлемыми для Ельцина и его Администрации открыто назывались только Лодкин, Любимов[324], Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Черногоров и Шершунов. Непублично в «черный список» занесли также Максюту и, по-видимому, Сурикова[325]. Получается, что всего (с марта 1996 г. по декабрь 1997-го) было избрано девять глав, изначально отнесенных Кремлем к неприемлемым, и 53, в той или иной степени приемлемых.

Повсеместные выборы глав оказались не столь опасными для Ельцина, как полагали прежде. Администрация Президента, старавшаяся делать ставки на сильных кандидатов, смогла обеспечить куда лучшие результаты, чем можно было ожидать[326]. Как собственно на выборах, так и при выстраивании отношений с победителями-оппозиционерами. Но ситуация представлялась столь благостной только на первый взгляд.

По-настоящему принципиальным итогом региональных выборов 1996–1997 гг., а точнее 1995–1997 гг. стало начало либо завершение формирования многочисленных региональных автократий и полуавтократий, выстраивание или достройка внутрирегиональных вертикалей власти, «пирамид», на вершине которых находились главы, контролирующие или претендующие на контроль над парламентами, местными властями, партийными отделениями, бизнес-структурами и, как следствие, уничижение или уничтожение альтернативных, конкурирующих центров власти, источников политической воли (формальных и неформальных); сокращение пространства политической конкуренции.

Во многих республиках неоавтократический тренд проявился еще в 1991–1993 гг., как раз благодаря выборности тамошних глав (а в Татарстане обособленная автократия Шаймиева установилась еще в советское время и благополучно пережила все постсоветские пертурбации). С середины 1990-х гг. автократии стали повсеместным явлением.

Однако сами по себе они не составляли и не могли составлять проблемы.

Среди либеральных политологов и историков принято жестко критиковать региональные автократии, как образца 1990-х гг., так и нынешние[327]. Я же, живший и работавший до 1999 г. в Красноярском крае, где автократия долго не утверждалась и элитные группировки вели друг с другом регулярные войны за власть, собственность и престиж, едва прикрытые демократическими и местно-патриотическими лозунгами, в полной мере убедился, что автократия; обеспечивающая олигархический консенсус, в российских условиях по определению эффективнее и, если угодно, гуманнее соревновательной олигархии. Иных альтернатив нет, кто бы что ни утверждал.

В советские времена в регионах функционировали автократии первых секретарей, в царские – губернаторов, наша политическая культура вообще автократична. Другое дело, что и в Российской Империи, и в СССР выстраивались сильные общегосударственные вертикали власти и провинциальные автократии были лишь продолжением автократии имперской, союзной.

Горбачевские реформы Советов и последующие события внесли смуту в политическую жизнь регионов, но прежний порядок обязан был так или иначе возродиться. И он возродился, благо на федеральном уровне в 1993 г. победила линия на усиление президентской власти, на автократизацию (хотя Ельцин, взяв себе «царские» полномочия, по разным причинам не пользовался ими и наполовину и полноценным автократом так и не стал).

В 1996–1997 гг. в условиях социально-экономической нестабильности, слабости федеральной власти, низкой популярности и авторитета Президента, который к тому же стал часто и подолгу болеть, недостатка действенных правовых и политических механизмов контроля и принуждения нельзя было говорить ни о какой вертикали исполнительной власти.

Ее начали строить, как уже говорилось, еще в 1991 г., но в конце 1995-го произошел серьезный откат назад или, если правильнее, «ss сторону». Ведь регионалы воспринимали свою выборность как освобождение от ответственности перед Центром[328]. А вовсе не как установление какой-то ответственности перед гражданами-избирателями и т. п. Выборный статус не просто укреплял власть главы, но и давал ему существенную автономию от Президента, от федеральной власти в целом, делал его «хозяином региона»[329].

Получалось, что автократии становились автономными, что влекло децентрализацию и даже фрагментацию политической системы. И вот это уже было проблемой, причем тяжелейшей.

В 1993 г., в тогдашней чрезвычайной обстановке, Ельцин позволял себе отстранять избранных глав. Но в 1996-ом об этом и речи быть не могло. Закон, закрепляющий такие полномочия за Президентом, просто не прошел бы – регионалы в Совете Федерации и коммунисты в Государственной Думе выступили бы единым фронтом (правда, соответствующий законопроект был все же подготовлен, его даже попытались «неофициально вбросить» через проельцинских депутатов[330]), а вновь прибегнуть к указному праву означало с высокой долей вероятности спровоцировать очередной политический кризис.

Существенно было и то, что назначенцы избрались благодаря поддержке не столько Центра, сколько региональных элитных коалиций.

Подобные же коалиции, действуя под зонтичными брендами КПРФ и НПСР, привели к власти бывших председателей Советов и первых секретарей, думских депутатов и пр.

По завершении кампаний подчас следовали «братания» и заключения пактов между соперничавшими группировками либо «зачистка» проигравших. Кремль часто обнаруживал, что если раньше он был востребован хотя бы в качестве арбитра, то теперь региональные элиты объединились вокруг глав и «окуклились».

Зюганов и верхушка КПРФ рассчитывали на «своих» глав как на верных «солдат партии». И большей частью просчитались. Оппозиционность у многих из них начала испаряться сразу после инаугураций. Никто не стал реставрировать социализм «в отдельно взятом регионе», наоборот, вчерашние коммунистические трибуны начали старательно встраиваться в капитализм. Но и Кремль получил не «перебежчиков», которые нуждаются в помощи и защите, а довольно требовательных «партнеров по переговорам», норовящих общаться на равных.

Таким образом, стратегически Кремль проиграл[331]. И оппозиция не победила. В выигрыше оказались только сами главы, старые и новые.

Нужно указать также, что в выборах 1996–1997 гг., пожалуй, впервые заметно участвовали корпорации и крупные предприниматели. Конечно, они и раньше спонсировали тех или иных кандидатов ради получения в дальнейшем преференций и услуг. Или просто оплачивая «дружбу». Но именно с середины 1990-х гг. бизнес перешел к прямому продвижению своих клиентов и союзников с целью установления контроля над региональной властью. (Удивляться тут не приходилось, сам Ельцин был во многом обязан переизбранием банкирам-олигархам; после инаугурации ему пришлось отдавать им долги, соглашаясь на сомнительные приватизационные сделки и кадровые решения).

Очень характерный пример: избирательную кампанию Алексея Лебедя финансировал московский предприниматель Олег Дерипаска, который вместе с партнерами контролировал расположенный в Хакасии Саянский алюминиевый завод (Лебедь после избрания назначил в республиканское Правительство сотрудников Дерипаски и создал его бизнесу режим наибольшего благоприятствования). Другой пример:

Малеева спонсировал его двоюродный брат, Генеральный директор «Востсибугля» Иван Щадов[332]. И т. д.

5. Чтобы закончить тему выборов, рассмотрим кампании 1998 – начала 2000 гг. Опять же для удобства предлагается таблица:

Владимир Семенов[333]

Выборы прошли в 26 субъектах Федерации, из них только Карачаево-Черкесия и Мордовия прежде не имели «всенародно избранных» глав. Для 23 регионов это были вторые выборы, для Ингушетии – уже третьи.

Кресс, Лисицын, Лужков, Наздратенко, Позгалев, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Россель, Савченко сохранили свои посты, пройдя уже вторые выборы, тем самым обеспечив себе статус «политических тяжеловесов». Особняком стоял Платов, глава явно слабый, переизбравшийся благодаря «удачному стечению обстоятельств» (с крайне незначительным отрывом от соперника – около 3500 голосов).

Лужков, Позгалев, Полежаев Прусак, Рахимов, и Савченко переизбрались досрочно. Они добились от парламентов принятия соответствующих региональных законов о досрочном прекращении своих полномочий и/или назначении досрочных выборов, стремясь обезопасить себя от конкуренции и пр. (в Башкортостане ограничились Постановлением Государственного Собрания, конституционность которого подтвердил Конституционный Суд республики)[334]. Особенно актуально это было для Лужкова, с 1998 г. открыто выступившего против Кремля (см. далее) и опасавшегося, что на очередных выборах в июне 2000 г. против него выдвинут сильных соперников[335]. Позгалев, Полежаев, Прусак и Савченко подавали в отставку, Лужков и Рахимов сумели обойтись без этого.

К новым «тяжеловесам» нужно было относить и Меркушкина – он, хотя и впервые избрался «всенародно», уже имел к тому времени репутацию крепкого автократа. А также Магомедали Магомедова, 25 июня 1998 г. переизбранного Конституционным Собранием Дагестана Председателем Государственного Совета (директории) республики, и Александра Волкова, 20 апреля 1999 г. переизбранного Председателем Государственного Совета (парламента) Удмуртии.

Аушев, избранный в третий раз, стал – по формальным признакам – «супертяжеловесом».

Выбыли избранные в 1993–1995 гг. Ахсарбек Галазов (Северная Осетия)[336], Анатолий Глушенков (Смоленская область)[337], Владимир Елагин (Оренбургская область)[338], Валерий Зубов (Красноярский край)[339], Анатолий Ковлягин (Пензенская область)[340], Виталий Муха (Новосибирская область)[341], Михаил Наролин (Липецкая область)[342], Александр Рябов (Тамбовская область)[343], Виктор Степанов (Карелия)[344], Анатолий Тяжлов (Московская область)[345], а также назначенец Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия)[346]. Это были слабые главы (как Зубов или Рябов) или ослабевшие (как Муха или Наролин), никогда толком не контролировавшие «свои» регионы или потерявшие контроль. На всех нашлись сильные конкуренты…[347]

Примечания

1

В 1990 г. произошло принципиально важное событие – главами субъектов Федерации (республик) стали председатели Верховных Советов (они сменили первых секретарей партийных комитетов). Я счел необходимым начать отсчет именно с этого года. Да, Россия тогда официально называлась Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР). Однако название «Российская Федерация» уже официально употреблялось. Например, оно использовалось в преамбуле Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407) и т. д. Так что говорить о «субъектах Российской Федерации» в 1990 г. совершенно правомерно.

2

См., например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Пенза, 2000; Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Северодвинск, 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: Дисс… докт. юрид. наук. М., 1999; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик – субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 1999.

3

См., например: Гаркуша П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица Субъекта Федерации в системе органов власти (На примере края, области): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2001; Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2002; Миронов В.Н. Правовой статус высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Южного федерального округа): Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2003; Першина Е.А. Конституционно-правовые основы института губернаторства в России (на примере Южного федерального округа): Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008; Савленков A.A. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в конституционном праве и законодательстве России: Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2005; Сахиева P.A. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики – субъекта Российской Федерации (На примере Республики Татарстан): Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2004; Синдякин H.H. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Цареградская Ю.К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации: Дисс… канд. юрид. наук. Орел, 2004.

4

См., например: Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. См. также: Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции 29 марта 1995 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996.

5

Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск, 2006.

6

http://www.lawlibrary.ru

7

См., например: Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997; Казаков В.Г. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования политикоадминистративных отношений: Дисс… канд. полит, наук. М., 2004; Соколова Т.В. Феномен губернаторской власти в России: модели политического лидерства: Дисс… канд. полит, наук. Пермь, 2006; см. также: Лысенко В.H., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5. С. 13–16; Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000; Центр и региональные идентичности в России / Под ред. В. Гельмана и Т. Хопфа. СПб., 2003.

8

Туровский Р.Ф. Политическая регионология. М., 2006.

9

Удивительно, но теме взаимоотношений Бориса Ельцина с главами регионов практически не уделяют внимания ни бывшие сотрудники первого Президента (Юрий Батурин, Михаил Краснов, Георгий Сатаров и др.) в коллективной работе «Эпоха Ельцина. Очерки политической истории» (М., 2001), ни Лилия Шевцова в монографии «Режим Бориса Ельцина» (М., 1999), ни другие мемуаристы и исследователи ельцинского периода.

Нужно упомянуть здесь о мемуарах Николая Медведева, Начальника Управления Администрации Президента по работе с территориями, представителями Президента, связям с Верховным Советом в 1993–1994 гг. «"Новые" на Старой площади: кремлевско-провинциальные истории» (М., 1997). В них, разумеется, рассказывается лишь о событиях, в которых автор принимал непосредственное участие, то есть освещается очень короткий период.

10

В настоящее время Посол США в России.

11

Политический альманах России 1997 / Под ред. М. Макфола и H. Петрова: В 2 т. М., 1998; Регионы России в 1998 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России»/ Под ред. H. Петрова. М., 1999; Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России» / Под ред. H. Петрова. М., 2001.

12

См., например: Федеральная реформа 2000–2003. Т. 1. Федеральные округа / Под ред. H. Петрова. М., 2003; Федеральная реформа 2000–2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. H. Петрова. М., 2005.

13

Иностранные фонды финансировали мониторинги политического развития российских регионов, которые в 1990-е гг. делали Институт гуманитарно-политических исследований (ИГПИ), Московский общественный научный фонд (МОНФ) и Институт права и публичной политики (ИППП). Мониторинговые проекты также запускали Московский центр Карнеги – «Региональный мониторинг» и Институт «Восток-Запад» – «Российский региональный бюллетень»). «Региональный мониторинг» ведется по сей день (http:// monitoring.carnegie.ru).

14

Довольно подробные «политические портреты» целого ряда российских регионов содержатся в сборниках, изданных Центром славянских исследований при Университете Хоккайдо по итогам многолетнего исследовательского проекта, профинансированного Министерством образования, науки, спорта и культуры Японии. (Регионы России. Хроника и руководители / Под ред. К. Мацузато, А.Б. Шатилова. Т. 1–6. Саппоро, 1997–2003; Регионы России. Хроника и руководители / Науч. ред. К. Мацузато. Т. 7–8. Саппоро, 2000–2003; см. также: Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / Науч. ред. К. Мацузато. Саппоро, 2004).

15

См., например: Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–1997. Электоральная статистика. М., 1997; Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика: В 2 т. М., 2001.

16

Иванченко А., Любарев А. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2007.

17

См., например: Белонучкин Г., Михайловская Е. Регионы. Справочные сведения о субъектах Российской Федерации. 2003 (май). М., 2003.

18

http://www.labyrinth.ru.

19

http://www.panorama.ru/info/proso.html.

20

http://www.politika.su.

21

http://whp057.narod2.ru. На этом сайте можно найти перечни руководителей не только российских регионов, но и правителей практически всех современных и многих исторических государств.

22

Зенькович H. Губернаторы новой России. Энциклопедия карьер. М., 2007.

23

Имеется в виду Королевство Нидерланды, включающее собственно Нидерланды, Арубу и Нидерландские Антильские острова.

24

В России это определение принято приписывать Томасу Джефферсону, одному из отцов-основателей США и их третьему Президенту (1801–1809 гг.). Он выступал за «мягкую» федерацию, полемизировал с федералистами (Александром Гамильтоном и пр.), ратовавшими за сильное централизованное государство. Но никогда ничего не говорил и не писал о «территориальной демократии». И было бы странно, заяви он что-либо подобное, ведь в его время слово «демократия» считалось едва ли не ругательным. На самом деле, как указывает Даниэл Блейзер, впервые понятие «territorial democracy» употребил Орест Браунсон, журналист и политический аналитик. Было это в 1850-х гг. Браунсон противопоставлял централизованную «якобинскую» демократию американской территориальной. Не более того. Много позже о территориальной демократии стал писать классик американского консерватизма Рассел Кирк. Он использовал это понятие применительно к родным порядкам и только к ним (Elazar D.J. Territorial Democracy and the Metropolitan Frontier// http://jcpa.org/dje/books/am-ch9.htm). А дальше «territorial democracy» стали «универсализировать» теоретики вроде того же Блейзера, и, в конце концов, она, как водится, превратилась в клише. И в этом качестве уже попала на язык российским либералам. Очевидно, что федерализм никак не может быть «формой» какой-либо демократии, другое дело, что он способен специфически повлиять на демократию (см. далее).

25

Эксперт. 2005. № 41. (http://expert.ru/expert/2005/41/41ex-gibson3_7437).

26

Предоставление Венгерскому королевству государственности позволило укрепить консервативный порядок, при котором власть концентрировалась в руках венгерской элиты, а представители элит других народов королевства (словаков, румын и пр.) практически не допускались в политику.

27

Ее называли «республикой династий».

28

См., например: Батурин Ю.М., Лившиц Р.З. Социалистическое правовое государство: от идеи – к осуществлению (политико-правовой взгляд). М., 1989. С. 17–18.

29

См. подробнее Иванов В. Теория государства. М., 2010. С. 124–126.

30

В 1918–1925 гг. – Российская коммунистическая партия (большевиков) – РКП(б); в 1925–1952 гг. – Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) – ВКП(б); в 1952–1991 гг. – Коммунистическая партия Советского Союза – КПСС.

31

Сталин был освобожден от должностей Председателя Совета Министров и секретаря ЦК за час до своей кончины. Он умер лишь членом Президиума ЦК.

32

Конституция (Основной Закон) СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

33

Борис Бажанов, секретарь Сталина в 1923–1928 гг. (сбежавший на Запад в 1928-ом), писал, что секретари сделались главами регионов после окончания Гражданской войны: «Тут централизаторски объединяющую деятельность в деле управления, которую выполняет Политбюро в центре, начинают брать на себя […] в губерниях Бюро губкомов. А в губкомах на первое место выходит секретарь – он начинает становиться хозяином своей губернии вместо председателя губисполкома и разных уполномоченных центра. […] Начинается период «секретародержавия». Только в Москве во главе всего не генеральный секретарь партии, а Ленин» (Бажанов Б. Воспоминания бывшего секретаря Сталина. СПб., 1992. С. 215).

34

РКП(б) включала в свой состав Коммунистическую партию (большевиков) Украины, Коммунистическую партию (большевиков) Белоруссии и т. д. Иными словами, в правящую партию РСФСР в качестве структурных единиц, «субпартий» входили правящие партии других советских республик, до создания СССР считавшихся отдельными государствами. В 1925 г. правящая партия была переименована во Всесоюзную. При этом от образования внутри нее российской «субпартии» воздержались. То есть РСФСР стала единственной союзной республикой, не имевшей ни своего ЦК, ни своего Первого секретаря. Российскими крайкомами, обкомами и пр. непосредственно руководил ЦК ВКП(б), КПСС. Это положение сохранялось до 1990 г. (см. сноски № 37, 130).

35

В 1962–1963 гг. по инициативе Хрущева во многих регионах прошло разделение партийных комитетов (и Советов) по производственному принципу – на промышленные и сельские. То есть, например, Красноярским краем стали руководить два крайкома и два первых секретаря (и в нем работали два Совета). В одних случаях это приводило к двоевластию (в Ростовской области, например, дошло до практически открытого конфликта между обкомами), в других – устанавливались дуумвираты, в третьих – более опытный и политически сильный первый секретарь подминал другого. Реформа вышла настолько бестолковой и неудачной, что ее отменили немедленно после отставки Хрущева (1964 г.).

36

Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК). В нем указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальноадминистративные территориальные единицы. (Вторая сессия ВЦИК XI созыва. Стенографический отчет. М., 1924. С. 459). Однако, как хорошо известно, ни в 1920-е гг., ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато Тюменская область включала два национальных (позже автономных) округа и т. Д.

37

Михаил Соломенцев, Председатель Совета Министров РСФСР в 1971–1983 гг. (Первый секретарь Ростовского Обкома в 1964–1966 гг., Секретарь ЦК в 1966–1971 гг., кандидат в члены Политбюро с 1971 г.), описывает в своих воспоминаниях, насколько слабым было российское (республиканское) руководство:

«В России республиканской партии не было. Россией, автономными республиками, краями и областями занимался напрямую ЦК КПСС. От этого возникало много проблем.

России […] при решении вопросов, требующих согласования с партийными органами, приходилось иметь дело не с республиканским партийным комитетом, а с союзным. Любой заведующий отделом ЦК рассматривал наши вопросы с позиций не российского, а союзного органа, и это имело немалое значение. Наиболее важные решения союзные республики принимали совместным Постановлением ЦК Компартии республики и Совета Министров [республики – В.И.]. В них давались поручения не только советским и хозяйственным органам, но и партийным комитетам, вплоть до первичек. Совмин РСФСР не имел права, естественно, в своих постановлениях делать какие-либо записи в адрес парткомов.

А от парткомитетов очень многое зависело, в том числе и служебная карьера любого руководящего работника. Руководящая партия подбирает и руководящие кадры во все звенья управления. Правда, во всех отделах ЦК были замы, курирующие РСФСР. Но это далеко не властная должность. Им приходилось заниматься исполнением поручений, контролем. Они не были лоббистами в хорошем смысле этого слова интересов России. Их возможности не шли в сравнение с возможностями ЦК компартий союзных республик. Я считаю, что это серьезно мешало нормальному развитию Российской Федерации. […]

Немало примеров, когда правительственные, госплановские, министерские и другие союзные структуры решали в обход Совмина республики с руководителями российских краев, областей и АССР вопросы, входящие в компетенцию правительства России. А при наших протестах заявляли: «А мы этот вопрос согласовали с партийным и советским руководством области (края или АССР)». Госплан и Минфин Союза дошли до того, что позволяли себе в течение года делать изъятия из утвержденного Верховным Советом бюджета России в пользу другой республики или союзного министерства.

[…]

Заслуживает разговора и структура органов государственного управления России. На первый взгляд, она полностью соответствовала Конституции РСФСР. Был законодательный орган – Верховный Совет […]. Была исполнительная власть – Совет Министров […]. Однако в составе правительства, во всей управленческой структуре не было многих министерств и других нужных звеньев. Сложилось это в силу ряда причин субъективного характера. В других союзных республиках они были.

В республике не оказалось Министерства внутренних дел. […] Не было в РСФСР и республиканского КГБ, хотя во всех остальных союзных республиках они были» (Соломенцев М.С. Зачистка Политбюро. Как Горбачев убирал «врагов перестройки». М., 2011. С. 103–108).

Необходимо добавить, что Соломенцев 12 лет руководил российским Совмином, не будучи членом Политбюро (он стал им в 1983 г. уже после избрания Председателем Комитета партийного контроля при ЦК КПСС). Впрочем, его предшественники (Дмитрий Полянский, 1958–1962 гг. и Геннадий Воронов, 1962–1971 гг.), а затем преемник (Виталий Воротников, 1983–1988 гг.) членами Политбюро (Президиума) были.

С председателями Президиума Верховного Совета РСФСР дело обстояло гораздо хуже. Ни Николай Органов (1959–1962 гг.), ни Михаил Яснов (1966–1985 гг.), ни Владимир Орлов (1985-88 гг.) не избирались даже кандидатами в члены Политбюро (Президиума). Лишь Николай Игнатов (1959 и 1962–1966 гг.) был членом Президиума ЦК (в 1957–1961 гг., то есть ко времени своего второго избрания Председателем Президиума Верховного Совета в высшее партийное руководство он уже не входил).

С учетом того, что РСФСР не имела своего Первого секретаря, в то время как первые секретари Украинского, Белорусского, Казахстанского, Узбекистанского, Грузинского ЦК могли состоять членами или кандидатами в члены Политбюро, положение крупнейшей союзной республики представлялось откровенно ущербным.

38

Всесоюзный Ленинский коммунистический союз молодёжи (ВЛКСМ) – молодежная организация КПСС.

39

В 1972 г. его избрали Секретарем ЦК, в 1982 г. – кандидатом в члены Политбюро. В 1988-ом он был отправлен на пенсию. В 2011–2013 гг. Долгих был депутатом Государственной Думы, в 2013-ом он стал членом Совета Федерации от Москвы.

40

Кандидатуры на должности первых секретарей партийных комитетов автономных областей и автономных округов подбирались и выдвигались при участии партийных комитетов краев и областей, в состав которых входили автономии. Упомянутые Шенин и Казьмин до избрания первыми секретарями Красноярского Крайкома руководили Хакасией.

41

На должности вторых секретарей в партийных комитетах союзных и автономных республик целенаправленно ставили русских, славян (первыми же секретарями обычно были представители титульных народов). Они фактически исполняли функции полномочных представителей ЦК, им вменялось в обязанность отслеживать деятельность «националов» и оперативно информировать Центр о любых мало-мальски серьезных проявлениях нелояльности.

42

Карен Брутенц, работавший в ЦК с 1961 по 1990 г., доросший до должности Первого заместителя Заведующего Международным отделом ЦК (занимал ее в 1986–1990 гг.) в своих мемуарах нарисовал такой коллективный портрет первых секретарей: «Понятно, что это был разный люд и по уму, и по подготовке, и по манере держаться. Но они очень походили друг на друга, как если бы были вычеканены по одной модели да еще одной машиной (такой по существу и была система): властность и уверенность в себе и своей избранности, странным образом соединявшаяся с готовностью к безусловному послушанию «сверху», приверженность не столько марксистско-ленинским максимам (в них они, как правило, разбирались плохо), сколько великодержавной идее, поглощенность главным образом хозяйственными вопросами, волевая хватка, аппаратная изощренность, внутренняя жесткость, трудность в общении с «не своей» (не областной, краевой и т. д.) аудиторией, особенно массовой и иностранной, засоренность речи партийным сленгом и официальными штампами» (Брутенц K.H. Несбывшееся. Неравнодушные заметки о перестройке. М., 2005. С. 45–46).

43

Законы РСФСР от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»; «Об автономных округах РСФСР», от 2 декабря 1981 г. «Об Адыгейской автономной области»; «О Горно-Алтайской автономной области»; «Об Еврейской автономной области»; «О Карачаево-Черкесской автономной области»; «О Хакасской автономной области» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593–1594; 1981. № 49. Ст. 1663–1667.

44

В Красноярском крае в позднесоветский период председателями Крайисполкома были Николай Татарчук (1964–1983 гг.), Виктор Плисов (1983–1988 гг.) и Валерий Сергиенко (1988–1991 гг.). Татарчук – аграрный администратор, переведенный на партийносоветскую работу. Плисов и Сергиенко – «чистые» партийцы. Кстати, Татарчук был Первым секретарем Калининского Обкома во времена «перестройки» (в 1985–1990 гг.).

45

Ахсарбек Галазов, Первый секретарь Северо-Осетинского Обкома в 1990–1991 гг., Председатель Верховного Совета Северной Осетии в 1990–1994 гг., Президент Северной Осетии в 1994–1998 гг. в своих мемуарах рассказывает: «Депутатом Верховного Совета

Северо-Осетинской АССР я был избран в первый раз в 1963 году. Я не помню те избирательные кампании, потому что они проводились формально, по давно установленному ЦК КПСС трафарету. Главное – попасть в список кандидатов в депутаты, который составлялся обкомом КПСС и получал одобрение первого секретаря. […]

Никаких альтернатив, проблем с явкой избирателей. 99,9 % избирателей с песнями и танцами являлись на избирательные участки, из них 99,8 % голосовали единодушно за блок коммунистов и беспартийных. […] В тех, советских Верховных Советах: и СССР, и РСФСР, и автономных республик – не было никаких проблем. Все документы: проекты законов, постановлений, указов – готовились Советами министров, получали «добро» партийных органов и единодушно принимались на сессиях Советов. […] Атмосфера деятельности представительных органов страны на всех уровнях наглядно отражала фактическую власть партийных органов, рабское преклонение перед ними и Советов, и правительств, и общественных организаций. В том была своя логика – логика прочно выстроенной вертикали власти [выделено мной. – В.И.]» (Галазов A.X. Пережитое. М., 2009. С. 308–309).

46

Брутенц пишет, что «в совокупности [выделено здесь и далее Брутенцем. – В.И.] по своему интеллектуальному уровню советское руководство 70-х годов стало заметно отставать от общества, которое возглавляло». Из избранных в марте 1981 г. (после XXVI Съезда партии) 25 членов и кандидатов в члены Политбюро, секретарей ЦК лишь четверо (менее одной пятой) не достигли пенсионного возраста (в то время как 11 было 70 и более лет), напоминает он. Большинство из них занимали свои партийные и государственные посты по 10, 20 и более лет. Их несменяемость «лишала правящую структуру динамизма, вела к старению кадров, консервативно-склеротической деформации. Следствием этого был возникший в руководстве страны генерационный провал: в нем не было представителей целого поколения, а то и двух…

Создавался своего рода заколдованный круг: вместе с руководством дряхлела и система, а вместе с дряхлеющей системой все больше дряхлело и руководство. Потому что появление в нем новых и относительно молодых людей становилось все более сложным делом. Пройти искусственно зауженный коридор могли лишь вполне «удобные» фигуры – те, кто […] не вызывал у генсека и приватизировавшего его «уши» окружения опасений яркостью своей личности, самостоятельностью суждений.

[…]

Главной заботой обосновавшегося на вершине партийно-государственной пирамиды клуба пенсионеров была так называемая «стабильность». Под этим девизом Брежнев занял свой пост, что многим казалось даже привлекательным после «качки» последних хрущевских лет. Но во второй половине 70-х годов стабильность стала вырождаться в неподвижность. На практике это означало лишь […] воздержание от «рискованных» новаций, стагнацию, старческое бессилие. Становилось все яснее, что лишенное динамизма и воображения руководство не только не знало куда и как идти дальше, но просто не хотело никуда идти.

[…]

Безынициативность и политическая вялость центра, общее снижение его потенциала и престижа […] – все это вело к формированию еще одного кризисного фактора, который сказался с особой силой в недалеком будущем. Речь идет о крепнущем самовластии ряда лидеров республик и регионов (Украина, Москва, Казахстан, Узбекистан, Грузия, Азербайджан, Краснодарский край, Молдова и т. д.), превращении их в […] «священных коров» номенклатуры. Это способствовало ослаблению власти и контроля центра над страной, над обществом…» (Брутенц К.Н. Указ. соч. С. 29–31, 36–37).

47

Первый секретарь Томского Обкома в 1965–1983 гг., Секретарь ЦК в 1983–1990 гг., член Политбюро ЦК в 1985–1990 гг.

48

Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О перестройке и кадровой политике партии» // Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 27-

28 января 1987 г. М., 1987. С. 59.

49

Там же. С. 47.

50

Там же. С. 31. (См. также: Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 1995. С. 431.)

51

Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О ходе реализации решений XXVII Съезда КПСС и задачах по углублению перестройки» // Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня – 1 июля 1988 г. М., 1988. С. 44.

52

Резолюция XIX Всесоюзной конференции КПСС // Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. С. 119.

53

Там же. С. 120.

54

Там же.

55

Он, кстати, пытался добиться, чтобы в печати его именовали «Президентом СССР».

56

Практику совмещения руководства партией и председательства в Президиуме Верховного Совета завел Брежнев, ее продолжали Андропов и Черненко. Горбачев поначалу пропустил вперед Андрея Громыко – «дуайена» Политбюро и своего временного союзника, тот председательствовал в 1985–1988 гг. Генсек в это время был «рядовым» членом Президиума. Председателем он стал вскоре после XIX Конференции.

Анатолий Черняев, помощник Генерального секретаря (в 1986–1990 гг.) в 1985 г. записал в своем дневнике, что в ЦК ходили слухи о планах совмещений постов Генерального секретаря и Председателя Совета Министров (Черняев A.C. Совместный исход. Дневник двух эпох. 1972–1991 годы. М., 2010. С. 647).

57

При разработке проекта реформы летом 1988 г. Горбачев высказал желание стать председателем именно Верховного Совета. Вообще же концепция «генсека-президента» прорабатывалась Горбачевым и его окружением как минимум с зимы 1987–1988 гг. (Черняев A.C. Указ. соч. С. 751, 756). Георгий Шахназаров, еще один помощник Генерального секретаря (в 1988–1990 гг.), вспоминал, что в 1988 г. обсуждалась возможность учреждения в СССР собственно президентского поста. Но генсек тогда решил, что он не вписывается в систему Советов, что достаточно ввести «президентскую» должность Председателя Верховного Совета (Шахназаров Г.Х. С вождями и без них. М., 2001. С. 328). Горбачев в мемуарах «раскаивается», дескать, посчитал, что Советы и должность президента не сочетаются, не послушался советников и специалистов, а напрасно (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 484).

58

Черняев упоминает в дневнике, что в весной 1988 г. Горбачев провел три коллективные встречи с первыми секретарями региональных комитетов КПСС, на которых «подводил к тому, что первый секретарь должен быть председателем президиума любого Совета [параметры грядущей реформы государственных органов в то время еще не были окончательно определены, видимо, отсюда «президиум» в тексте Черняева. – В.И.], но избранный уже народом» (Черняев A.C. Указ. соч. С. 751). По воспоминаниям Валерия Болдина, Заведующего Общим отделом ЦК в 1987–1991 гг., партийные главы поначалу восприняли инициативу генсека довольно скептически, даже негативно. Избираться, брать лишнюю ответственность им не хотелось. Но партийную дисциплину тогда еще никто не отменял. Да и Горбачев пустил в ход все свое красноречие. В итоге первые секретари его поддержали (Болдин В.И. Крушение пьедестала. Штрихи к портрету М.С. Горбачева. М., 1995. С. 343).

59

Резолюция XIX Всесоюзной конференции КПСС. С. 120.

60

Разумеется, подлинный план Горбачева мне не известен, я лишь высказываю свою версию.

Сам он с 1990-х гг. настаивает, что, дескать, им была задумана и последовательно реализована «дьявольски сложная политическая операция», имевшая целью ликвидацию «диктатуры» КПСС и передачу власти Советам через свободные выборы. Реализуя свой тайный план, он манипулировал своими консервативными коллегами по ЦК и Политбюро, усыплял их бдительность «тактическими маневрами» и параллельно организовывал «мощное давление на партийно-государственную бюрократию со стороны большинства общества, решительно настроенного на радикальные перемены», то есть сознательно дестабилизировал политическую ситуацию и т. д. (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 423 и далее).

Довольно распространено, однако, мнение, что никакого плана у Горбачева не было. Что в обстановке усугубляющегося кризиса он просто решил «переключить» внимание общества на новые задачи, компенсировать «демократизацией» как уже провалившиеся, так и отложенные экономические реформы (см., например: Попов Г.Х. Реформы Бориса Ельцина (создание российского номенклатурно-олигархического постиндустриализма). М., 2012. С. 129).

Брутенц, правда, обвиняя бывшего генсека в желании «убежать» от решения социально-экономических проблем, вменяет ему «своеобразную методологию». «Если что-то не получается, скажем в экономике, выход не в том, чтобы остановится, «перевести дыхание», разобраться в сделанном (это означало бы «паниковать»), а в том, чтобы выдвинуть новые идеи, добавить к программе новые элементы, догрузить «тележку» реформ, тогда, мол, и отыщется магическая формула успеха» (Брутенц K.H. Указ. соч. С. 241).

Мне все же представляется, что тогда у Горбачева был именно план. Пусть совершенно непроработанный, противоречивый и в целом ошибочный. И он добивался именно укрепления власти партии и повышения ее легитимности. Хотя бы как источника власти генсека – в то время Горбачев, кадровый партиец, еще явно никак не мог представить себя как-либо обособленным от КПСС, а тем более вне ее и без нее.

Очевидно, план предполагал и «спуск пара» народного недовольства, и «удар по штабам». Прекрасно известно, что атаку «перестроечной» прессы на партийный аппарат и отдельных руководителей (Лигачева и др.) не просто санкционировали, а поначалу прямо координировали из ЦК. Горбачев надеялся удержать все под контролем и использовать к своей выгоде.

Полный провал этого плана вынудил его в последующем постепенно дистанцироваться от партии (см. далее).

61

Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева «О ходе реализации решений XXVII Съезда КПСС и задачах по углублению перестройки». С. 44.

62

Вадим Бакатин, образцовый горбачевский выдвиженец, в 1985–1987 гг. «секретаривший» в Кировской области, в 1987–1988 гг. – в Кемеровской, поработавший в 1988–1990 гг. Министром внутренних дел СССР, а в 1991 г. – даже Председателем Комитета государственной безопасности, в своих мемуарах пеняет своему благодетелю, дескать, та политическая реформа была ошибкой. «Ошибка не в том плане, что политическая реформа была не нужна, по крайней мере, это был вопрос не первостепенной важности. Кардинальные экономические преобразования были гораздо более необходимы [выделено здесь и далее Бакатиным. – В. И.]. […] Слом политической системы обрекал на неудачу экономику, поскольку ослаблял управление и тем самым предопределял спад. В итоге проваливалась вся реформа («революционная перестройка»)». И еще: «[…] политическая реформа ослабляла единственную вертикаль управления – партию» (Бакатин В.В. Дорога в прошедшем времени. М., 1999. С. 127).

Добавлю: это была та ошибка, которая хуже преступления.

63

Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727; Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9855-XI «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.

64

«Отцом» союзного Съезда (а значит и российского) был Анатолий Лукьянов, в то время близкий соратник Горбачева, профессиональный юрист-государствовед, в 1987–1988 гг. заведовавший Отделом административных органов ЦК, а с 1988 г. занимавший пост Первого заместителя Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Именно он предложил соответствующую концепцию и убедил генсека реализовать ее. По мнению Шахназарова, Лукьянов вдохновлялся опытом Съездов Советов раннесоветского периода (Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 327).

65

В Верховный Совет СССР до этого на прямых выборах избирались 1500 депутатов.

66

Сталин еще в 1936 г. исчерпывающе высказался об этом: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом и подотчетный Верховному Совету» (Доклад Председателя Конституционной комиссии И.В. Сталина на VIII (чрезвычайном) Съезде Советов СССР «О проекте Конституции СССР» (Сталин И.В. Сочинения. Т. 14. М., 1997. С. 144).

67

Кампанией КПСС руководил Секретарь ЦК, кандидат в члены Политбюро Георгий Разумовский, слывший мягким и даже нерешительным человеком. Ему же, что поразительно, поручили вести (вместе с другим Секретарем ЦК Юрием Манаенковым) партийную кампанию на выборах 1990 г.

68

Избирательный Закон от 1 декабря 1988 г. предусмотрел возможность проведения безальтернативных выборов. Также он установил, что если в округе выдвинуто более двух кандидатов, то перед регистрацией может быть созвано «окружное предвыборные собрание», полномочное выступить фильтром и отсеять лишних (критерии отсева не были прописаны). Из 9505 кандидатов: избирательные комиссии зарегистрировали лишь 5074. В 399 округах было зарегистрировано по одному кандидату, в 952 округах – по два и лишь в 149 – по три и более. На первый взгляд ничто не предвещало каких-либо сложностей. Однако для победы требовалось собрать больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. А вот это системным кандидатам часто оказывалось не по силам.

69

Горбачев в своих мемуарах описывает заседание Политбюро ЦК 28 марта 1989 г., на котором подводились итоги кампании. По его словам, настроение у большинства участников было угнетенное, «в воздухе висело – провал» (Горбачев М.С. Указ. соч. С. 427).

70

Законы РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303, 1305.

71

То есть «демпфера» в виде депутатских квот для общественных организаций не предусмотрели. Это была еще одна ошибка.

72

В народные депутаты РСФСР как будущие руководители региональных делегаций на Съезде партией выдвигались вторые секретари.

73

Например, в Красноярском краевом Совете из 290 мест «демократы» заняли порядка 60.

74

Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

75

В 1989–1990 гг. Горбачев заменил десятки первых секретарей, в том числе тех, которые были избраны народными депутатами СССР.

76

См., например: Брутенц K.H. Указ. соч. С. 243.

77

В 1987 г. Лигачев в ходе «зачистки» брежневских кадров организовал замену Мидхата Шакирова, руководившего Обкомом с 1969 г., на Равмера Хабибулина, уроженца Башкирии, почти всю жизнь проработавшего в Татарии и Москве. Республиканская элита приняла «варяга» плохо. В 1989 г. Хабибулина избрали народным депутатом СССР, но уже в феврале 1990-го против него выступили фактически единым фронтом Уфимский Горком во главе с Римом Гареевым и местные «демократы» («национал-демократы»). Первый выразил вотум недоверия партийному руководству республики, а вторые устроили крупный протестный митинг в день открытия очередного Пленума Обкома. Хабибулину пришлось подать в отставку. То есть накануне выборов Башкирия осталась без главы. Гареев боролся за пост Председателя Верховного Совета, но проиграл Муртазе Рахимову, Директору Уфимского нефтеперерабатывающего завода.

78

Шенин в 1990 г. возглавил Красноярский Крайсовет. Но вскоре его избрали Секретарем ЦК и членом Политбюро. Новый Первый секретарь Крайкома Казьмин не был главой края формально и не мог быть им фактически – он не располагал достаточным авторитетом. Нового Председателя Совета Всеволода Севастьянова (бывшего Ректора Сибирского технологического института) главой тем более никто не признавал. В этой ситуации первым лицом как вроде бы стал Председатель Крайисполкома Сергиенко.

79

Анатолий Березин, «секретаривший» с 1971 г., избранный народным депутатом СССР, в апреле 1990-го возглавил Верховный Совет республики, а уже в октябре его вынудили уйти в отставку (руководство Обкомом он оставил еще в августе).

80

Как верно пишет Брутенц, «партийные структуры – единственная реальная вертикаль управления – оказались дезориентированными и в определенной мере даже деморализованными. Отлученные, по крайней мере официально, от привычных им административных и экономических функций, они прибывали в растерянности, тем более, что общество по традиции продолжало возлагать на них ответственность за состояние экономики и нараставшие трудности [выделено Брутенцем. – В.И.]. Они […] плохо представляли себе отведенное им теперь поле деятельности».

А Советы были «не в силах выполнять те функции, которые хотели на них возложить. У них не было для этого ни кадров, ни опыта, ни четко очерченного политического и правового пространства, ни, наконец, необходимого авторитета. Многие из них, особенно на республиканском и областном уровнях, вскоре обратили свою энергию […] не на конкретные дела, к которым были плохо или вовсе не подготовлены, а на утверждение максимальной самостийности, узурпацию исключительных прав на «своих» территориях, на тяжбы с центром и соседями» (Брутенц K.H. Указ. соч. С. 343–344).

81

Ельцин баллотировался в Совет Национальностей (одну из двух палат) Верховного Совета по квоте РСФСР. России было выделено 11 мест. По результатам голосования Ельцин оказался на 12-ом месте, а значит не прошел. Но один из прошедших депутатов-«демократов» (Алексей Казанник) отказался от своего мандата в его пользу. Горбачев не стал возражать, хотя мог бы.

82

Их дезорганизовали метания Горбачева. Тот дважды менял «союзного» кандидата и т. д.

83

Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

84

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1991 г. № 51-1 «О механизме народовластия в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 52.

85

Ельцин порой лично уговаривал «секретарей-председателей» прекращать совместительство, бросать партийные посты, мол, «дни партии сочтены». Галазов рассказывает, что с ним такой разговор был проведен в марте 1991 г. (Галазов A.C. Указ. соч. С. 306).

86

В те времена «правыми» именовали сторонников сохранения КПСС, Союза в более-менее прежнем виде. «Левыми», соответственно, называли «демократов», боровшихся с «правыми» и Горбачевым.

87

Галазов, сам возглавивший Обком лишь в 1990 г., пишет: «При близком рассмотрении в членах Политбюро и секретарях ЦК я узнал давно знакомых мне руководителей партии областного масштаба. Это были бывшие комсомольские и партийные функционеры, руководители крупных хозяйств, учреждений, министерств и ведомств. За внешним спокойствием, стремлением выразить свою значимость и важность в судьбах партии и государства легко просматривалась тревога, неуверенность в завтрашнем дне. Вместе со своим лидером, таким же партийцем областного уровня, они выпустили на волю джинна многопартийности, гласности, регулируемого рынка, ускорения. Только через пять лет они стали осознавать всю его разрушительную силу и пытались вернуть на место. Джинн оказался сильнее и коварнее своих «освободителей» с ограниченным «новым» мышлением и вскоре их самих загнал в бутылку… [выделено Галазовым. – В.И.]» (Галазов А.Х. Указ соч. С. 281–282). Возможно, Галазов действительно «все понимал» еще тогда. Нельзя этого исключать. При этом на других страницах своих мемуаров он подробно рассказывает, как старательно выполнял горбачевские установки (С. 261 и др.).

88

Не будем забывать, что Горбачев, будучи, видимо, уверен, что союзные органы власти непременно останутся единственными властными центрами и источниками политической воли, накануне фактически пустил на самотек подготовку к выборам народных депутатов РСФСР. Виталий Воротников, член Политбюро в 1983–1990 гг., Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР в 1988–1990 гг., написал об этом довольно подробно (Воротников В.И. А было это так… Из дневника члена Политбюро ЦК КПСС. М., 1995. С. 348). В то же время Ельцин и «демократы» как раз решили начать завоевание власти «снизу», с республиканского уровня. По сути, в марте-апреле 1990-го генсек взялся бороться с потенциальными (и, как вскоре выяснилось, реальными) последствиями собственной очередной ошибки.

89

Кроме РСФСР автономные республики в своем составе имели Азербайджан, Грузия и Узбекистан.

90

Законы СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», от 26 апреля 1990 г. № 1457-1 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270, № 19. Ст. 329.

91

Руслан Хасбулатов, Первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР в 1990–1991 гг., Председатель Верховного Совета в 1991–1993 гг., соратник, а затем один из главных оппонентов Ельцина, пишет, что Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «стимулировал борьбу российских автономий за право выхода из Российской Федерации» и «благодаря деятельности союзных органов власти» в РСФСР был спровоцирован политический кризис – руководители республик Северного Кавказа, Татарии и Башкирии открыто бравировали тем, что они «России не подчиняются» (Хасбулатов Р.И. Полураспад СССР. Как развалили сверхдержаву. М., 2011. С. 105).

Председатель Верховного Совета Башкирии Муртаза Рахимов заявлял в апреле 1991 г., что «один этот союзный Закон [от 26 апреля 1990 г. – В.И.] сделал для бывших автономий много больше, чем все постановления Верховного Совета РСФСР» (Советская Россия. 1991. 17 апреля).

92

Сергей Шахрай, Председатель Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству в 1990–1991 гг. настаивает, что провозглашение российского суверенитета было вынужденным шагом и что оно позволило «переиграть» Центр (см.: Авен П., Кох А. Революция Гайдара. История реформ 90-х из первых рук. М., 2013. С. 304).

«Переиграть» – здесь Шахрай, конечно, выдает желаемое за действительное. Горбачев почти довел дело до подписания нового Союзного договора главами российских республик. Ельцин 17 августа 1991 г. парафировал договоропроект. Подписание сорвалось из-за «путча».

93

См., например: Хасбулатов Р.И. Указ. соч. С. 419.

94

Доводилось слышать, правда, что вместо «проглотить» он якобы сказал «заглотнуть».

95

Российская газета. 1991. 5 апреля.

96

Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776.

97

Законы РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1535-1 «О преобразовании Адыгейской автономной области в Советскую Социалистическую Республику Адыгея в составе РСФСР»; № 1536-1 «О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1537-1 «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1538-1 «О преобразовании Хакасской автономной области в Хакасскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»; № 1539-1 «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР»; № 1540-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Ст. 930–935.

98

«Обстановка, сложившаяся в России к лету 1990 года, […] могла быть описана как своего рода «слоеный пирог». Так, если российские органы власти и их лидеры вели себя оппозиционно по отношению к союзным, то, [в свою] очередь, скажем, Рязанский областной Совет был оппозиционным по отношению к российскому руководству и вполне лоялен – к союзному. В свою очередь, Рязанский городской Совет, где большинство на выборах завоевала демократическая оппозиция, был оппозиционным по отношению к союзным и областным властям и лоялен – к российским, и т. д. Такая ситуация воспринималась в этот период главным образом с точки зрения идеологического противостояния различных политических сил, но за этой конфронтацией стояли и вполне материальные интересы, связанные с расширением экономических возможностей нижестоящих органов власти. Советы – вплоть до районных – фактически получили возможность бесконтрольного распоряжения ресурсами (имуществом, земельными участками и др.), что приводило к многочисленным коллизиям» (Владимиров Г. Российский центр и местная власть. Опыт института представителей Президента (1991–1993 года) // http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/apr_93/russ-center.html).

99

Сурен Авакьян пишет: «Демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала свою, так сказать, обратную сторону: увлекающиеся дискуссиями не только парламент, но и правительство были не в состоянии принимать оперативных решений и быстро их осуществлять, поэтому потребовалось иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела. Скажем прямо, хотя и рискуем вызвать критику в свой адрес: нужен был «хозяин» страны, несущий персональную ответственность за принятие неотложных решений, и был бы способен навести порядок в обществе, стремительно катившемся в бездну хаоса при отсутствии дисциплины и уверенности в завтрашнем дне». И далее: «Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, работавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и присваивали чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом «зарывающемуся» парламентаризму…» (Авакьян С.А. Президент Российской Федерации – эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». 1998. № 1. С. 12).

100

Характеристика Шахназарова (Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 329).

101

Горбачев М.С. Указ. соч. С. 484. Определенно, аналогичным образом рассуждали и многие «секретари-председатели»…

102

Черняев записал в дневнике, что идеолог «перестройки» Секретарь ЦК и член Политбюро Александр Яковлев лично рассказывал ему, как убеждал Горбачева в необходимости «сосредоточить реальную полномочную государственную власть в своих руках, оттеснив от рычагов Политбюро и даже разговорчивый [выделено мной. – В.И.] Верховный Совет» и т. д. Когда Черняев сказал, что это означает coup d'Etat» («государственный переворот» – фр.), Яковлев охотно с ним согласился и добавил, что «нельзя медлить» (Черняев A.C. Указ. соч. С. 839).

103

Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР».

104

Закон СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 3.

105

Сомнительным – потому что согласие на его проведение на своих территориях дали только девять союзных республик (в остальных шести участки для голосования удалось организовать лишь на территориях воинских частей). Но главное в другом. Вопрос референдума («Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?») был сформулирован таким образом, что положительный ответ на него (76,4 % граждан, участвовавших в референдуме, проголосовало «да») ничем особо не связывал ни сторонников радикального реформирования Союза, ни его разрушителей («Федерация равноправных суверенных республик» – это оксюморон, абсурд).

106

«За» проголосовало 68,8 % граждан, участвовавших в референдуме.

107

Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

108

Указ Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 13 «Об Администрации Президента РСФСР» (не был опубликован).

109

Еще одним своим Указом он нанес очередной удар по КПСС – произвел департи-зацию государственных органов, предприятий и организаций (Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1035).

110

Законы Татарской ССР от 13 мая 1991 г. «О выборах Президента Татарской ССР», от 14 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской Советской Социалистической Республики в связи с учреждением поста Президента Татарской ССР» // Советская Татария. 1991. 16 мая; 21 мая.

111

См. подробнее: Хабутдинов А. Институт президентства в Республике Татарстан: политические и экономические аспекты // http://www.islamrf.ru/news/analytics/ politics/13185.

112

См., например: Хасбулатов Р.И. Указ. соч. С. 419.

113

Верховный Совет Татарской ССР принял специальное Постановление, в котором заявлялось, что республика официально отказалась от участия в российских выборах, хотя все же «оказывает заинтересованным гражданам республики содействие в реализации их избирательного права в день выборов Президента РСФСР». 12 июня жители Татарии могли выбирать как собственного главу, так и российского. Но «ельцинскими» выборами благодаря стараниям республиканских властей «заинтересовались» только 36,5 % татарских избирателей. То есть российские выборы в Татарии не состоялись.

114

Москвичам тогда предложили ответить на вопрос: «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы Мэра Москвы жителями города?». «Да» ответили 81,4 % граждан, участвовавших в опросе.

115

Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1041-1 «О статусе и структуре органов управления города Москвы – столицы РСФСР»; от 27 апреля 1991 г. № 1120-1 «Об организации проведения выборов мэра города Москвы 12 июня

1991 г.»; от 20 мая 1991 г. № 1260-1 «О структуре органов управления города Ленинграда»; а также от 8 июля 1991 г. № 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 518; № 18. Ст. 578; № 21. Ст. 713; № 28. Ст. 979).

См. также: указы Президента РСФСР от 30 июля 1991 г. № 22 «О полномочиях мэра города Москвы», от 28 августа 1991 г. № 96 «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы»; Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 31, Ст. 1057; № 35. Ст. 1170; 1992. № 2. Ст. 75).

116

Позднее Собчак вспоминал: «Большинство новых депутатов Ленсовета [избранных в марте в 1990 г. – В.И.] были представителями технической интеллигенции, работавшими в проектных или исследовательских институтах, а также на предприятиях. Бесспорно, Ленсовет тех лет по составу был самым демократическим (точнее, антикоммунистическим) представительным органом в стране, однако более 90 процентов его депутатов не только не имели необходимой подготовки к политической деятельности, но никогда раньше не стремились заниматься ею профессионально, т. е. не имели соответствующего опыта. Поэтому каждый из них (отчасти под влиянием прошедшей избирательной кампании) рассматривал свою работу в городском Совете как продолжение митинга, на котором важно во что бы то ни стало изложить до конца и отстоять свою точку зрения. […] Это было очень неспокойное собрание людей, большинство из которых […] вели себя как дети, только что научившиеся говорить – их трудно было остановить. […] Демократический состав Ленсовета был не в состоянии справиться с собственным демократизмом. […] В городе был Совет, но не было власти».

Собчак не баллотировался в Ленсовет в 1990 г. Депутаты же в течение почти трех месяцев не могли избрать себе Председателя – из-за ожесточенного соперничества лидеров «демократов» Марины Салье и Петра Филиппова, имевших равное количество сторонников. Возникла патовая ситуация. Измучившись, Салье, Филиппов и еще свыше сотни депутатов, по словам Собчака, призвали его вернуться в Ленинград и возглавить Совет. В мае 1990 г. он был избран депутатом (на дополнительных выборах в одном из округов), а затем Председателем.

Многие депутаты, однако, не собирались признавать Собчака своим и тем более городским начальником. А он, в свою очередь, почти сразу же заявил претензию на полновластие. Это привело к затяжному конфликту между ним и значительной частью депутатского корпуса. Когда Ельцин приступил к реализации своего президентского плана, Собчак решил добиваться учреждения в Ленинграде должности Мэра.

У Попова в Москве все обстояло примерно так же. Два председателя сошлись на том, что «нельзя изменить ситуацию к лучшему без новой концепции исполнительной власти: сильной и независимой от меняющегося настроения, капризов и фракционной борьбы депутатского корпуса». Их поддержал Ельцин (Собчак A.A. Из Ленинграда в Петербург: путешествие во времени и пространстве. СПб., 1999. С. 135–139,143).

117

Попов пишет, что якобы уже в 1991 г. считал Лужкова своим «потенциальным преемником» (Попов Г.Х. Моссовет как зеркало революции // Попов Г.Х. 0 московском варианте демократических реформ. М., 2004. С. 615).

118

Постановление Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1741-1 «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР № 42. Ст. 1328.

119

См., например: постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 ноября 1991 г. № 1890-1 «О выборах Президента Марийской ССР»; № 1891-1 «О выборах Президента Мордовской ССР», № 1892-1 «О выборах Президента Чувашской ССР», № 1893-1 «О выборах Президента Якутской – Саха ССР» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1622–1625).

120

Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.

121

В изначальной редакции Конституции Совет Министров РСФСР был наделен правами «в пределах своей компетенции» приостанавливать исполнение актов Советов Министров АССР и отменять акты исполкомов (ст. 128).

122

После заключения Федеративного договора в 1992 г. и тогдашней очередной конституционной реформы отказ от введения президентской должности или даже ее ликвидация уже не могли считаться нарушением Конституции (см. сноску № 216).

123

Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

124

Выборы назначили, нарушив мораторий, установленный V российским Съездом (см. Главу II).

125

Советское государство собирались переучредить, то есть создать на его месте полуфедеративное-полуконфедеративное объединение «Союз Суверенных Государств». Никакого будущего у этого проекта не было и быть не могло.

126

По-видимому, с ведома или даже с согласия Горбачева.

127

Как еще можно оценивать, например, переподчинение союзных органов исполнительной власти, действующих на территории РСФСР, российскому Президенту (Указ Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. № 61 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. № 34. Ст. 1134)?

128

В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР как «субъект международного права и геополитическая реальность» прекращает свое существование. В нем также заявлялось, что его бывшие члены создают новую международную организацию (Российская газета. 1991. 11 декабря). 25 декабря Горбачев объявил о своей отставке (полномочия генсека он сложил еще 24 августа).

129

Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. № 2094-1 «Об изменении названия государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 2. Ст. 62.

130

Созданной в 1990 г., до этого РСФСР, как говорилось, была единственной союзной республикой, для которой не образовывали республиканскую компартию (структурную часть КПСС).

Преемником КП РСФСР выступает Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), учрежденная в 1993 г.

131

Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1537.

132

Постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1125.

133

Закон от 24 мая 1991 г. № 1326-1.

134

Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.

135

В Указе прямо говорилось, что глава администрации подотчетен Президенту. Но при этом фиксировалось как право Совета внести представление об освобождении главы от должности, так и обязанность последнего ежегодно отчитываться перед депутатами об исполнении бюджета.

136

В ноябре 1991 г. Ельцин сам возглавил Совет Министров.

137

Указ Президента РСФСР от 30 сентября 1991 г. № 134 «О частичном изменении Указа Президента РСФСР от 22 августа № 75» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 40. Ст. 1292.

138

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2598.

139

См.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 205.

140

Зенькович Н. Указ. соч. С. 3.

141

Известно, что Бурбулис очень рассчитывал стать Вице-президентом, эта должность вводилась персонально для него, Ельцин ему ее обещал. Но буквально накануне выдвижения передумал и взял в напарники, как показалось, более электоральную фигуру.

142

Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994. С. 247.

143

Положение о Главном государственном инспекторе РСФСР и Контрольном управлении (п. 5), утвержденное Указом Президента РСФСР от 24 сентября 1991 г. № 127 (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 39. Ст. 1250).

144

0 Бурбулисе и Махарадзе Ельцин в своих мемуарах отозвался довольно негативно (Ельцин Б.Н. Записки президента. С. 247–250).

145

Красноярский Крайсовет предложил Ельцину рассмотреть кандидатуру Заместителя Председателя Крайисполкома Владимира Кузьмина. Как рассказывает бывший депутат Крайсовета Валерий Кирилец, на встрече с Махарадзе Кузьмин «попытался изложить свое недовольство» экономической политикой российского Центра и пр. У Махарадзе это вызвало сильное раздражение и он сказал: «Будете делать все, что мы скажем». Кузьмин в ответ «показал ему фигуру из трех пальцев и не фигурально, а по-настоящему». На этом разговор закончился, после этого Махарадзе позвонил Председателю Крайсовета Вячеславу Новикову и выбранил его за то что «прислали хулигана» (http://samlib.rU/k/kinlec_w_m/kkinlec_w_m-7.shtml).

146

Виктор Ишаев, глава Хабаровского края в 1991–2009 гг., рассказывает в мемуарах, что о своем назначении он узнал лишь после подписания Ельциным соответствующего Указа.

Сам Ишаев в советские времена сделал успешную «производственную» карьеру. Партийной «школы» у него не было. В 1988 г. он возглавил Хабаровский завод строительных алюминиевых конструкций (мягко говоря, не самое крупное предприятие региона). С завода Ишаева в 1990 г. взяли в Крайисполком на должность Первого заместителя Председателя – Начальника Главного планово-экономического управления. Председателем тогда был Валерий Литвинов. Его Бурбулис с Махарадзе Главой администрации ставить не захотели. Не нравился им и Представитель Президента в крае, местный «демократ» Владимир Десятов. Тот очень хотел получить назначение, регулярно обходил московские кабинеты и, судя по всему, «перегнул палку». Ишаев (нисколько не «демократ») по какой-то причине показался приемлемой альтернативой.

И вот как все это якобы было: «28 октября 1991 года мне позвонили из правительства России и сказали, что я срочно должен прибыть в столицу. […]

В Домодедово у трапа меня встречал Десятов. По его словам, нас пригласил для беседы Геннадий Бурбулис.

Депутатская «Волга» остановилась у Дома правительства, и мы с […] Десятовым поднялись на пятый этаж, где тогда находился весь аппарат российского правительства. […]

В холле мы встретили Литвинова […].

В приемной сказали, что нас примет Бурбулис, и велели немного подождать. Мы прождали до позднего вечера. Бурбулис нас не принял [выделено здесь и далее мной. – В.И.].

На следующий день мы опять были в приемной, и на этот раз примерно в одиннадцать часов двадцать минут мы зашли в кабинет госсекретаря […]. Геннадий Бурбулис был не один, рядом с ним сидел Валерий Махарадзе, начальник контрольного управления президента, человек, которого в регионах откровенно побаивались. […]

Бурбулис немного помолчал, а потом […] сказал примерно следующее:

– Мы вас собрали здесь для того, чтобы обсудить вопрос о назначении главы администрации Хабаровского края. С этим регионом у нас вопрос непростительно затянут. Какие будут ваши мнения?

Мы с Литвиновым только переглянулись. Десятов нетерпеливо заерзал.

Вздохнув, мы сообщили, что уже подписали письма, где не возражали против назначения на должность главы администрации Десятова. «Он представитель президента, – заявили мы, – кому же, как не ему, быть первым руководителем территории».

Валерий Махарадзе, выслушав спокойно наше убедительное, как нам казалось, заявление, прищурившись […], ответил:

– Вы все здесь опытные, ответственные люди. Вы знаете цену своим словам, но и мы далеко не простаки с околицы. Для чего же вы, любезные, предлагаете нам абсолютно неподготовленного, да и, похоже, пустого человека на такой ответственный пост? Уж не для того ли, чтобы он провалил все реформы, завалил краевое хозяйство, а вы потом свалили бы это на недальновидность Ельцина?

Я от таких выводов несколько опешил: «Ну, вы и завернули, Валерий Антонович, так только в 37-м обвиняли!».

Махарадзе уже приготовился мне ответить, как вдруг оттуда, где сидел Десятов, раздалось покашливание. Все обратили внимание на нашего представителя президента, который уже не сидел, а стоял.

Десятов глубоко вдохнул и на выдохе отчетливой скороговоркой протараторил:

– Предлагаю главой администрации назначить… меня!

Махарадзе тяжело посмотрел на него и предложил сесть на место: «Вы мне уже все нервы истрепали своими просьбами. Два месяца в Москве торчите, все боитесь, что вас обойдут. Сядьте!».

У Десятова вздулись желваки, а мы с Литвиновым опять переглянулись.

[…]

Бурбулис все тем же бесцветным голосом вдруг обратился ко мне:

– А вот вы, Виктор Иванович, именно вы, что думаете по этому поводу?

Размышлять и анализировать не было времени, и я сказал прямо:

– Если уж сам представитель президента вас не устраивает… – тут на меня как-то странно посмотрел Махарадзе. – Если вас сам представитель президента не устраивает, – повторил я, не обращая внимания на его взгляд, то назначьте тогда Литвинова. Он – председатель крайисполкома, поэтому вполне логично было бы назначить главой администрации его.

Пока я говорил, Десятов медленно приподнимался со своего места. Когда я закончил, он уже опять стоял в полный рост.

Все выжидательно смотрели на него.

– Я – демократ! – сказал Десятов. Мы молчали.

– Я уже нарисовал схему, как надо руководить краем!

Мы молчали. У Махарадзе глаза превратились в щелки. Щеки Бурбулиса стали розоветь. […]

– Предлагаю, – голос Десятова взлетел куда-то вверх, – назначить главой администрации меня!

Махарадзе взорвался.[…]

– А я предлагаю вам, Десятов, сейчас сесть и больше не вставать! Не мешайте нам работать. А если вам что-то непонятно, то мы рассмотрим вопрос о вашем несоответствии должности представителя президента!

Бурбулису, похоже, это представление надоело. Он открыл папку, достал оттуда лист бумаги и оповестил нас о том, что Указом президента от 24 октября […] главой администрации Хабаровского края назначен Виктор Иванович Ишаев. […]

Тут уже взорвался я.

– Очень интересно! А моего согласия вам на это не надо? Почему вы со мной не поговорили?

Бурбулис устало откинулся на спинку стула и сказал, что он на нас потратил уже двадцать минут, и попросил покинуть кабинет в связи с окончанием беседы и решением проблемы».

Ишаев утверждает, что немедленно написал заявление об отказе от должности и пошел с ним к Махарадзе. Тот его переубедил. «О чем шел разговор – лучше не пересказывать. Скажу только, что шел он на самых высоких тонах» (Отрывок из книги

В.И. Ишаева «Особый район России» // Тихоокеанская звезда. 2006. 31 октября).

Бывший депутат Хабаровского Крайсовета Виктор Болдырев, руководивший рабочей группой по подбору кандидатов на должность Главы администрации, в интервью, данном в 2012 г., изложил другую версию. По его словам, в сентябре 1991 г. в Москву был передан список, включавший четырех кандидатов: Десятова, Ишаева, ученого и «демократа» Михаила Судо и Директора Территориального проектного института «Хабаровскпромпроект» Юрия Стругова. Параллельно свою кандидатуру активно лоббировал Председатель Крайсовета Николай Данилюк. Десятов считал его своим главным соперником.

Ельцин пригласил Десятова и Данилюка к себе. Каждый из них постарался максимально очернить конкурента и в итоге Президент «забраковал» обоих. («Десятов вылил ушат сведений на Данилюка, а тот в свою очередь выложил всё, что знает о Десятове. […] Ельцин, в силу своего характера, выгнал обоих кандидатов в губернаторы».)

После этого в Москву был вызван Ишаев. Он прилетел 25 октября и поехал на прием к Махарадзе. Дальнейшие подробности Болдырев пересказал со слов Ишаева:

«Представился. Махарадзе зачитал Указ…

– Хоть бы со мной посоветовались! – вырвалось у Ишаева.

– Пошел на… отсюда! – отрезал на это хозяин кабинета.

Тут Ишаев опешил: такие люди – и вдруг маты! Подумал, мало ли что случилось сегодня. Спрашиваю, можно, я завтра приду? Махарадзе сказал: да-да, завтра в 10.00. Прихожу на следующий день, а Махарадзе опять: «Какого… ты приперся? Тебе губернию дали – езжай и правь! Чтоб я тебя не видел!».

В 1998 г., когда вышли мемуары Ишаева, Болдырев при случае спросил у него, как получилось, что в книге «не так написано про назначение губернатора»? И якобы услышал в ответ: «06 этом помнишь только ты. Кому какое дело…» (http://hab.mk.ru/article/2012/05/21/705845-politicheskie-rodyi-politicheskogo-tyazhelovesa.html).

147

Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 г. № 86 «О назначении Дьяконова Василия Николаевича Главой администрации Краснодарского края» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 35. Ст. 1160.

148

Указ Президента РСФСР от 24 октября 1991 г. № 154 «О главах администраций Вологодской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Ульяновской и Челябинской областей, Ставропольского и Хабаровского краев» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1473.

149

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1455.

150

Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.

151

Указ Президента Российской Федерации от 22 января 1992 г. «О Главе администрации Брянской области» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 255.

152

Ножиков вспоминал: «Я зашел к Махарадзе, в администрацию президента. Такая большая комната, человек тридцать толкутся. Собирают сведения, готовят указы о назначении глав администраций. На ходу. Не узнают толком о человеке, о его квалификации, не пригласят, чтобы выяснить – годится или нет. Суета, как в Смольном во время революции [выделено здесь и далее мной. – В.И.]. Я немного знал Махарадзе, мы вместе с ним […] летали в Японию. […] Человек умный, деловой, но без стратегического мышления и опыта управления.

Глав администраций назначали по политическому принципу: кто за демократию (точнее – за Ельцина) – давай сюда, кто за коммунистов – давай отсюда. […]

Перетряска шла не только на местном, но и на федеральном уровне, в министры тоже попало немало случайных людей. […]

Глав администраций в эту новую должность возводили таким образом. Президент издавал указ, областной Совет кандидатуру согласовывал. Иркутский Совет сразу согласовал мою кандидатуру, указа еще не было. Я звоню Махарадзе, сообщаю об этом. Он: да что вы лезете поперед батьки в пекло! В течение недели указ будет, не дергайтесь. Я говорю: да не рвусь к должности, […] мне просто нужна ясность. Не нравлюсь – не надо.

Через несколько дней приходит указ. Я уже говорил, что тогда по-революционному; скопом, сразу многих назначали. И тут на одном листочке – пять фамилий, в том числе и моя» (Ножиков Ю.А. Я это видел, или Жизнь российского губернатора, рассказанная им самим. Иркутск, 1998. С. 157–159).

153

Кстати, Махарадзе, в 1990–1991 гг. возглавлявший Волгоградский Облсовет, относился к Шабунину весьма неприязненно, но не смог воспрепятствовать его назначению.

154

Шафраник в 1993 г. перешел в Правительство России на должность Министра топлива и энергетики, которую занимал до 1996-го.

155

Соловьев, Председатель Челябинского горсовета с 1990 г., о своем назначении рассказывал так: «Для меня это было несколько неожиданно, поскольку указ […] был подписан без вызова меня в Москву. Мне сказали: «Вас назначили». Я спросил: «Куда?» Думал, мэром города. А мне: «Главой администрации области»» (Челябинский рабочий. 2006. 15 декабря).

156

Титов с 1990 г. возглавлял Куйбышевский Горсовет. Прежде он работал заместителем директора по экономике Куйбышевского филиала Научно-производственного центра «Информатика». Самарский историк Михаил Матвеев пишет, ссылаясь на ряд источников, что кандидатуру Титова Махарадзе рекомендовал народный депутат России, Председатель Сосновоборского Горсовета (Сосновый Бор Ленинградской области) Валерий Кирпичников. Он знал Титова по совместной работе в Союзе российских городов. Естественно, была необходима формальная рекомендация от кого-то, имеющего хоть какое-то отношение к Самарской области. Поэтому в поддержку выдвижения Титова «была организована телеграмма, подписанная пятью председателями райсоветов Самары из девяти» (Матвеев М.Н. Самарский областной и городской советы народных депутатов в дни ГКЧП в августе 1991 г. // Вестник Самарского государственного университета. Серия «История». 2003. № 3; http://vestnik-samgu.samsu.ru/gum/content/hist.html)

157

Поначалу Ельцин назначил Главой администрации Директора Ульяновского завода низковольтной аппаратуры «Контактор» Валентина Малафеева. Но тому устроили такую обструкцию, что Президент вынужден был вначале приостановить действие Указа о назначении «в связи с обстановкой, сложившейся в области» (Указ Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. № 165 «О Главе администрации Ульяновской области В.В. Малафееве» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1485), а затем согласиться на кандидатуру Горячева (Указ Президента Российской Федерации от 9 января 1992 г. № 12 «О Главе администрации Ульяновской области // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 4. Ст. 152).

158

Вепрев, долгие годы успешно руководивший Совхозом «Назаровский», крупнейшим агропредприятием края, в 1989 г. возглавил Комитет Верховного Совета СССР по аграрным вопросам и продовольствию. Идею поставить на индустриальный регион «сельхозника», пусть и заслуженного, подал и пролоббировал тогдашний Представитель Президента в крае Юрий Москвич (см.: Вепрев А.Ф. Первые. История жизни. С. 261–262). Вепрева (в личном плане очень честного и порядочного человека), кстати, не приняли ни бывшие номенклатурщики, ни «демократы». В январе 1993 г. он подал в отставку (сдержав обещание уйти через год, данное при назначении). В 2006-ом умер.

159

Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 1552 «О главе администрации Краснодарского края» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992 г. № 24. Ст. 2127.

Дьяконова сменил Николай Егоров (до этого он был Первым заместителем Председателя Крайсовета). В 1994 г. Ельцин назначил его Министром по делам национальностей и региональной политике, а затем также Руководителем Территориального управления федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике и Заместителем Председателя Правительства. В 1995 г. Егоров потерял все посты, но уже в 1996-ом начался его новый взлет, правда, еще более короткий. На этот раз Ельцин было вверил ему руководство Администрацией Президента. И спустя несколько месяцев отстранил и вернул в Краснодарский край. Выборы Главы администрации 1996 и 1997 гг. Егоров (лишенный поддержки Центра из-за происков аппаратных соперников – Анатолия Чубайса и пр.) проиграл и не пережил поражения.

160

Я имею в виду Подгорнова. Еще в 1995 г. прошла серия публикаций, в которых его обвиняли в нецелевом использовании бюджетных средств. Они вызвали резонанс и похоронили и без того небольшие шансы Подгорнова избраться. 15 февраля 1996 г., объявляя в Екатеринбурге о своем выдвижении на второй срок, Ельцин одновременно сообщил о возбуждении уголовных дел против ряда высокопоставленных лиц. Подгорнов оказался в их числе. В дальнейшем его обвинили во взятках, хищениях и ряде других преступлений. 23 марта Ельцин временно отстранил его от должности, а 17 мая – снял. Этот сюжет активно использовался в ходе агитационной кампании. После переизбрания Президента, впрочем, дело не закрыли. В ноябре Подгорнова арестовали и поместили в СИЗО. Это был первый в постоветской истории арест бывшего главы региона. В 1998 г. суд вынес оправдательное решение по 19 эпизодам из 20, перечисленных в обвинительном заключении. И приговорил Подгорнова к году лишения свободы условно. Но в 1999 г. дело пересмотрели и в итоге его осудили на семь лет лишения свободы с частичной конфискацией имущества. Он вышел на свободу в 2000-ом по амнистии.

161

Совмещал эти посты до 1994 г. (в 1993 г. получил также мандат депутата Совета Федерации).

162

Немцов в мемуарах описал, с какими трудностями сталкивались «скороназначенные» главы администраций из числа «демократов»: «В 1991 году Ельцин назначил меня губернатором. Я был молод, не обременен опытом бюрократической и политической работы [выделено здесь и далее мной. – В.И.], но легко обучаем. Первым заместителем у меня трудился опытный советский руководитель Иван Скляров, царство ему небесное [Скляров сменил Немцова в 1997 г., в 2001 г. проиграл выборы; умер в 2007 г. – В.И.]. Он-то и решил научить меня уму-разуму.

– Знаешь, Батька, ты человек молодой, тебя никто за губернатора не держит. Сам понимаешь – серьезные люди: директора заводов, председатели колхозов и так далее. Надо бы тебе как-то с ними познакомиться, подружиться.

– И что мне для этого надо сделать?

– Да водки с каждым попить.

– А сколько заводов-то у нас?

– Заводов около пятисот, а колхозов 750.

– Великоват список. Надо бы его как-то сократить и оставить, скажем, только передовиков.

В итоге список сократили до четырехсот собутыльников, и пошло-поехало знакомство с закреплением авторитета. Через год я стал опухать. С большим трудом вставал по утрам, ухудшилась память, начались проблемы с речью, тяжело давалось принятие серьезных решений. Я осознал, что попадаю в цепкие лапы алкоголизма» (Немцов Б. Исповедь бунтаря. М., 2007. С. 38–39).

163

В 1997–1999 гг. занимал должности Первого заместителя Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, Министра топлива и энергетики. Некоторое время рассматривался как возможный преемник Ельцина. В 1999 г. избрался в Думу по списку либерального блока «Союз Правых Сил» (СПС) и получил место Заместителя Председателя палаты. В 2000 г. возглавил думскую фракцию блока, а в 2001 г. – еще и партию, созданную на его основе. После поражения СПС на думских выборах 2003 г. оставил партийный пост и перешел в непримиримую оппозицию. Часто участвует в уличных протестных акциях, время от времени задерживается полицией. В 2009 г. баллотировался на пост главы Сочи, в 2013-ом был избран депутатом Ярославской областной Думы.

164

Прусак так рассказывал историю своего назначения: «Меня назначил Бурбулис [выделено здесь и далее мной. – В.И.] указ подписал Ельцин, но подбирали руководителей Махарадзе, Петров и Бурбулис. Я был доверенным лицом Ельцина на выборах 1991 года, […] с Бурбулисом мы работали в одном комитете. Из каких побуждений он исходил, я не знаю… Я не стремился к власти, мне она досталась случайно. Областной Совет народных депутатов долго рядил, кто будет главой администрации. Пока шла такая бодяга, появился указ…» (Карьера-капитал. 1998. 23 декабря).

В 2000 г. Прусак сделал Бурбулиса, к тому времени практически забытого, своим Заместителем, а в 2001-ом назначил его членом Совета Федерации.

165

Тогдашний Представитель Президента по области Николай Егоров вспоминает, что Облсовет предложил Президенту две кандидатуры: Власова и Александра Андреева, «тоже демократа, сына ректора политехнического института». Оба очень понравились Махарадзе и тот попросил Егорова помочь с выбором. «Давайте, Николай Сергеевич, думать, кого из них мы будем представлять президенту». Я говорю: «Валерий Антонович, я плохо знаю обе кандидатуры, да практически не знаю [выделено здесь и далее мной. – В.И.]. Власов – работал в научно-исследовательском институте зав. лабораторией. Защитил кандидатскую. Беспартийный. А вот Андреев сын ректора, был активным деятелем в комсомоле. По-моему, был членом партии, но вышел из нее. Всегда, как говорится, как отец, кормился в обкомовском буфете. Поэтому у меня какого-то особого расположения к нему нет. Поэтому я все же предлагаю кандидатуру Власова, так как он беспартийный и не вращался в кругах высшей партийной власти в городе Владимире» (Молва. 2009. 18 августа).

Добавлю, что вскоре после назначения Власова между ним и Егоровым началась вражда.

166

Нынешний Глава администрации области Олег Королев рассказывает, что кандидатуру Купцова пролоббировал тогдашний Председатель Облсовета Олег Дячкин, тоже бывший преподаватель. «Быстро набрав команду таких же неопытных в управлении людей, как и сами, они принялись с поистине революционным рвением крушить все властные горизонтали и вертикали. И уже первые месяцы их деятельности в 1991 году привели к ужасающим последствиям. Началось активное, я бы сказал, системное уничтожение экономики. В рекордно короткие сроки было развалено сельское хозяйство, встали колхозы, совхозы, опустели фермы. Это был экономический обвал» (Липецкая газета. 2012. 22 февраля).

167

Власов, Кондратьев, Купцов, Севрюгин и Фатеев проиграли выборы.

Власов после поражения до 2001 г. работал Заместителем Начальника Управления Центрального Банка по области. В 2000 г. еще раз участвовал в губернаторских выборах, занял второе место. С 2001-го вернулся к научной работе.

Против Кондратьева еще во время избирательной кампании возбудили уголовное дело по фактам растрат. За поражением последовал арест. Во время очередного допроса Кондратьев перенес инсульт, его перевели в больницу. Вскоре дело закрыли. В 2000 пытался избраться мэром Пензы, занял третье место.

О Купцове см. сноску № 203.

Севрюгина, вошедшего в историю благодаря своей фразе «Я от Ельцина балдею!», после отставки не просто подвергли уголовному преследованию за взяточничество и пр. и арестовали. Он провел в СИЗО два года, вышел оттуда совершенно больным человеком, от обвинительного приговора его спасла только амнистия 2000 г. Спустя два года он умер.

Фатеева, проигравшего выборы еще в 1993 г., устроили Заместителем Министра экономики (1993–1994 гг.), затем Заместителем Председателя Государственного комитета по управлению государственным имуществом (1994–1996 гг.). В декабре 1993-го ему даже удалось пройти в Совет Федерации от области. Однако федеральная карьера у него не задалась. Работая в Минэкономики и курируя кроме прочего вопросы урегулирования осетино-ингушского конфликта, он быстро нажил репутацию открытого лоббиста Ингушетии. Североосетинское руководство как могло добивалось его увольнения. Из Госкомимущества Фатеев ушел со скандалом. Потом он работал Первым заместителем Председателя Правительства Ингушетии, Первым заместителем Руководителя Центра развития предпринимательства в той же Ингушетии. В 2002 г. Фатеев, уже будучи «профессором Смоленского гуманитарного университета», выдвигался на очередных выборах главы области. Занял четвертое место.

Только у Кузнецова, пожалуй, карьера имела более-менее достойное продолжение.

Ельцин подвел итог работе пермского главы, вынеся ему в 1995 г. предупреждение о неполном служебном соответствии (поводом стало уголовное дело по фактам злоупотребления служебным положением). Но в том же году Кузнецова включили в кандидатский список тогдашней партии власти «Наш дом – Россия» (НДР) на выборах в Государственную Думу и в декабре он получил депутатский мандат. То есть ушел с гарантией трудоустройства на минимум четыре года. В феврале-декабре 1999 г. Кузнецов даже побыл Первым заместителем Председателя Думы. В дальнейшем он возглавил общественную организацию «Пермское землячество» (объединяющую выходцев из Пермской области, живущих в Москве). Умер в 2013-м.

168

Указы Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации»; от 24 сентября 1991 г. № 127 «Об утверждении Положения о Главном государственном инспекторе РСФСР и Контрольном управлении // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 37. Ст. 1200; № 39. Ст. 1250.

169

После перевода Махарадзе на должность Заместителя Председателя Правительства в марте 1992 г. Главным государственным инспектором – Начальником Контрольного управления был назначен Юрий Болдырев. Он проработал до 1993 г. и был уволен «в связи с упразднением этой должности».

170

Законы РСФСР от 30 октября 1990 г. № 283-1 «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР», от 15 ноября 1990 г. № 330-1 «О статусе народного депутата РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 23. Ст. 279; № 25. Ст. 312.

171

См., например: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 26 ноября 1992 г. № 4012-1 «О народном депутате Российской Федерации Дьяконове B.H.» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 49. Ст. 2867).

172

Указ Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 253 «Об освобождении от занимаемых должностей руководителей администрации Воронежской области» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 688.

173

Был снят с формулировкой «за многочисленные и серьезные нарушения Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Постановлений Правительства РСФСР от 15 декабря 1991 г. № 47 «О торговле с прибалтийскими государствами», от 31 декабря 1991 г. № 90 «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации в 1992 году» и от 31 декабря 1991 г. № 91 «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывозимые с территории Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 433 «Об освобождении от занимаемой должности главы администрации Псковской области A.A. Добрякова»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 19. Ст. 1046).

174

Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-I «О выборах глав администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.

175

Вот, к примеру, как проходило назначение Главы администрации Сахалинской области. 4 сентября 1991 г. в Президиум Областного совета поступила телефонограмма от Махарадзе с просьбой представить какие-нибудь кандидатуры. 10 сентября Президиум направил в Москву ответ следующего содержания: «Обстановка в области позволяет провести выборы администратора законно определенным порядком, аналогично выборам президента РСФСР, что упрочит авторитет администратора и уважение к закону». 8 октября Ельцин издал Указ о назначении Главой администрации Председателя Облисполкома Валентина Федорова (см.: Крыштановская 0. Анатомия российской элиты. М., 2005. С. 121).

176

Еще в июле в ходе первого этапа V (внеочередного) Съезда (10–17 июля) депутатов ознакомили с проектом, предусматривавшим назначение глав администраций Президентом. Его «идеологами» считались Махарадзе, в то время еще Председатель Волгоградского Облсовета, и Гавриил Попов, Мэр Москвы. Депутаты встретили эту инициативу критически. Показательно, что новая вертикаль власти проектировалась близкими к Ельцину деятелями еще до «путча» ГКЧП.

177

Имелось аналитическое исследование, согласно которому сторонники Президента могли рассчитывать на успех не более чем в 10–12 регионах и непременно должны были проиграть в 36 (см. подробнее: Собянин А., Юрьев Д., Скоринов Ю. Выдержит ли Россия еще одни выборы в 1991 году? // Невский курьер. 1991. № 11. С. 4–5).

178

Российская газета. 1991. 29 октября.

179

С нарушением моратория были проведены выборы Президента – Председателя Правительства Тывы в марте 1992 г. (см. Главу I).

180

Некоторые либеральные политологи критиковали это решение. Так, Владимир Гельман писал: «Возможно, в ходе первого этапа экономических реформ «исполнительная вертикаль» как временная мера и дала некоторый позитивный эффект, однако при оценке ее последствий в долгосрочной перспективе следует полагать, что она принесла больше минусов, чем плюсов. Прежде всего процессы федерализации и демократизации на региональном уровне оказались искусственно приторможены» (Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. http://www.pontstudies.rU/N2004funtext/1998/l/7.htm).

181

Российская газета. 1992. 18 марта.

182

Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

183

Согласно Закону РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1.

184

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663.

185

Закон, регламентирующий процедуру отзыва, принят не был.

186

Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 385.

187

Поначалу de facto и даже de jure признавался российским руководством в качестве легитимного лидера Чечни. Попытки умиротворения Дудаева – одни из самых позорных эпизодов новейшей истории России.

188

Дудаев начал с силового разгона Верховного Совета республики. Членам российского Верховного Совета Николаю Медведеву и Юрию Рудкину он после этого в глаза заявил: «Мы взяли власть, и она будет в наших руках» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 115).

189

Закон Российской Федерации от 4 июня 1992 г. № 2927-1 «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1307).

190

Закон Российской Федерации от 10 декабря 1992 г. № 4071-1 «О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 52. Ст. 3051.

191

Николай Медведев признает, что конфликт в «немалой степени спровоцировал» принятый в 1991 г. под давлением в том числе депутатов от Чечено-Ингушетии Закон «О реабилитации репрессированных народов». В нем была предусмотрена «территориальная реабилитация», «восстановление национально-территориальных границ». Ельцин проигнорировал все протесты и возражения из конъюнктурных соображений, он так и сказал Медведеву: «Скоро будут выборы [Президента РСФСР – В.И.], и весь Северный Кавказ проголосует за меня…». (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. № 18. Ст. 572; Медведев Н.П. Указ. соч. С. 71–73). Как и следовало ожидать, после создания республики ингуши немедленно пожалали воспользоваться своим правом.

192

Указ Президента Российской Федерации от 13 января 1992 г. № 18 «О Главе администрации Карачаево-Черкесской ССР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 4. Ст. 155.

193

Закон Российской Федерации от 25 декабря 1992 года № 4234-1 «О внесении изменений в статью 2 Закона РСФСР «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 2. Ст. 76.

194

Причины отставки до сих пор достоверно не известны. Сам Попов в разное время заявлял, что решил уйти из-за: 1) охлаждения личных отношений с Ельциным (Мэр не может нормально работать, если не пользуется расположением Президента); 2) активного противодействия Мэрии со стороны Верховного Совета России, Моссовета, бывших коммунистических аппаратчиков, «дельцов теневой экономики»; 3) несовместимости своих социал-демократических убеждений и принципов с избранным Кремлем радикально-либеральным подходом к экономической реформе; 4) желания заняться партийным проектом; 5) осознания необходимости уступить место профессиональному администратору и т. д.

Политологи высказывали версию, что он якобы испугался обнародования данных о неких финансовых нарушениях (см., например: Политический альманах России 1997. Т. 2. Социально-политические портреты регионов. Кн. 1. С. 19).

Мне же представляется, что он ушел в первую очередь потому, что не справлялся с работой и боялся ответственности. Или просто устал. Из кабинетного ученого получился «трибун», но не получился руководитель.

Как бы то ни было, но Попов пытался продолжать политическую деятельность. Однако успехов больше не добился. В 1993 г. вместе с Анатолием Собчаком он вывел на думские выборы блок «Российское движение демократических реформ» (РДДР). Собрать удалось лишь 4 % голосов. Спустя два года Попов сформировал и возглавил блок «Социал-демократы». Его результат – 0,1 %.

С середины 1990-х гг. Попов фактически удалился на покой. Накопленные с 1990-х гг. почетные должности – Президента Международного университета в Москве, Президента Вольного экономического общества России, Президента Международного Союза экономистов и пр., – делают его «статусным пенсионером». Время от времени он напоминает о себе, публикует статьи по вопросам истории, политики и пр.

В 2010 г. Попов многократно выступал в защиту Лужкова, а затем принял его на работу в Международный университет (см. сноску № 681).

195

Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1992 г. № 565 «О Ю.М. Лужкове»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 1344.

196

Таким образом, он стал совмещать должности Председателя Правительства и Главы администрации и исполнять обязанности Мэра.

Кстати, Моссовет уже в том же 1992 г. выразил недоверие Лужкову. И затем дважды назначал выборы Мэра (на декабрь 1992 г. и на февраль 1993-го). Первое решение было отменено в судебном порядке. Второе Лужков проигнорировал. Любопытно, что он ссылался на Постановление Президиума Верховного Совета от 27 апреля 1991 г. № 1120-1, согласно которому Вице-мэру должны были переходить «должность, обязанности и права» Мэра, если последний ушел в отставку. А Моссовет руководствовался Указом Президента от 25 ноября 1991 г. № 239 и другими актами, предусматривавшими согласование Советами назначение глав администраций.

Будучи одновременно назначенцем и «всенародно избранным», Лужков мог позволить себе (и позволял) весьма вольно обращаться с депутатами, причем не только московскими, но и федеральными (см. сноску № 218).

197

Закон Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.

198

Гайдар с ноября 1991 г. совмещал посты Заместителя Председателя Правительства и Министра экономики и финансов. В феврале 1992 г. он возглавил отдельное Министерство финансов, в марте получил назначение Первым заместителем Председателя Правительства, а в июне возглавил Правительство (заменив Ельцина) как и.о. Председателя. Согласно Конституции, главу кабинета должен был утвердить Съезд.

199

Закон от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 (см. сноску № 197).

200

Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря

1992 г. № 4065-1 «О главах администраций» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. ЗОЮ.

201

Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. № 4079-1 «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. 3016.

Через день Съезд специально разъяснил, что до выборов депутатов Советов нового созыва досрочное прекращение полномочий назначенного главы администрации по инициативе Президента «производится без согласования с соответствующим Советом народных депутатов» (Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 14 декабря 1992 г. № 4089-1 «О толковании отдельных положений Постановления седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации"» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. 3024).

202

Сахалинский Облсовет тоже собирался провести выборы, но Ельцину удалось с ним договориться на условиях замены главы (в апреле 1993 г. вместо Валентина Федорова был назначен Евгений Краснояров).

203

Купцов долго добивался и, в конце концов, в 1994 г. добился судебного признания Указа о своем отстранении незаконным (в нем не была указана причина отставки). В 1995-ом Ельцину пришлось отрешать его повторно с формулировкой «в связи с неизбранием […] по итогам выборов» (Купцов баллотировался и занял четвертое место).

204

Можно сделать вывод, что в 1991–1993 гг. главой области был не Юдин, а Председатель Облсовета Николай Володин.

205

Зубов в 1991 г. защитил докторскую диссертацию в Москве и вернулся в Красноярск. Вновь стал преподавать, параллельно работал на местной бирже «Тройка». В политической деятельности участия не принимал, во власть не стремился. Однажды Вепрев увидел в теленовостях репортаж о работе биржи. Комментарии Зубова произвели на него впечатление. И он немедленно пригласил его к себе и попросил стать своим советником по «этим акциям, облигациям и всяким акционерным обществам». Но когда Зубов спустя несколько дней вышел на работу, выяснилось, что он назначен Заместителем Главы администрации (см.: Мельник В., Чернявский А. Валерий Зубов: Сила не в умении ходить строем, а в том, чтобы каждому было выгодно думать. М., 2005. С. 57).

В последующие месяцы он и Вепрев вполне неплохо сработались. Зубов вел себя порядочно по отношению к начальнику и добился на своем посту некоторых успехов. Вепрев, уходя, не хотел оставлять и.о. своего Первого заместителя Сергиенко (бывшего

Председателя Крайисполкома). Против был настроен и Москвич. И они настояли на кандидатуре Зубова. Тот узнал, что его рекомендовали уже накануне назначения, предварительно с ним никто даже не переговорил.

Указ Ельцина был обнародован 27 января 1993 г. прямо перед началом заседания Крайсовета. В тот же день депутаты назначили выборы на 11 апреля. Зубова тогда не воспринимали как серьезную фигуру, мало кто верил, что он способен избраться.

206

В 1991 г. Ельцин пообещал ему пост Главы администрации, но слово свое не сдержал.

207

Согласно Закону от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» для победы было необходимо собрать голоса не менее 25 процентов избирателей (граждан, внесенных в списки избирателей). В первом туре была низкая явка и Сумину не хватило голосов для победы.

208

Однако в дальнейшем тот же Строев сумел быстро наладить довольно доверительные отношения с Ельциным и его окружением. Именно ему вверили председательство в Совете Федерации в 1996 г. – он был удобен и для Президента, и для оппозиции.

209

Свою позицию они обосновывали, ссылаясь на инициированное Соловьевым решение судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда, установившее, что решение Облсовета о проведении выборов нужно считать отмененным, а решения Облизбиркома (о регистрации кандидатов) незаконными (см.: Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1993 г. № 440 «Об обеспечении деятельности Челябинской областной администрации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 15. Ст. 1246). Хотя в действительности решение Облсовета вообще не было предметом судебного разбирательства.

210

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 1993 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 апреля 1993 г. «О проекте постановления Верховного Совета Российской Федерации, представленном Президентом Российской Федерации, о Решении Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении Малого совета от 14 января 1993 г. №. 1 «О дне выборов главы областной администрации», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 января 1993 г. «О толковании пункта 2 Постановления Седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О главах администраций», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «О порядке применения Закона РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Решения Челябинского областного Совета народных депутатов от 21 января 1993 года «О решении Малого совета от 14 января 1993 г. № 1 «О дне выборов главы областной администрации»// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 27. Ст. 1044.

211

Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1722 «О подтверждении полномочий главы администрации Челябинской области В. Соловьева»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4088.

Правовая история «челябинского противостояния» подробно изложена Александром Мещеряковым (Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 191–210).

212

См.: Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 20 января 1993 г. № 4321-1 «О выборах Президента – главы исполнительной власти Ингушской Республики» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 4. Ст. 148).

213

После введения чрезвычайного положения и отставки Аслаханова назначались только исполняющие обязанности Главы Временной администрации Ингушетии. Причем назначения производила вышестоящая Временная администрация на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики.

214

См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. № 430 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 15. Ст. 1243).

215

См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4880-1 «Об Указе Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. № 430 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 690).

216

Судьи указали, что Конституция в редакции от 21 апреля 1992 г. и Федеративный договор не относят установление системы государственных органов республик ни к ведению Федерации, ни к совместному ведению Федерации и республик. В силу этого республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов. То есть положения Конституции о республиканских президентах носят факультативный характер (см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», Постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 30. Ст. 1183).

Если коротко, то судьи указали, что, согласно Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. и Федеративному договору, республика была вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов. В том числе упразднять ранее учрежденный президентский пост.

217

Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 марта 1993 г. № 4626-1 «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о Постановлении Седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»)» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 439.

218

Съезд вызвал для отчета перед собой Лужкова. Он считался тогда одним из наиболее ресурсных соратников Ельцина, поскольку более-менее контролировал ситуацию в столице. Естественно, многие депутаты были настроены против него и нашлись те, кто потребовал отправить его в отставку решением Съезда. Лужков, стоявший в этом момент на трибуне, в ответ злобно расхохотался и заявил, что, мол, я избран москвичами и вы нипочем не вправе меня снимать. Высший орган государственной власти (по Конституции) продемонстрировал свое полное бессилие перед столичным главой.

219

См., например: Коржаков A.B. Борис Ельцин: от рассвета до заката. Послесловие. М., 2004. С. 205–209.

220

Упомянутым Постановлением от 12 марта 1993 г. № 4626-1 (см. сноску № 217).

221

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 561.

222

5 8,7 % и, соответственно, 53,0 % участников референдума.

223

31,7 % и, соответственно, 43,1 % граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

224

Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 1993 г. № 1328«О временно отстранении от исполнения обязанностей A.B. Руцкого и В.Ф. Шумейко» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 36. Ст. 3400.

225

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 3 сентября 1993 г. № 5696-1 «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября

1993 года N 1328 «О временном отстранении от исполнения обязанностей A.B. Руцкого и В.Ф. Шумейко»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993 г. № 37. Ст. 1472.

226

Илюмжинов в мае 1993 г. вынудил республиканский Верховный Совет принять решение о самороспуске.

227

Образован Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 октября 1992 г. № 603-рп «Об образовании Совета глав республик» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 1460); сведений о формальном упразднении обнаружить не удалось.

228

Образован Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1993 г. № 273 «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 9. Ст. 735), упразднен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г. № 519 «Об упорядочении системы совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 21. Ст. 2469).

229

Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 1313 «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 35. Ст. 3313.

230

Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.

231

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. «Об освобождении Руцкого A.B. от должности вице-президента Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г.№ 40. Ст. 3749.

232

Оба уже в 1994 г. вышли на свободу по амнистии. Руцкой продолжил политическую деятельность и в 1996 г. избрался Главой администрации Курской области (см. Главу III).

233

Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября № 1465 «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3739.

234

Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.

235

Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5072.

236

Указ от 21 декабря 1993 г. «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5064).

237

29 сентября в Новосибирске состоялось Совещание представителей Советов 14 сибирских субъектов Федерации («Всесибирский Съезд Советов»). Муха в своем выступлении предложил создать общесибирские органы представительной и исполнительной власти, объединить бюджеты всех сибирских регионов и пр. На Совещании звучали и более «крутые» предложения – перенести место проведения Съездов народных депутатов и заседаний Верховного Совета в один из сибирских городов, перекрыть Транссибирскую магистраль, прекратить перечисление налоговых платежей в федеральный бюджет и т. д.

238

В дальнейшем резко изменил свою позицию.

239

Указы Президента Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 1453 «О главе администрации Брянской области»; от 5 октября 1993 г. № 1581 «О главе администрации Новосибирской области» и № 1582 «О главе администрации Амурской области»; от 11 октября 1993 г. № 1628 «О главе администрации Белгородской области» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3668; № 41. Ст. 3932, 3933; № 42. Ст. 4014.

240

Карьера Берестового на этом не закончилась. В декабре 1993 г. он был избран депутатом Государственной Думы, работал в парламенте до 1996-го. В 1996–1997 гг. – возглавлял инспекцию Счетной палаты по контролю за расходами средств федерального бюджета в промышленности и энергетике. В 1997–1998 гг. Берестовой был Руководителем Федеральной службы по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, в 1998–1999 гг. – Заместителем Руководителя Государственной налоговой службы – Начальником Управления по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию и налоговых поступлений в этой сфере, в 1999–2003 гг. – Заместителем Министра по налогам и сборам. С 2003 г. – Заместитель Председателя Центрального банка.

241

В ночь с 25 на 26 сентября группа бойцов ОМОН заняла здание Администрации Брянской области и взломала кабинет главы. В дни противостояния Ельцина и Верховного Совета Лодкин находился в Белом доме и после штурма даже был задержан и провел несколько дней в тюрьме.

242

На тот момент соответствующая норма еще действовала – недействующей Ельцин объявил ее только в декабре (см. Указ от 22 декабря 1993 г. № 2266). Чтобы не нарушить Закон, Президенту следовало просто соблюсти последовательность – вначале объявить мешающую ему норму недействующей, а потом уже отстранять «всенародно избранных» глав. Ссылка на Закон «О Президенте» была несостоятельной, поскольку между ним и Законом «О краевом, областном Совете…» имелись коллизии, разрешать которые полагалось, апеллируя к общеправовым принципам lex posterior derogat priori (последующий закон отменяет предыдущий) и lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий). Этим пренебрегли, чем дали основание считать всех последующих назначенцев в Амурской и Брянской областях незаконными главами.

243

Он был отрешен почему-то с формулировкой, отсылающей к Указу «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы». Однако в нем говорилось лишь об ответственности должностных лиц федеральной исполнительной власти и офицеров, к каковым Глава администрации Свердловской области не относился по определению (указы Президента Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы»; от 10 ноября 1993 г. № 1890 «О Главе администрации Свердловской области» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3610; № 46. Ст. 4483).

244

в 1990–1993 гг. регулярно велись разговоры о преобразовании в республики некоторых краев, областей и даже автономных округов. Но «Уральская Республика» Росселя – единственный проект «республиканизации», который был доведен до реализации. Успели организовать референдум о расширении полномочий области до уровня республики (прошел 25 апреля 1993 г.), провозгласить создание «Уральской Республики» (1 июля), принять «конституцию» (27 октября) и назначить выборы губернатора и парламента (на 8 ноября).

Самое интересное, что Ельцин длительное время относился к «республиканизации» своей малой родины чуть ли не одобрительно. Во всяком случае, до ноября никаких возражений он не высказывал.

245

См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 143–184.

246

См.: Филатов С.А. Совершенно несекретно. М., 2000. С. 325–326.

247

Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995.

248

См.: Филатов С.А. Указ. соч. С. 364–365.

249

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 18.

250

Выдержать этот подход до конца, к сожалению, не смогли. В частности, республикам разрешили называться «государствами» (ч. 2 ст. 5).

Это положение, впрочем, допустимо толковать как декларацию, не порождающую правовых последствий. С государственно-правовой точки зрения все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно. Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thuringen). Ho никто их государствами не признает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.

251

Ельцинские советники, участвовавшие в разработке Конституции, это признают (см.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 387).

252

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

253

Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3993.

254

Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3994.

255

См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

1993. № 41. Ст. 3924).

256

Указ Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 (см. сноску № 234).

257

Виктор Шейнис, «демократический» активист, народный депутат России в 1990–1993 гг., член Верховного Совета в 1992–1993 гг., Заместитель Ответственного секретаря Конституционной комиссии в 1992–1993 гг., Заместитель Председателя Комиссии законодательных предположений при Президенте в 1993–1994 гг., утверждает, что Ельцин отказался от идеи «сенаторства» глав потому, что не доверял им, боялся нелояльных выпадов с их стороны. Дескать, поведение многих из них в сентябре-октябре было весьма показательным. (Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985–1993): В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 635).

Если это было так, то почему тогда главам разрешили баллотироваться в депутаты Совета Федерации? Надеялись, что только преданные «ельцинцы» победят? Впрочем, в тогдашней обстановке правотворчество не могло быть и не было последовательным.

258

Договор от 15 февраля 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан // Российская газета. 1994. 17 февраля.

Этот Договор противоречил целому ряду статей конституций России и Татарстана (см. подробнее: Иванов В.В. Нормативный конституционно-правовой договор. Теория и практика. М., 2008. С. 164–170). Тем не менее, по мнению многих, он сыграл стабилизирующую роль. Татарстан, как уже упоминалось, не участвовал в Федеративном договоре 1992 г., на его территории не проводилось всенародное голосование по проекту Конституции России. Более того, 21 марта 1992 г. в республике состоялся референдум о суверенитете. На вопрос: «Согласны ли Вы, что Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?» положительно ответили 61,4 % граждан, принявших участие в голосовании. Ради «возвращения» Татарии в конституционно-правовое пространство России пришлось пойти на достаточно серьезные уступки.

259

Сенаторами избирались и заместители глав и другие их подчиненные, а также представители Президента в субъектах Федерации.

260

Согласно ст. 24 Закона освобождение от должности депутата Совета Федерации, находящегося на государственной службе, могло производиться только с согласия палаты (Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-Ф3 «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 24).

261

Администрация Президента, правда, работала исключительно на «Выбор России» (Медведев Н.П. Указ. соч. 215–216).

262

По подсчетам Григория Белонучкина, в 1994 г. оппозиция (в широком смысле) собирала в Совете Федерации от 30 (при поименном голосовании) до 80 (при тайном голосовании) голосов. Ельцин же мог твердо рассчитывать на 65–70 голосов (http://www.politika.su/fs/sflsoot.html).

263

См., например Афанасьев M.H. Клиентелизм и российское государство. М., 2000. С. 186–187.

264

Как вспоминает Николай Медведев, Коржаков, к примеру, в 1994 г. добивался отставки Главы администрации Рязанской области Льва Башмакова. Он хотел заменить его на Валерия Рюмина, мэра Рязани [своего друга – В.И.]. Причем, начальник президентской охраны лично дал Медведеву указание подготовить соответствующий указ, даже не обсудив это предварительно с Филатовым. А когда последний было возмутился, то услышал от Коржакова, «видимо, что-то очень резкое». Текст указа Медведеву пришлось согласовывать с Рюминым. Тот потребовал, чтобы его сразу назначили Главой администрации, а не и.о., как поначалу предполагалось. Башмаков, узнав о планах Коржакова, обратился за помощью к Черномырдину. И нашел способ переговорить с Ельциным и т. д. В итоге Башмаков был снят. Только новым главой поставили не Рюмина, а его Заместителя Геннадия Меркулова.

Илюшин «прикрывал» Росселя (тот был ему «чуть ли не личным другом»), Соловьева (которого хорошо знал по совместной работе в Комсомоле), а также Строева, приморского главу Евгения Наздратенко (см. далее) и др. Он защищал Росселя даже тогда, когда вопрос о том встал ребром. Чтобы переубедить Ельцина, Филатову пришлось прибегнуть к доносу – якобы Россель критически высказывался о Президенте во время заграничных поездок. {Медведев Н.П. Указ. соч. С. 144–146,151, 163–169,172).

265

Николай Медведев утверждает, что Администрация Президента готовила отстранение Наролина (судя по всему, его хотели снять осенью 1993 г.). «Правда, в данном случае произошло непонятное. Когда проект [указа – В.И.] был уже «на мази» позвонил начальник охраны Черномырдина [выделено здесь и далее мной. – В.И.] и хамским тоном посоветовал:

– Ты бы не трогал губернатора Липецкой области…

Я сначала не понял, о чем речь, опешил. А он, почувствовав заминку, продолжал:

– Я ведь могу связаться с Коржаковым. Но, надеюсь, это не понадобится. Не хочу сейчас объяснять все детали. В данном случае затронут и мой личный интерес, понимаешь?» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 192).

Как дальше развивалась ситуация, Медведев не рассказал. Но Наролин проработал до 1998 г.

266

Такое название должности пришлось ввести, поскольку на референдуме, состоявшемся в 1993 г., население Коми не поддержало предложение учредить президентский пост.

267

Очень показательный фрагмент из мемуаров Галазова: «Борис Николаевич [Ельцин – В.И.] главную опасность для сохранения государства, его единства и территориальной целостности усмотрел не только в парламенте России, но и в представительных органах краев и областей, многие из которых открыто поддерживали раскольническую политику Хасбулатова. Это мне стало очевидно, когда во время одной из последних командировок в Москву, накануне октябрьского расстрела Верховного Совета РСФСР, я не мог пройти по удостоверениям председателя Верховного Совета республики и депутата Верховного Совета РСФСР ни в администрацию президента, ни в правительство России. Ни один пост в этих властных структурах […] уже не признавал наши документы, подписанные председателем парламента Русланом Хасбулатовым. Чашу терпения переполнило унижение, которое я перенес, перед тем как попасть на совещание, которое проводилось в Мраморном зале Кремля. Передо мной свободно со своими удостоверениями президентов своих республик прошли через охрану Валерий Коков, Аслан Джаримов, Муртаза Рахимов, Руслан Аушев. Меня не пропустили, и я ждал на проходной, пока не нашли […] Филатова, и он не дал указание через соответствующие структуры пропустить меня. Это длилось 20–30 минут, но мне все это постыдное время показалось вечностью. Все во мне клокотало, и всю желчь, пусть и в корректной форме, я выплеснул в перерыве совещания на интеллигентного, деликатного Сергея Александровича [Филатова – В.И.]. Он меня очень вежливо и спокойно вразумил:

– Дорогой Ахсар, ты же мудрый человек: неужели не видишь, что происходит. Не будь белой вороной. Немедленно проводи в республике выборы и избирайся президентом [выделено здесь и далее мной. – В.И.].

– Сергей Александрович, но вы же знаете мою позицию: считаю, что для государства, даже федеративного, достаточно одного президента.

– Э, дорогой, как говорит «классик», процесс пошел, и никто его уже не сможет остановить. Кстати, Борис Николаевич поддерживает идею всенародного избрания первых руководителей республик, а как они будут называться, не столь уж и важно. Так что подумай» (Галазов А.Х. Указ. соч. С. 442–443).

Полагаю, однако, что Филатов (сознательно или нет, следуя личным убеждениям или из дипломатических соображений) скорректировал позицию своего шефа. Ельцин, безусловно, считал, что «президенциализацию» республик не остановить, что демонтаж советской власти – благо. Но он не одобрял, не мог одобрять появления «коллег», избранных, как и он сам, на прямых выборах. Уверен, Ельцин бы без колебаний назначал всех глав республик. Избрание президентов в бывших автономиях он терпел («поддерживал»), поскольку не видел возможности изменить ситуацию. Дескать, пусть выбираются, раз так повелось…

268

В 1993–1995 гг. в республике шло жесткое противостояние между Бирюковым и «антибирюковской» коалицией, лидерами которой считались Председатель Совета Министров Валерий Швецов и Меркушкин, возглавлявший Фонд имущества. Вытеснив Бирюкова из власти (добившись замены Верховного Совета новоизбранным Государственным Собранием), они столкнулись уже друг с другом. Кончина Швецова за три дня до выборов Главы сделала Меркушкина абсолютным победителем.

269

Предложение учредить президентский пост не получило необходимой поддержки на референдумах, проведенных в 1992 и 1993 гг.

270

В 1991 г. в Удмуртии ввели было президентский пост, но выборы не провели из-за внутриэлитных разногласий. Конституция 1994 г. установила парламентско-правительственное правление. Окончательно от президентства отказались после референдума, состоявшегося в 1995-ом.

271

Закон Республики Дагестан от 16 августа 1994 г. «О Государственном Совете Республики Дагестан» // Вестник Государственного Совета и Правительства Республики Дагестан. 1994. № 5–6.

272

Государственный Совет комплектовался по этнократическому принципу – из представителей 14 «главных» этносов Дагестана (аварцев, даргинцев, кумыков, лезгинов, лакцев, русских и пр.).

273

Этот политический долгожитель до сих пор председательствует в хакасском парламенте. Почти бессменно 23 года (Штыгашев был Председателем Облсовета в 1990–1992 гг., Верховным Советом поначалу руководил Валерий Шавыркин) во главе представительных органов региона – это абсолютный рекорд.

274

Николай Медведев пересказывает два своих телефонных разговора с Рахимовым. Первый состоялся сразу после обнародования Указа № 1400. «Мы поддерживаем Верховный Совет», – сказал тогда башкирский глава. Второй был то ли 3, то ли 4 октября. Рахимов к тому времени кардинально пересмотрел свой подход: «Давно надо было порядок наводить» (Медведев Н.П. Указ. соч. С. 141).

275

Никаким федеральным правовым актом президентское согласие оформлено не было. Ножиков своим Постановлением назначил дату выборов и утвердил Положение о порядке их проведения.

Вот его собственный рассказ: «Избранный губернатор – не то, что назначенный. Им уже не покомандуешь. […]

Узнав о моем решении, в администрации президента забеспокоились. Начали нажимать – отменяй выборы! Я объясняю, что […] не могу отступиться и так далее. Продолжают нажимать. Говорят: страна не готова к таким выборам. Я говорю: может, страна и не готова, но она неоднородна. Иркутск готов. Снова вызывают в Москву, снова… Довели меня, нервничаю, нельзя работать. В конце концов говорю, чтобы отступились: президент согласовал, не против. Они говорят: Да? Я говорю: да! Тайм-аут – три дня. Спросили у президента. Он сказал: да, так, пусть Ножиков поступает, как считает нужным» (Ножиков Ю.А. Указ. соч. С. 198–199).

276

Ножикова, а также Муху Ельцин тогда хотел отрешить с формулировкой «за систематическое невыполнение распоряжений президента и злоупотребление служебным положением». Но они оба были народными депутатами России и депутатами Облсоветов, их отставки нужно было согласовывать с Верховным Советом и Облсоветами. На защиту иркутского и новосибирского глав встали не только их коллеги-депутаты, но и главы других регионов и т. д. Ельцину пришлось не просто отменить указы, но еще и извиниться. Муху он снял спустя несколько месяцев, когда уже мог позволить себе действовать без оглядки на депутатов. А Ножиков благополучно проработал до 1997 г.

277

См., например: Указ Президента Российской Федерации от 18 декабря 1993 г. № 2210 «О главах администраций Амурской, Белгородской, Брянской, Новосибирской областей» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5093).

Александр Мещеряков верно указывает, что, «учитывая полностью зависимое положение Председателя Правительства, назначение во всех случаях производилось по воле единственного субъекта – Президента» (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 39).

278

Конституционный Суд Постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320) признал эти нормы конституционными. За одним исключением, о котором правильнее будет сказать далее (см. сноску № 302).

279

Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 646 «О Главе Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1659.

280

См.: Кайль А.Н. Указ. соч. С. 42.

281

Окончательное решение переизбираться Ельцин принял, если верить ему самому, в конце декабря 1995 г. (Ельцин Б.Н. Президентский марафон. М., 2000. С. 25).

282

Он баллотировался на пост Председателя палаты.

283

Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 г. № 479 «О выборах губернатора Свердловской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 20. Ст. 1777.

284

Николай Медведев пишет, что вместо Росселя собирались назначить и.о. Главы администрации, Первого заместителя Главы администрации, Председателя Правительства области Валерия Трушникова. Но Ельцин и Илюшин неожиданно вспомнили о Страхове («[…] когда Ельцин работал директором домостроительного комбината, Страхов руководил областным штабом студенческих строительных отрядов (CC0), а Илюшин возглавлял свердловскую комсомолию»). За Страхова высказался и тогдашний Секретарь Совета безопасности Олег Лобов. Филатов не стал сопротивляться (Медведев Н.П. Указ. соч. 146–148)

285

Нужно учесть, что часть окружения Ельцина (тот же Коржаков) откровенно не доверяли Черномырдину и это не могло не проецироваться на Страхова.

286

В 1991 г. Кировский облсовет при согласовании назначения Десятникова главой администрации с подачи тогдашнего Представителя Президента в регионе Вениамина Сумарокова принял решение изменить наименование должности на «губернатор». Десятников должен был стать первым губернатором в новейшей истории. Центр в лице Валерия Махарадзе реагировал жестко негативно. Десятников вспоминает: «Были оформлены документы. Переданы в Москву. И вдруг – звонок из Москвы: «Вы что там делаете?! Какой губернатор? Должность должна называться глава администрации. Всё». Махарадзе был очень недоволен, досталось Сумарокову. Мы всё переделали. Я стал главой администрации» (Вятский край. 2010. 20 февраля).

287

Указы Президента Российской Федерации от 20 июня 1995 г. № 612 «О выборах губернатора Нижегородской области»; от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»; от 16 октября 1995 г. № 1041 «О выборах глав администраций Приморского края, Белгородской, Новосибирской, Тверской и Ярославской областей»; от 16 октября 1995 г. № 1052 «О выборах глав администраций Оренбургской, Тамбовской и Томской областей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26. Ст. 2448; № 39. Ст. 3753; № 43, ст. 4033, 4034.

288

Филатов в своих воспоминаниях рассказывает, что призывал Ельцина разрешить провести выборы глав в наиболее стабильных и лояльных регионах, не дожидаясь выборов в Думу. В то время как его непосредственный подчиненный Казаков настаивал на максимально длительном сохранении назначенческой вертикали и предлагал начать выдавать разрешения только после окончания думской кампании. «Вокруг вопроса о выборах губернаторов развернулась скрытая, но неутихающая война» (Филатов С.А. Указ. соч. С. 416). Выходит, что итогом «войны» стал компромисс.

289

Наздратенко с самого начала избрал откровенно брутальный стиль руководства. С критиками и оппонентами он не церемонился. Из-за этого он нажил множество открытых врагов, в том числе среди влиятельных московских либералов. В 1994 г. Наздратенко захотел вслед за Ножиковым провести «свои» выборы. Было получено одобрение Ельцина – также неформальное, подготовлена необходимая нормативная база, определен день голосования – 7 октября. Но в самый последний момент Президент передумал. Как сказано, 3 октября он подписал Указ, которым закрепил за собой право разрешать и назначать выборы. Приморские выборы формально назначил сам Наздратенко. Впрочем, дело было не столько в Указе (который не мог иметь обратной силы), сколько в солидарной позиции лидеров либералов (Гайдара и др.). Они обвинили приморского главу в нарушении Конституции, присвоении властных полномочий (в Приморье в то время не было парламента) и т. д. Ельцин к ним прислушался.

290

Индинок в настоящее время возглавляет гуманитарно-просветительский клуб «Зажги свечу». На сайте клуба он опубликовал свою биографию, «губернаторский» период в ней изложен следующим образом: «И вершил мою судьбу господин Случай. Что только не творил он со мной: избирался депутатом районного, городского, областного Советов, депутатом Совета Федерации, вице-президентом Союза Российских городов, президентом ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов. И все бы так, видимо, и продолжалось, если бы не ввязались в игру и не прервали череду случайностей потусторонние силы. В октябре 1993 года Указом президента неожиданно для самого себя был назначен Главой администрации Новосибирской области. И работал, как всегда и старался вроде бы, и людей по-прежнему любил, но в декабре 1995 года, как мне кажется, теперь уже не случайно, выборы главы администрации области проиграл» (http:// club.edunsk.ru/biogra/indinok_biog.htm).

291

Дудаев был ликвидирован в результате спецоперации в 1996 г.

292

В 1995 г. оппоненты Федорова (коммунисты и пр.) инициировали референдум о ликвидации поста Президента республики. Голосование состоялось 17 декабря 1995 г. Победа досталась Федорову с большим трудом. Против ликвидации проголосовало лишь на 0,7 % больше, чем за.

293

Еще в декабре 1993 г. Лодкин прошел в Совет Федерации. А в 1996-ом он вновь выиграл выборы главы (см. Главу III). В 1998-ом Ельцин наградил его орденом Дружбы «за большой вклад в социально-экономическое развитие области и многолетний добросовестный труд». И на вручении, как утверждает сам Лодкин, сказал: «Хорошо, что все орденом Дружбы кончилось…».

294

На место Сурата был назначен Владимир Полеванов (с должности Председателя областного Комитета по геологии и использованию недр). Уже в 1994 г. его неожиданно поставили Председателем Государственного комитета по управлению государственным имуществом и Заместителем Председателя Правительства. Он попытался пересмотреть сомнительную приватизационную политику своего предшественника Чубайса и за это поплатился скорым (через два месяца) увольнением.

295

Государственная Дума в мае 1995 г. приняла Постановление, в котором предложила провести повсеместные выборы глав одновременно с очередным думскими выборами, то есть в декабре 1995 г. (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 г. № 814-1 ГД «О выборах глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 24. Ст. 2259).

296

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (прежнее название – «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации» (первая официальная публикация редакции Закона с этой формулировкой: Российская газета. 1999. 8 июля).

Но Конституция имеет безусловный примат и прямое действие.

297

Ельцин охотно признавал, что к началу 1996 г. его рейтинг опустился до 3 % (Ельцин Б.Н. Президентский марафон. С. 23).

298

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.

299

Татарстан, Башкортостан, Свердловская область и пр.

300

47 глав администраций, назначенных в общем порядке, плюс Юрий Лужков и Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия), назначенные в особом порядке. В первом заседании участвовали 46 – в трех регионах руководили и.о. глав администраций.

У Амурской и Брянской областей имелись избранные главы – Юрий Лодкин и Александр Сурат. То есть тамошние назначенцы руководили незаконно (и в Совете Федерации заседали незаконно) и их можно включать в этот перечень лишь условно. Выходит, что законных назначенцев всего было 45. (Лодкин и Сурат не предъявляли претензий на губернаторство, первый, как уже говорилось, в 1995 г. был избран депутатом Государственной Думы. Впрочем, заявления о сложении полномочий главы они не писали и заново – уже законно – отрешены не были. А Лодкин до 1996 г. даже получал зарплату как Глава администрации.)

301

Впервые Ельцин назначил повсеместные выборы еще своим Указом от 17 сентября 1995 г. № 951, тогда предполагалось провести их в декабре 1996 г., то есть после президентской кампании. Однако ему ничего не препятствовало издать новый указ об их переносе или отмене. Закон – совсем другое дело.

302

Конституционный Суд в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П (см. сноску № 278) указал, что, во-первых, Указ Президента от 3 октября 1994 г. и утвержденное им Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, согласно которым вопрос о назначении выборов глав решается Президентом, лишили субъекты Федерации права самостоятельно назначать и проводить выборы даже при наличии у них надлежащей законодательной базы. Из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента в ряде регионов выборы проведены не были, что поставило их в неравное положение с другими регионами. А такое ограничение противоречит Конституции. Во-вторых, наличие законодательной базы является достаточным основанием для назначения выборов самим субъектом Федерации, а препятствующие этому решения (то есть решения Президента, конечно же – В.И.) могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в судах. В-третьих, Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации» установил, что выборы глав должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. и таким образом положение о назначении выборов глав Президентом утратило силу. Иными словами, Суд заявил, что регионы с 1993 г. могли – при наличии законодательной базы – назначать и проводить выборы глав без оглядки на Ельцина. А тот с 1996 г. уже не имел права назначать глав. Этот «оппортунизм» судей, задним числом объявивших неконституционными целый ряд президентских решений 1994–1996 гг., несомненно, спровоцировала нервозная обстановка весны 1996-го.

303

Глава администрации Архангельской области Павел Балакшин был отрешен с формулировкой «за грубые нарушения при использовании целевых кредитов, выделенных для завоза продукции в районы Крайнего Севера». Однако возмущенные такой резкостью главы вступились за коллегу и в итоге отстранение архангельского губернатора переоформили в добровольную отставку (указы Президента Российской Федерации от 21 февраля 1996 г. № 221 «О Балакшине П.H.»; от 9 апреля 1996 г. № 499 «О Балакшине П.Н.» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 10. Ст. 902; № 16. Ст. 1851).

В том же 1996 г. Балакшина выбрали мэром Архангельска, в этой должности он проработал четыре года.

304

Формально он был снят «за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, нарушения законов Российской Федерации, нецелевое использование средств федерального бюджета, задержки выплаты заработной платы, а также ухудшение социально-экономического положения» (Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1996 г. № 790 «О Барабанове В.А. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2757)

305

Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1997 г. № 666 «О главе администрации Кемеровской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 27. Ст. 3203.

306

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.

307

Эта формулировка предполагала, что президенты республик обязаны возглавлять исполнительные органы государственной власти (правительства), но, как уже сказано, у некоторых республик (и не только республик) кроме президентов (губернаторов) были председатели правительств.

308

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

309

В 1995–1996 гг. Ельцин перенес пять инфарктов (из них два – прямо во время кампании). Вскоре после выборов ему была сделана операция аортокоронарного шунтирования.

310

Или воспользоваться Постановлением Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г. № 11-П.

311

В тех выборах участвовал Глава администрации Ленинградской области Александр Беляков, продвигавший идею объединения области и города в единый субъект Федерации (занял 10-е место). Это был первый случай, когда глава одного субъекта попробовал избраться главой другого.

312

Между Филатовым и Чубайсом Руководителем Администрации несколько месяцев был Николай Егоров, бывший Глава администрации Краснодарского края (см. сноску № 159).

313

Был избран во втором туре на безальтернативной основе – свои кандидатуры сняли занявшие в первом туре второе и третье места Глава администрации области Анатолий Соболев и предприниматель Анатолий Колташов. Попытки оспорить результаты выборов в Верховном Суде окончились неудачей.

314

Главу-назначенца Николая Егорова Чубайс буквально ненавидел. Личная преданность Ельцину, заслуги перед ним – все было забыто (см. сноску № 159). Егорова постарались лишить федеральной поддержки, а когда он проиграл выборы в октябре 1996 г. (позже признанные несостоявшимися), был поднят вопрос об его замене на Кондратенко.

Чубайс даже согласовал кандидатуру последнего с Ельциным и Черномырдиным. Но сам Кондратенко в последний момент отказался от назначения и решил дождаться повторных выборов в декабре.

315

Разрыв между Боковиковым и действующим Главой администрации Анатолием Якимовым, активно поддерживавшимся Полномочным представителем Президента Юрием Москвичом, составил всего 74 голоса. Это рекорд, пусть и довольно специфический. Естественно, Москвич и Якимов смогли добиться аннулирования результатов выборов.

316

Населению ХМАО и ЯНАО следовало непременно участвовать в выборах главы Тюменской области, поскольку округа, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции, входят в ее состав, вместе область и округа образуют «сложносоставный субъект Федерации».

Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1355 «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 38. Ст. 4412) разрешалось провести выборы глав всех трех субъектов Федерации и предписывалось провести их одновременно. От руководства регионов требовалось согласованно выбрать одно из воскресений октября 1996 г. и назначить на эту дату все выборы. Но окружные власти тогда всерьез оспаривали как вхождение ХМАО и ЯНАО в состав Тюменской области, так и собственно необходимость проведения областных выборов на территориях округов. 0 единой дате выборов договориться не получилось. Как и о проведении областных выборов в округах. В ЯНАО главу выбрали 13 октября, в ХМАО – 27-го. А областные выборы вообще проводить не стали. Поскольку глава, выбранный населением лишь собственно области, не мог бы считаться легитимным руководителем всего «сложносоставного» региона и, главное, поскольку проведение областных выборов только на собственно областной территории было бы нарушением Конституции и т. д.

По итогам многочисленных консультаций Центру удалось добиться от руководителей округов согласия провести выборы главы области на всей территории «сложносоставного» региона. Их дату определили трехсторонним Соглашением после выхода еще одного «тюменского» Указа (Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1996 г. № 1438 «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 43. Ст. 4880). Однако в дальнейшем ЯНАО в одностороннем порядке отказался от выполнения всех договоренностей. А руководство ХМАО после первого тура, в котором на территории округа приняло участие менее 25 % избирателей, объявило выборы несостоявшимися и не стало организовывать второй тур.

317

Валерий Чаптынов, партийный и «советский», потом «парламентский» глава Алтая, занял эту должность сразу после ее учреждения. Соответствующее решение приняло Государственное Собрание республики. Чаптынов собирался избираться и легко избрался бы. Но в августе 1997 г. он скоропостижно скончался.

Новым главой парламент назначил Владилена Волкова, тот в декабре проиграл выборы Зубакину.

318

Сам он объяснял свой уход несколькими причинами: «Первое – здоровье. […] Мой лечащий врач сказал: Юрий Абрамович, вы можете работать. Мог бы. Но уже не так, как хотел. Меня бы избрали и на следующий срок. Но потом бы я сказал: все, здоровье не позволяет. А меня бы спросили: ты что, раньше этого не знал?

До следующих выборов оставалось еще почти полтора года. Я бы мог досидеть, добыть до этого срока. Но я не хотел просто быть, просто сидеть. Я считал это безнравственным. Не можешь делать лучше, чем другие, тянуть на верхнем «до» – уходи. Нечего тебе делать на этом месте, нечего обманывать людей, которые тебя избрали и тебе верят. Уступи место другому – кто сможет и потянет.

Вторая причина – пришло другое время. Вначале, в период, как я его называю, анархической демократии, не было наработано законодательство, федеральная власть не имела силы. Надо было принимать самостоятельные решения, моя неуступчивость, нежелание согнуться перед центром были полезны. Надо – ввожу повышенный поясной коэффициент к зарплате. Надо – ввожу надбавки учителям и врачам. Надо – подаю в суд на президента… Теперь этого уже просто так не сделаешь. Наработано, хотя и не полностью, законодательство, федеральная власть укрепилась, натянула вожжи. Нужно не столько принимать самостоятельные решения, сколько уметь договариваться с центром и проявлять чудеса эквили

бристики, чтобы убеждать его принимать именно такие решения, которые выгодны области. Для этого нужны другие люди, другая команда. Может перемениться губернатор, но если останется старая команда, один он ничего не сделает. С этой командой и я, все понимая, успеха не добьюсь. Она была хороша для прошедшего времени.

Третья причина – я почувствовал, что новая избирательная кампания начинает набирать обороты, хотя официально еще не была объявлена и до выборов оставалось очень много времени. Развернется она полностью, на всю катушку, и кандидаты начнут поливать грязью старую администрацию, точить об нее свои когти, чтобы выглядеть защитниками народа. И нам бы пришлось не работать, а отстреливаться. Плюс – московские кланы хотели бы посадить в таком выгодном месте, как Иркутск, своего человека, я это видел, и надо было опередить их, начать кампанию раньше. Чтобы местный кандидат имел преимущества, а они не успели бы двинуть сюда людей и деньги.

Был еще один мотив. Когда уходишь сам, добровольно, не ждешь, когда попросят, – это тебе плюс» (Ножиков Ю.А. Указ. соч. С. 240–242).

Это честная позиция честного человека. Ножиков никогда не возвращался к политической деятельности, жил скромно и тихо (числился советником Губернатора). В 2010 г. умер.

319

Собчак подвергся беспощадной травле и уголовному преследованию. В 1997 г. он, опасаясь ареста, уехал во Францию. «Эвакуацию» помог организовать его бывший Первый заместитель Владимир Путин. Вернуться Собчак смог только в 1999-ом, когда Путин возглавил Федеральную службу безопасности. Вновь было занялся политической деятельностью. Попытался избраться в Думу от Санкт-Петербурга, но проиграл. Путин наверняка нашел бы ему место. Однако в 2000 г. Собчак умер.

320

Зотин, когда понял, что поражение неминуемо, попытался сорвать выборы. 20 декабря 1996 г. (голосование было назначено на 22-е) он огласил свой Указ о переносе выборов на 1997 г. Избирком, естественно, не подчинился Президенту и вместе с прокуратурой быстро добился признания Указа незаконным. Выборы состоялись. Зотина собирались было привлечь к уголовной ответственности за противодействие гражданам в осуществлении избирательных прав и превышение служебных полномочий, но в итоге дело спустили на тормозах. (По некоторым сведениям, бывший глава пытался заниматься бизнесом, но особо не преуспел. В настоящее время – пенсионер.)

Похожим образом повел себя и Глава администрации KAО Сергей Леушкин. После подведения итогов выборов он выпустил Постановление «О чрезвычайной ситуации в Корякском автономном округе», в котором обратился к Президенту с просьбой ввести на территории округа чрезвычайное положение «в связи с недопоставкой энергоносителей и невыплатой заработной платы». Одновременно Леушкин отменил собственное Постановление о назначении выборов и предложил окружному избиркому «приостановить все действия по выборам». Однако Центр признал победу Броневич и переход власти к ней (см.: Зенькович H. Указ. соч. С. 258).

321

Когда требовался второй тур, но кандидат НПСР в него не выходил, оппозиционный блок мог поддержать кандидата, зачастую весьма далекого от КПРФ.

322

«Практически не выигрывали новички в политике. Обычно победителями становились либо действующие главы администраций, либо бывшие или действующие депутаты различных законодательных органов. Иногда успешно выступали крепкие хозяйственники, администраторы или коммерсанты. Однако в прошлом у этих людей чаще всего также была хорошая школа советских или партийных органов. […] В большинстве случаев побеждали претенденты, имеющие только положительный личный опыт ведения выборной борьбы. Кандидаты, не имеющие такого опыта, чаще всего проигрывали. Именно к этой категории обычно и относились назначенные президентом незадолго до выборов главы администраций» (Кудинов О.П., Шипилов Г.А. Диалектика выборов. М., 1997. С. 213).

323

http://www.politika.su/vybory/rre97t.html.

324

Одновременно с Главой администрации области избирался Глава администрации Рязани. И эти выборы тоже выиграл коммунист (Павел Маматов). А в апреле 1997 г. член КПРФ (Владимир Федоткин) возглавил обновленный областной парламент. Символом «красного реванша» стало торжественное восстановление памятника Владимиру Ленину на главной площади Рязани (его снесли в ночь с б на 7 ноября 1993 г. по приказу тогдашнего мэра-«демократа» Валерия Рюмина).

325

http://www.politika.su/vybory/rre96t.html.

326

Сотрудники Ельцина, не участвовавшие в менеджировании выборным процессом (Георгий Сатаров и пр.), оценивают работу коллег довольно критически: «Почти каждый понедельник еженедельное утреннее совещание под председательством руководителя Администрации начиналось с доклада несчастного Казакова, первоклассного чиновника, вынужденного заниматься непривычной для него работой. После окончания доклада председательствующий [Чубайс. – В.И.] обращал к присутствующим дежурный вопрос: «Как будем выдавать наше поражение за победу?». Только в ноябре Чубайс спохватился. Было создано нечто вроде рабочей группы по региональным выборам, но действовала она вяло и весьма формально» (Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 722).

Интересно, что в полуофициальной биографии Чубайса его деятельности на посту Руководителя Администрации Президента посвящено исключительно мало места. «Чубайсу не нравилась работа в Администрации потому что она была политической, а не профессиональной экономической» – эта цитата, как говорится, многое объясняет (Колесников А. Анатолий Чубайс: биография. М., 2008. С. 162).

327

См., например: Политический альманах России 1997. Т. 1. Выборы и политическое развитие. С. 279–281.

328

См. также: Вельский K.C. Указ. соч. С. 8.

329

Владимир Гельман признает, что «вследствие конкурентных выборов» автономия региональных глав возрастает и в российских условиях это привело к укреплению того, что он называет «децентрализованным субнациональным авторитаризмом». «Во-первых, они [главы] пытались отстоять свое господство в борьбе с конкурентами локального уровня, во-вторых, они стремились минимизировать политические риски, источниками которых служили акторы общенационального уровня. Таким образом, локальные правящие элиты должны были создать механизмы, позволяющие добиваться сохранения своей власти независимо от изменения предпочтений избирателей [выделено мной. – В.И.], и при этом обезопасить себя от «недружественного поглощения со стороны акторов общенационального уровня, дабы сохранить свою власть независимо от изменения расстановки политических сил в масштабах страны в целом» (Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе. СПб., 2008. С. б. http://www.eu.spb.ru/images/M_center/ros_v_pers_gelman.pdf).

330

См.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 398.

331

Известно, что в Администрации Президента обсуждалась возможность переноса выборов глав из-за болезни Ельцина, но ни во что конкретное это не вылилось.

332

Сам попытавшийся возглавить Иркутскую область, но проигравший Говорину. Кроме Щадова проиграли и некоторые другие делегаты бизнеса. К примеру, Исполнительный директор проектов «Сибирско-Дальневосточной нефтяной компании» («СИДАНКО») Анатолий Черный проиграл Фархутдинову, Генеральный директор «Чита-энергостроя» Ярослав Швыряев – Гениатулину и т. д.

333

Причины отставки официально не обнародовались, неофициально СМИ вменяли Семенову различные нарушения и злоупотребления.

334

Подробный анализ данной практики см.: Кривцов В.И. Губернаторский «финт» – только для тех, кто вправду крут // Законодательство и технологии. 2001. № 3. http:// www.law.edu. ru/doc/document.asp?docID=1134554.

335

Яковлев, вступивший в 1999 г. в союз с Лужковым (см. далее), также хотел избраться досрочно. Но он не контролировал городское Законодательное Собрание «в необходимой мере» и поэтому городской Закон, сокращавший срок полномочий Губернатора и назначавший выборы на 19 декабря, пришлось продавливать довольно грубым образом. Были допущены значительные процедурные нарушения. «Антияковлевская» оппозиция, явно поддерживаемая Кремлем, дошла до Верховного Суда. И тот встал на ее сторону. Яковлеву пришлось избираться в положенный срок.

336

Впоследствии числился советником Председателя НДР, с 2000 г. возглавлял Региональный общественный фонд содействия развитию культуры «Мир Кавказа». В 2013-ом умер.

337

Был помощником члена Совета Федерации от Орловской области, Директором Международного фонда «Петербургский экономический форум», Директором интеграционной дипломатии Союза России и Белоруссии. Сведения о нынешнем месте работы найти не удалось.

338

В 2000 г. был Первым заместителем Председателя Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, в 2000–2002 гг. – Министром координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В настоящее время занимает пост Председателя Совета директоров компании Jurby WaterTech International.

339

В 1999, 2003, 2007 и 2011 гг. избирался депутатом Государственной Думы. Состоял в Народной партии Российской Федерации, затем в Республиканской партии России, в настоящее время член «Справедливой России». В 2002–2003 гг. был Председателем Комитета Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам (по квоте депутатской группы «Народный депутат»). В 2001 г. вывел на выборы в Законодательное Собрание края «именной» избирательный блок, тот не преодолел барьер.

340

В 1999 г. попытался выдвинуть свою кандидатуру на выборах в Государственную Думу, но не сумел собрать подписи в поддержку выдвижения. После этого ушел на покой. В 2009 г. умер.

341

В 2001 г. баллотировался в Облсовет, вновь проиграл. После этого ушел на покой. В 2005-ом умер.

342

Ушел на покой. В 2011-ом умер.

343

В 2000 г. устроился советником Председателя Совета Федерации. В 2002-ом вышел на пенсию.

344

В 1998–2001 гг. был Управляющим делами Исполнительного комитета Союза России и Белоруссии, в 2001–2006 гг. – членом Совета Федерации от Карелии, с 2006 г. – депутат Законодательного Собрания республики от «Справедливой России».

345

В 1999–2003 гг. был депутатом Государственной Думы (выборы главы проводились одновременно с думскими выборами, в них Тяжлов также участвовал). В 2004 г. ушел на покой. В 2008-ом умер.

346

Ушел на покой. В 2004-ом умер.

347

Бочкарев в 1995 г. был активным участником коалиции, боровшейся против тогдашнего Главы администрации области Александра Кондратьева и поддерживавшей Ковлягина. Есть сведения, что последний взял обязательство назначить Бочкарева своим Первым заместителем. Обещание не было выполнено. Очень вероятно, что Ковлягин уже тогда видел в Бочкареве потенциального конкурента и пытался не допустить его усиления.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.