Формы правления. История и современность: учебное пособие

Лия Робертовна Симонишвили

Формы правления: история и современность

Введение

История становления и развития каждого государства связана с поисками оптимальной модели организации государственной власти и, как следствие, формы правления. Как отмечал в свое время по этому поводу И.А. Ильин, «каждому народу на каждом этапе своего развития должна быть свойственна своя, особая, индивидуальная форма и конституция, соответствующая ему и только ему. Нет одинаковых форм и конституций. Слепое заимствование и подражание нелепо, опасно и может быть гибельным»[1].

Действительно, каждое государство обладает определенной спецификой, в том числе и в вопросе организации государственной власти. Это обусловлено различными культурными и правовыми традициями, а также в конечном счете типом общества. В обществах, не связанных экономическими узами обмена и вынужденных объединяться посредством централизованной государственной власти, естественной формой правления представляется монархия. Там, где форма правления не сопряжена с иерархической системой феодальной собственности на землю и ее верховным собственником в лице самого монарха, она принимает вид деспотии (например, государства восточных деспотий, основанных на азиатском способе производства). Для обществ, основанных на обменных отношениях между свободными, политически равными субъектами-собственниками, характерна республиканская форма правления.

Выбор той или иной формы правления в молодых странах, освободившихся от колониальной зависимости, в значительной степени зависел от влияния метрополии. Не удивительно, что во многих бывших колониях Великобритании (Тринидад и Тобаго, Ямайка, первоначально в Индии, Пакистане) после провозглашения независимости была установлена монархическая форма правления, в то время как бывшие колонии республиканской Франции в своем подавляющем большинстве стали республиками (Республика Кот-д’Ивуар, Буркина-Фасо, Габон, Исламская Республика Мавритания).

Выбор формы правления также обусловливается:

• расстановкой социально-политических сил и результатом борьбы между ними (действие этого фактора особенно ярко проявляется в революционные периоды, доказательством чему является, в частности, падение монархических режимов в результате Великой французской революции 1789 г. или Февральской революции 1917 г. в России);

• историческими особенностями отдельных стран (вне исторического контекста невозможно, например, объяснить существование в современной Великобритании парламентской монархии);

• особенностями культуры народа, аккумулирующей исторический и политический опыт, обычаи и навыки жизни в условиях того или иного государства; влиянием в стране политических процессов.

Таким образом, форма правления – это комплекс признаков, характеризующих организацию государственной власти, посредством которых можно сделать вывод о прошлом (в смысле предпосылок выбора формы правления определенным государством), настоящем (в смысле учета особенностей формы правления определенного государства), а также, в какой-то степени, и будущем государства (в смысле возможности усиления или ослабления отдельных институтов власти).

При этом можно отметить и общие закономерности трансформации форм правления. Так, при аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определению того, каким образом замещается должность главы государства – в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, которые сопровождались ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного представительства, формы правления стали более разнообразными. Наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как организуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, – словом, как устроено разделение властей.

При этом вопрос о форме правления приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. От того, как организована и реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране. Исходя из этого проблема формы государства имеет весьма существенный политический аспект.

Современная наука под формой правления понимает, кто и как правит, т. е. осуществляет государственную власть в государственно-организованном сообществе; как устроены, организованы и действуют в нем государственно-властные структуры (органы государства); каковы основы их взаимоотношений с населением; а также какова степень участия населения в формировании государственных структур. При этом форма правления – не просто теоретическая, абстрактная категория науки, как, скажем, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого определяется сущность системы органов государственной власти, выражающейся в той или иной государственно-правовой модели.

Форма правления является ведущим элементом формы государства. Именно она в конечном счете определяет форму государственного устройства, а также разновидность политического режима.

При этом форма правления, на наш взгляд, одновременно относится и к наиболее спорным элементам известной триады форм государства. Среди современных авторов, так же как и среди их древних предшественников, нет единого взгляда и представления о понятии, видах и содержании форм государства. Высказываются разные точки зрения, различные подходы к определению понятия и содержания форм правления. Так, одни, анализируя основы организации государственной власти, употребляют термин «форма правления», другие – «государственный режим», третьи ставят знак равенства между понятием «форма правления» и «форма государства».

Исходя из этого основная задача данного пособия – определить сущность моделей организации государственной власти в ряде стран и на основе полученных данных сделать вывод о форме правления в них. При этом преследуется цель не только выявить классические признаки определенных форм правления, но и показать, какие из них, не меняя при этом формы правления, могут быть изменены или вообще отсутствовать. Другими словами, объектом данного анализа являются не только классические формы правления, но и их разновидности.

В связи с этим рассмотрение каждой формы правления осуществляется на основе как теоретического, так и конституционного анализа.

Учебное пособие построено по следующему принципу: теоретические положения относительно сущности форм правления подкрепляются анализом норм конституций, которые определяют форму правления. Для этого в пособие включены извлечения из текстов конституций, содержащие данные нормы.

Автор выражает благодарность своему учителю Владимиру Александровичу Четвернину за советы и рекомендации при подготовке книги.

Глава 1 О классификации форм правления

1.1. К истории вопроса о разновидностях форм правления

Форма правления, ее сущность и содержание никогда не оставались и не остаются раз и навсегда установленными, неизменными. Под влиянием множества экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов они постоянно изменялись и развивались вместе с представлениями о них. Справедливо утверждение Л. Гумпловича, что «учение о различии государств или о государственном правлении является столь же шатким и неустановленным, как и определение понятия государства»[2].

Чтобы убедиться в этом, достаточно указать, что за всю историю развития государства и права были высказаны десятки, если не сотни различных мыслей и суждений по вопросу о формах правления. Предлагались самые различные подходы и варианты решения данной проблемы.

Еще в Древней Греции и Риме философы и юристы высказывали разнообразные, порой весьма противоречивые мнения и суждения по поводу того, что следует понимать под формой правления, какие формы правления существуют, чем они отличаются друг от друга.

Один из величайших мыслителей античности – Платон (427–347 гг. до н. э.) – исходил, например, из того, что идеальной формой правления «идеального государства» как государства «лучших и благородных» является «законная власть немногих» – аристократия. Кроме того, им выделялась и рассматривалась «законная монархия» – царская власть и «незаконная» – олигархия[3].

Платон создал целое учение о динамике государственной жизни и смене, вследствие испорченности человеческой натуры, ее форм. Идеальное государство и его аристократическая форма, согласно этому учению, не вечны. Государство может деградировать и соответственно в этом же направлении изменять свои формы.

Аристократия, способствующая появлению частной собственности на землю и превращению свободных людей в рабов, может вырождаться в так называемую тимократию. Последняя, представляющая собой критско-спартанский тип государства – господство наиболее сильных воинов, – может постепенно превращаться в олигархию. Олигархия же, как строй, основанный на имущественном цензе и власти немногих богатых, – в демократию. Наконец, демократия как власть народа и для народа, в силу опьянения последнего свободой сверх меры, может перерождаться в свою противоположность – тиранию. Это самая худшая форма правления, при которой безраздельно господствуют произвол, насилие и обречены на бесправие широкие массы. Глава государства – тиран, захватывает власть от имени народа и как «ставленник народа».

Таким образом, в зависимости от количества наилучших правителей, мыслитель различал формы правления правильные и неправильные.

Такой подход впоследствии был развит Аристотелем (384–322 гг. до н. э.).

При этом Аристотель впервые предложил соединить начала нескольких форм правления[4], сконструировав, таким образом, некое подобие модели организации государственной власти современных государств. Он, будучи сторонником народовластия в соответствии с законом (демократии), в то же время считал, что большинство народа должно обладать собственностью среднего размера (т. е., говоря современным языком, представлять собой сильный средний класс). В свое время мыслителю не удалось привести пример практики реализации данной конструкции. На сегодняшний же день примеры реального ее воплощения можно наблюдать в организации государственной власти США, Швеции, Финляндии и других стран. Разумеется, формы правления в перечисленных государствах гораздо сложнее, чем в рамках, очерченных Аристотелем для демократии, но в них выдерживается основной принцип: общенациональный консенсус и забота обо всех членах общества при наличии и богатых (или крепкого среднего класса), и очень богатых граждан.

Концепция относительно возможности соединения начал нескольких форм правления воедино впоследствии была детализирована Полибием (200–120 гг. до н. э.), считавшим смешанную форму правления наиболее оптимальной, а главным ее достоинством – взаимное сдерживание и противодействие друг другу составных ее элементов. Это в конечном счете позволило бы добиться надлежащей стабильности организации политического строя. Под «смешиванием» Полибий понимал совмещение, соединение основных начал и элементов трех правильных форм правления: царской власти (принцип власти одного), аристократии (принцип власти немногих) и демократии (принцип власти большинства).

Аналогичной позиции придерживался и Цицерон (106—43 гг. до н. э.), считавший наилучшей формой правления синтез царской власти, аристократии и власти народа[5]. Его концепция определяла, по сути, модель конституционной монархии, ибо римский философ описал форму правления, похожую на английский вариант парламентского правления. И это не случайно, так как римский Сенат выносил решения именем квиритской общины, признавая ее суверенитет, наиболее полно проявляющийся в вопросе наделения властью избираемого монарха и вплоть до установления республиканского периода.

В организации государственной власти некоторых современных стран довольно часто наблюдается смешение трех указанных форм. Так, можно отметить, что даже в США (классической президентской республике) президент – это избранный на четыре года «монарх», полномочия которого велики[6], Конгресс – это лучшие люди государства (по Аристотелю, лучшие всегда из богатых и знатных, т. е. аристократия), и наконец, выборы президента США, конгрессменов, сенаторов на федеральном уровне и других должностных лиц на местном уровне, в которых участвуют рядовые граждане, – это демократия.

На средневековую политическую мысль значительное влияние оказывала борьба монархов с церковью за политическое господство, причем власть священного престола рассматривалась выше власти земных монархов. Такое понимание публичной организации общества было заложено еще Аврелием Августином (Августином Блаженным) (354–430).

Папа Григорий VII в 1075 г. издал «Dictatus Рарае», в соответствии с которым только он один имел право распоряжаться знаками императорского различия, смещать монархов с престолов и освобождать подданных от присяги на верность, принесенной своему государю[7].

Иоанн Солберийский (ум. в 1180 г.) выделял два вида королевской власти: монархическую и тираническую, единственным различием которых был способ осуществления политического господства. Так, добродетельный правитель должен основывать управление на законе, а не на своеволии. Поэтому справедливый самодержец имеет все основания пользоваться особыми привилегиями, способствующими осуществлению его прерогатив. В соответствии с данной теорией Бог может допускать деспотическую власть в государстве в качестве наказания за грехи народа, но подданные монарха имеют право свергнуть его с престола при условии, что они не состоят у него на службе и не связаны с ним клятвой. И. Солберийский вывел зависимость авторитета монарха от соблюдения им закона, который он обязан сохранять и соблюдать. Однако государь считается свободным от пут права не потому, что ему дозволена несправедливость, но потому, что он должен быть тем, кто почитает справедливость не из страха наказания, а из воли к правосудию. Исходя из этого, по мнению мыслителя, королевская власть несравненно выше человеческого права, но ниже божественного закона.

Следуя аристотелевской традиции, Фома Аквинский (1228–1274) также различал справедливые и несправедливые формы правления. К первым он относил монархию, аристократию и политик», а ко вторым – тиранию, олигархию и демократию. Аквинат продолжил традицию античности, осуществляя градацию единоличных моделей организации публичной власти через призму достижения общей цели правления. Так, монархическое государство управляется царем ради всеобщего блага, а тираническое – для удовлетворения личных прихотей венценосца. Во главу всех форм правления Ф. Аквинский ставил самодержавие как наилучшую из всех существующих моделей верховной власти в государстве. С его точки зрения, разумнее выбирать монархию, нежели другие плюралистические формы правления, в которых господствуют многие, а не один. Однако власть государя, по мнению философа, не абсолютна, ибо она подчиняется духовному авторитету священнослужителей, так как правители выполняют частные задачи спасения человеческих душ, а церковь – глобальные[8].

Совершенно иной подход к анализу самодержавия предложил Марсилий Падуанский (1275–1343), считавший лучшей формой правления избирательную монархию[9]. Фактически он разработал средневековую теорию разделения властей между законодательствующим народом и исполняющим его волю монархом. Данные взгляды стали катализатором новых тенденций в политико-правовой мысли Средневековья, отвергающих господство церкви в государстве и впоследствии приведших к новому взгляду на организацию государственной власти, основанную на концепции разделения властей.

Яростным защитником светского идеала самодержавия стал и Данте Алигьери (1265–1321). Понятие «монархия» он отождествлял с империей, власть в которой обладает абсолютным верховенством в обществе. Он полагал, что такое самодержавие уже существовало во времена римского императора Цезаря Августа. Анализируя данную концепцию он выделил несколько принципов самодержавия'.

1) принцип светского государства, в котором власть монарха не зависит от власти церковного иерарха;

2) принцип справедливости. Его обеспечение более других возможно при самодержавной форме правления, так как императорская власть парализует клановую борьбу в государстве, поэтому не граждане существуют ради консулов и не народ ради царя, а наоборот, консулы ради граждан и царь ради народа;

3) принцип национализма, или господства знатнейшего и сильнейшего народа в империи[10].

На рубеже XV–XVI вв. Эразмом Роттердамским (1469–1563) была сформулирована идея просвещенного абсолютизма[11]. Он утверждал, что самую важную роль в становлении будущего правителя играет воспитание, особенно если монарх получает свою власть по наследству. Следовательно, в монархе необходимо развивать три главных качества: наивысшее могущество, наивысшую мудрость и наивысшую доброту.

Томас Гоббс (1586–1679), напротив, акцентировал внимание на источнике политической власти в обществе. Он различал три формы государства: монархию, аристократию и демократию, отличительным признаком которых служит количественный состав суверенов. Так, по мнению мыслителя, если правителем является один человек, тогда государство представляет монархию, если собрание всех, кто хочет править, – тогда это демократия или народоправство; а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан – тогда это аристократия. Других видов государства не может быть, ибо верховную власть имеют или один, или немногие, или все[12]. Прообразом монархии, по мнению мыслителя, является патриархальная семья, которая постепенно эволюционирует в отеческое самодержавие. Но это не единственный способ становления единоличной власти, так как она может возникнуть и в результате завоевания. Как правило, господство военной силы приводит к деспотии[13].

В более поздний период Шарль-Луи Монтескье (1689–1755), рассматривая в качестве критериев классификации форм правления различные принципы организации и деятельности государственной власти, считал, что добродетель лежит в основе демократии, умеренность – аристократии, честь – монархии и страх – деспотии.

В вопросе о первопричинах выбора государством той или иной формы правления значительный вклад принадлежит Джамбаттисте Вико (1668–1744), полагавшему, что форма правления опосредована природой управляемых людей. Так, по мнению мыслителя, к монархии склонны преимущественно народы, достигшие высокого уровня развития разума, поскольку единоличная власть возникает вследствие острых социальных противоречий, перед которыми бессильны республиканские учреждения[14].

Дальнейшее развитие монархические идеи получили в трудах классика немецкой философии Георга Гегеля (1770–1831), считавшего конституционную монархию венцом политического развития общества. В своей доктрине государственной власти он, отвергая теологическую концепцию самодержавия, вместе с тем отмечал, что суверенитет власти должен принадлежать государю, который на легальном основании может казнить и миловать. В его представлении государственная власть должна быть разделена на три ветви: царскую, законодательную и правительственную (исполнительную). Таким образом, верховенство монаршей власти не должно снижать значения иных политико-публичных учреждений, таких как правительство и парламент. В правительстве должны сочетаться полномочия судебной и полицейской юрисдикции, а в парламенте – интересы всех сословий государства[15].

Таким образом, начиная с античности и вплоть до европейских буржуазных революций в политико-правовой мысли в целом господствовали монархические идеалы в различных проявлениях (от самодержавия и абсолютизма и вплоть до конституционализма). Рубиконом в данном вопросе стал именно период буржуазных революций, заложивший основу концепций о достоинствах республиканской формы правления. На сегодняшний день на ней базируется американская правовая школа, достаточное распространение она получила на европейском континенте: во Франции, Германии и России.

Значительный вклад в развитие идей о сущности и видах форм правления внесла российская дореволюционная школа права. Так, в свое время Н.М. Коркунов (1853–1904) отмечал, что при республиканской форме правления все лица, участвующие в распоряжении властью, ответственны перед народом – от последнего избирателя до президента, стоящего во главе республики и призванного действовать от ее имени. В монархии же все обстоит как раз наоборот – имеется безответственный орган власти, называемый монархом. Именно в этом различии ответственности и безответственности заключается различие президента республики и монарха, а не в объеме и характере их функций[16]. Безусловно, объем и характер полномочий президента США и английской королевы несопоставимы. Президент пользуется большей властью, нежели королева. Однако президент ответствен перед народом и потому – не монарх. Английская же королева, напротив, безответственна и потому, несмотря на всю ограниченность своей власти, остается монархом[17].

Аналогичной точки зрения придерживался и А.Ф. Кистяковский (1868–1920), отмечая, что юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно в юридическом положении носителя такой власти[18].

Это юридическое положение, с точки зрения ученого, может выражаться в выборности (в условиях республики) или наследственности (в условиях монархии) высших органов государства и самой государственной власти[19]. Выборность и наследственность как критерии деления форм правления государства на два главных вида органически сочетаются с такими признаками, как срочность пребывания у власти главы государства в республиках и бессрочность в монархиях.

Различное юридическое положение носителей власти как общий критерий классификации форм правления может выражаться в ответственности их перед народом, нацией, парламентом в республиках и безответственностью – в монархиях.

Классификация форм правления государства в зависимости от числа стоящих у власти, правящих, является одной из старейших и широко признанных в науке. Ее наличие отмечено еще Геродотом в его повествовании о споре между Отаном, Мегабизом и Дарием о том, какую форму правления следует установить в Персии после убийства Лже-Смердиса. При проведении этой классификации учитывается количественный критерий. Так, «если высшее распоряжение государственной властью принадлежит одному липу, это будет монархия, если многим лицам, это будет аристократия, если же всем – то демократия», – писал Н.М. Коркунов[20].

Однако, руководствуясь только этим критерием, порой весьма трудно провести различие между отдельными формами правления. Возникает вопрос: какая часть общества или правящих слоев должна стоять у власти для того, чтобы появилось основание называть такую форму правления аристократической республикой? И кого следует называть правящими? Ученый поясняет свою позицию, отмечая, что если в руках правителей сосредоточено все распоряжение государственной властью, а все другие учреждения являются лишь содействующими им или действующими по их полномочию, то под определение монархии как власти и правления одного лица подойдет только неограниченная, абсолютная монархия, так как в конституционной монархии парламент не содействует только монарху и не от него получает свои полномочия. Напротив, парламент, будучи самостоятельным органом и опираясь на полномочия, данные ему от народа, всячески ограничивает власть монарха. Если же под правящими разумеют тех, в чьих руках сосредоточено не все распоряжение властью, а только функции исполнительной власти, тогда большинство республик, имеющих единоличного главу исполнительной власти, президента, окажутся также подходящими под определение монархии[21].

Количественный критерий классификации форм государства (т. е. по числу правящих лиц) является далеко не совершенным, так как не дает зачастую возможность провести четкую грань между монархиями и республиками.

Таким образом, можно заключить, что политико-правовая мысль представляет сторонников и противников различных вариантов организации государственной власти, обусловливающих различные формы правления.

Вместе с тем показательно, что, несмотря на столь богатое наследие, мыслителям не удалось выработать единой системы критериев, различающих формы правления. В большинстве случаен – это концепции, связанные с конструированием идеальной, с их точки зрения, государственно-правовой модели и основанной на ней формы правления.

1.2. Современные подходы к классификации форм правления

Современная наука выделяет две формы правления: монархии и республики. В рамках каждой из них существуют свои формы, или, как утверждают некоторые авторы, системы правления[22].

Однако ни в отечественной, ни в зарубежной научной литературе нет единой точки зрения по поводу разновидностей форм правления. Это обусловлено разными теоретико-познавательными позициями.

Одни авторы, различая развитые и неразвитые в правовом отношении государства, выделяют формы правления реальные и номинальные[23]. По мнению сторонников данного подхода, республики не бывают «без некоторых элементов республиканской формы правления», т. е. «теократическими», «монархическими», а монархии – «республиканскими монархиями» и т. д.

Другие, напротив, считают республиками либо монархиями любые политические системы, в которых есть конституция, пусть даже фиктивная, или иной основной закон, в котором государство провозглашается соответственно республикой либо монархией. Этой позиции придерживаются как конституционалисты в целом[24], так и ученые-теоретики в частности[25].

Таким образом, наблюдаются два диаметрально противоположных подхода к анализу форм правления.

1. В рамках первого подхода объект исследования составляют исключительно развитые государственно-правовые системы, в которых уже достигнуто разграничение гражданского общества и государства и в которых есть то, что называется современным правовым государством. Сторонники этого подхода выделяют некоторый набор базовых критериев (модели разделения властей, определяющие статус главы государства, главы исполнительной власти, способ формирования правительства, ответственность правительства) и на их основании затем делают вывод о форме правления конкретного государства.

При таком подходе критериев, как правило, немного. Ограничено и количество форм правления. Так, для современных развитых с правовой точки зрения государств характерны парламентарные монархии, а также президентские, парламентарные и смешанные республики. При этом сторонники данного подхода полагают, что поскольку парламентарные монархии в модели организации государственной власти по существу ничем не отличаются от парламентарных республик, эти варианты одной и той же формы правления можно объединить общим понятием: «парламентарные государства», или «государства с парламентарной формой правления».

Таким образом, учеными анализируются модели организации государственной власти исключительно развитых правовых государств. Неразвитые же, авторитарные государства не подлежат анализу.

2. В рамках второго подхода в объект исследования попадают не только реальные, но и номинальные формы правления, не только развитые, но и неразвитые в правовом отношении, авторитарные государства. Например, анализируются такие государства, как Ангола, Буркина-Фасо, Гана, Ирак, Иран, Конго и тд. С нашей точки зрения, эти государства являются республиками номинальными, т. е. лишенными важнейших признаков республики: выборности, коллегиальности одного или нескольких высших государственных органов, законности, краткосрочности легислатур и замещения высших должностей исполнительной власти.

Разумеется, такое множество «монархий» и «республик» отличается большим разнообразием. Поэтому вместо выделения общих признаков, позволяющих объединить схожие государства в идентичные формы правления, ученые учитывают специфику разных культур (развитых и неразвитых в правовом отношении). Причем разнообразие культур, неразвитых в правовом отношении, заставляет выделять все новые и новые разновидности монархий и республик. Основная трудность данного подхода – не довести число разновидностей форм правления до числа неразвитых в правовом отношении государств в силу того, что все эти государства весьма своеобразны.

В настоящем пособии в первую очередь будет рассмотрена сущность форм правления развитых правовых государств. Вместе с тем анализ форм правления не может исчерпываться только ими. На сегодняшний день в мире насчитывается большое количество авторитарных государств, правовое состояние которых далеко от развитого (чему есть определенные причины: тип цивилизации, на базе которого возникли данные государства, традиции, религия и многие другие предпосылки). Речь идет о странах Черной Африки, а также Азии. Безусловно, каждым из данных государств избран свой, присущий только ему способ организации государственной власти, однако говорить об определенной модели организации государственной власти в отношении их вряд ли представляется возможным. Общее, что роднит их, – это номинальность избранной формы правления, основанная на специфике каждого государства.