Правовая поддержка иностранных инвестиций в России

Строительство объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора о соответствии таких объектов санитарным нормам и правилам.

Правовая основа: ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. № 88; от 8 апреля 2003 г. № 34; от 10 апреля 2003 г. № 38.

Государственная экологическая экспертиза проекта строительства объекта проводится в дополнение к экспертизе места размещения объекта. В результате проведения экспертизы проекта строительства устанавливается соответствие планируемой деятельности экологическим требованиям, т. е. предупреждение возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду.

Правовая основа: ст. 36 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Основная цель государственной экспертизы проекта строительства – предотвращение создания объектов, строительство и использование которых может нарушить права физических и юридических лиц или не отвечает требованиям утвержденных норм и правил. При проведении этой экспертизы проверяется соответствие проекта строительства исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов, выданным ранее органами государственного надзора и контроля и заинтересованными организациями.

Функции государственной экспертизы проекта в Московской области возложены на государственное учреждение Московской области – Центр государственной вневедомственной экспертизы и ценообразования в строительстве (Мособлгосэкспертиза).

Заключение Мособлгосэкспертизы представляет собой комплексное заключение, при разработке которого учитываются заключения специализированных, ведомственных (при необходимости) экспертиз, выдаваемых федеральными и территориальными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение таких экспертиз.

Положительное заключение содержит рекомендацию об утверждении проектно-сметной документации на строительство объекта. При этом в нем могут быть представлены замечания или предложения. Они должны быть учтены в ходе строительства, либо в заключении указывается срок их устранения до начала строительства.

Правовая основа: Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1008); Постановление Правительства Московской области от 22 июня 2001 г. № 188/21; «Организация проведения государственной экспертизы проектной документации в Московской области» (утверждена Постановлением Правительства Московской области от 2 апреля 2002 г. № 115/11).

Проектная документация на строительство объекта утверждается решением застройщика (инвестора) или заказчика (заказчика-застройщика).

Правовая основа: п. 15 ст. 48 Градостроительного кодекса Россий-ской Федерации; п. 26 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям законодательства и дающий право вести строительство или реконструкцию объектов капитального строительства.

Разрешение на строительство выдается застройщику (инвестору), как правило, органом местного самоуправления (администрацией соответствующего района).

Правовая основа: ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации; п. 6 ТСН ППС-99 МО «Порядок предпроектной и проектной подготовки строительства в Московской области».

До начала производства работ объекты строительства подлежат регистрации в органах Госархстройнадзора Московской области.

Правовая основа: ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации; ст. 9 Закона Московской области от 19 октября 2004 г. «Об организации государственного архитектурно-строительного надзора на территории Московской области».

Законодательством Московской области предусмотрен запрет всем юридическим и физическим лицам вести без ордера любые виды земляных работ. Ордер на право ведения земляных работ выдается непосредственному исполнителю (строительной организации – подрядчику) главным архитектором района.

Правовая основа: п. 5 ТСН ПЗиСР-97 МО «Правила организации строительства и производства земляных работ на территории Московской области».

Строительство должна вести организация, имеющая лицензию на строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности.

Правовая основа: ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом (утверждено Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. № 174).

Разрешение на ввод законченного строительством объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного объекта градостроительной и проектной документации. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается органом, выдавшим разрешение на строительство.

Правовая основа: ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Территориальные строительные нормы ТСН 12-310-2000 Московской области (ТСН ПЭОН-2000 МО) «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов недвижимости на территории Московской области».

Раздел II

Проблемы иностранных инвесторов

А. Гольцблат, управляющий партнер, юридическая компания «Пепеляев, Гольцблат и партнеры»

Земля для инвестора: некоторые аспекты правового регулирования

Большинство правовых вопросов при реализации первых этапов инвестиционного проекта связано именно с земельными правоотношениями. Правильное применение норм земельного законодательства закладывает основы успешного развертывания всего проекта. От того, насколько профессионально юристы проведут оформление сделки с землей, во многом зависит судьба всего предприятия.

Вступление в силу Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 г. внесло серьезные коррективы в практику отношений, связанных с куплей-продажей земли. Правоприменители постепенно привыкают к новым нормам. Особого внимания заслуживает проблема приватизации земельных участков, т. е. перехода в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Приватизация земель – закономерное явление, связанное с поиском путей повышения эффективности землепользования. Земля обретает реальных хозяев.

Приватизация земельных участков, их возмездное отчуждение из собственности государственной или муниципальной в частную регулируется несколькими нормативными правовыми актами: Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»; от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» и другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации.

28 января 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Фактически, ни до 1917 г., ни после вопрос о земле так и не был решен, и оборот земли либо отсутствовал вообще, либо имел место в довольно ограниченных пределах.

Рост иностранных инвестиций в России, появление все новых проектов, в которых земельные правоотношения играют ключевую роль, – обстоятельства, побуждающие достаточно подробно рассмотреть наиболее важные вопросы регулирования земельных отношений.

Действующее российское законодательство закрепляет принцип плюрализма прав собственности на землю. Юридически равноправными признаются:

• государственная собственность на землю Российской Федерации (федеральная собственность);

• государственная собственность субъектов Федерации;

• собственность муниципальных образований (муниципальная собственность);

• собственность на землю юридических и физических лиц (частная собственность)[2].

Земельные участки в отличие от других объектов коммерческого оборота не могут быть ничейной вещью. Все земли, кроме находящихся в муниципальной и частной собственности, относятся к государственной собственности[3].

В настоящее время в государственной собственности находится большая часть российских земель. Применение Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[4] позволит перевести в муниципальную собственность значительную часть государственных земель, пригодных для коммерческого использования.

В соответствии со ст. 9–11 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. В пункте 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» определено, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями принадлежит органам местного самоуправления в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательством.

Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Федерации вправе принимать соответствующие законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральным законам (подп. «в», «г» ст. 72; ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). Так, в Законе Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» (в редакции от 21 сентября 2004 г.) установлено, что правом предоставления в собственность и аренду для коммерческой деятельности земельных участков, находящихся в государственной собственности, обладают соответствующие органы местного самоуправления с учетом ряда условий, в частности, если площадь таких участков в зависимости от района не превышает 0,5–3 га. Земельные участки большей площади предоставляются Министерством имущественных отношений Московской области. Кроме того, независимо от размеров участков их предоставляет Правительство Московской области, если одновременно с предоставлением земельный участок переводится из одной категории в другую.

Как предусмотрено в ст. 7 ЗК РФ, все земли Российской Федерации в зависимости от целевого назначения подразделяются на категории: сельскохозяйственные земли, земли поселений, земли промышленности и иного специального назначения, земли лесного фонда и др. Земли, отнесенные к какой-либо категории, могут использоваться только по своему целевому назначению. В зависимости от того, в чьей собственности находятся земли, право их перевода из одной категории в другую предоставлено соответственно Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления (земли, находящиеся в муниципальной и частной собственности). Исключение составляют земли сельскохозяйственного назначения, перевод которых в другую категорию разрешен только органам исполнительной власти субъектов Федерации, даже если они находятся в муниципальной или частной собственности (ст. 8 ЗК РФ). До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации в случаях, установленных ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (например, земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд), а в остальных случаях – органами исполнительной власти субъектов Федерации или по их поручению органами местного самоуправления. Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую служит основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Категория земель указывается:

1) в актах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) в договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) в документах Государственного земельного кадастра;

4) в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделках с ним;

5) в иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Как известно, 5 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в котором, в частности, определены:

• состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

• порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

• основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

• особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель каждой из семи категорий в другую;

• порядок отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории (т. е. первичного определения категории земель).

Одна из особенностей российского законодательства – установление особого порядка приобретения земельных участков иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также лицами без гражданства. В частности, предусмотрены следующие ограничения:

• земельные участки предоставляются этим лицам в собственность только за плату (п. 5 ст. 28 ЗК РФ) (в отличие, например, от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в установленных законом случаях могут приобретать такие права безвозмездно);

• иностранные граждане и юридические лица и лица без гражданства не могут иметь в собственности землю на приграничных территориях (перечень таких территорий определяется Президентом РФ), а также на иных особо установленных территориях в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 ЗК РФ);

• указанные лица, а также российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля средств иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50 %, могут обладать земельными участками или долями в общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (вступил в силу 28 января 2003 г.)).

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться для целей строительства в собственность, в аренду и ограниченному кругу юридических лиц в постоянное (бессрочное) пользование (п. 2, 3 ст. 30; п. 1 ст. 20 ЗК РФ). Отказ в предоставлении земельных участков для строительства в собственность граждан и юридических лиц не допускается, за исключением:

• случаев изъятия земельных участков из оборота;

• установления федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;

• резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Земельные участки для строительства могут предоставляться как без предварительного согласования мест размещения объектов, так и с предварительным согласованием (ст. 30 ЗК РФ).

С предварительным согласованием мест размещения объектов строительства земельные участки предоставляются коммерческим организациям в аренду. Как правило, предварительное согласование применяется при инвестировании строительства промышленных объектов вне или на территории населенных пунктов, если размещение объектов не вполне соответствует градостроительной документации и правилам землепользования и застройки (зонирование территории). В этих случаях проект размещения объекта промышленного назначения требует серьезного анализа экологических, архитектурных, санитарных и иных аспектов.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать население о возможном или предстоящем размещении строительных объектов. В случае если размещение зданий, строений, сооружений затрагивает интересы граждан, решение необходимо принимать по результатам референдума, проводимого на соответствующей территории (п. 3 ст. 31 ЗК РФ; п. 3 ст. 35 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»).

Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрено предоставление исключительно на торгах земельных участков для строительства в собственность или в аренду без предварительного согласования мест размещения объектов. Такая процедура применяется, главным образом, в городах, где земельные участки предоставляются органами исполнительной власти или местного самоуправления на конкурсной или аукционной основе. Каждый такой земельный участок должен быть подготовлен для его продажи или для продажи права на заключение договора аренды: должен быть подготовлен проект границ участка, присвоен кадастровый номер, определены технические условия подключения участка к инженерным коммуникациям и т. д. Без проведения торгов земельный участок может быть предоставлен в аренду, если после заблаговременной публикации сообщения о предлагаемых для передачи земельных участках поступила только одна заявка.

Предварительное согласование не проводится также при размещении объекта в городе или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Рассмотрим порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков сельскохозяйственного назначения. Как предусмотрено в ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). Организация и проведение торгов по продаже таких земельных участков, а также прав на заключение договоров аренды земельных участков должны соответствовать ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации (т. е. в том же порядке, что и при предоставлении земель под строительство).

Если поступило только одно заявление о передаче земельного участка в аренду и при этом заблаговременно в средствах массовой информации было опубликовано сообщение о предложении такой аренды, то передача происходит так, как это определено ст. 34 ЗК РФ (в порядке предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством). В этом случае решение о передаче земельного участка в аренду принимается при условии, что в течение месяца с момента публикации сообщения иные заявления не поступили. Если же было подано два и более заявлений, то проводятся торги (конкурс, аукцион).

Земельный участок, переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стоимости по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи письменного заявления в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий соответствующим правом. Земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться в аренду религиозным организациям (объединениям), научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, казачьим обществам, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также гражданам для сенокошения и выпаса скота. При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Порядок предоставления земельных участков в аренду для указанных целей определяется ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Попытки включить землю в коммерческий оборот предпринимались сразу после провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г. Однако реально реформа началась лишь после принятия в 1993 г. Конституции РФ и Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Главное значение этих документов в том, что они определили политическое направление развития земельной реформы в России. В то время земля служила лишь средством для реализации инвестиционных проектов и не была самостоятельным объектом коммерческих отношений. Под инвестиционные проекты земля чаще всего сдавалась в аренду, и случаи прямой купли-продажи были довольно редки.

Появление Земельного кодекса Российской Федерации в конце 2001 г. интенсифицировало процесс приватизации земли. Все больше предприятий стали выкупать землю под находящимися в их собственности зданиями. Покупка-продажа государственных земель под промышленными объектами перестала быть исключением. В течение последних лет этот процесс идет интенсивно. Российским предпринимателям следует понимать, что повышение цен на землю будет происходить непрерывно, и эта тенденция вряд ли изменится. Она обусловлена тем, что цена государственной земли Земельным кодексом Российской Федерации привязана к ставке земельного налога: чем выше налог, тем выше выкупная цена земли. В 2002 г. законодатель в интересах бюджета увеличил ставку земельного налога в два раза, в 2003 г. – в 1,8 раза, а в 2004 г. – в 1,1 раза.

Законодатель достаточно четко определил формулу расчета цены покупки земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственниками расположенных на этих участках зданий и сооружений. При этом правовой статус такой собственности и ее история (собственность приобретенная, построенная, приватизированная и пр.) для ценообразования не имеют значения.

До принятия ЗК РФ этот вопрос регулировался Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации после 1 июля 1994 г.», где цена покупки земельного участка рассчитывалась из нормативной цены земли. Закон о введении в действие ЗК РФ (а также Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества») предусматривает расчет цены из ставки земельного налога. Нормативная цена по Указу Президента РФ выше, чем предложенная Федеральным законом. Вместе с тем, как мы уже отмечали, с ростом ставки земельного налога автоматически возрастает и выкупная цена.

В любом случае ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ уполномочивает субъекты Федерации устанавливать цену земли в поселениях с численностью:

• свыше 3 млн человек – в размере от пяти– до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (м2);

• от 500 тыс. до 3 млн человек – в размере от пяти– до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

• до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений – в размере от трех– до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

До установления субъектом Федерации цены земли на его территории применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

Как предусмотрено в ЗК РФ, при продаже земельного участка к его стоимости должен применяться поправочный коэффициент[5], учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, должны утверждаться Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3.

В Московской области, например, при отсутствии поселений с численностью свыше 500 тыс. человек установлена максимальная цена выкупа земельного участка в размере 10 ставок земельного налога.

Расчет цены выкупа земельного участка можно представить в виде формулы:

Ц = Снз x S x Кр x Кф,

где Снз – ставка налога на землю (на начало текущего календарного года);

S – площадь земельного участка;

Кр – коэффициент, устанавливаемый субъектом Федерации в зависимости от численности населения (например, в Московской области[6] Кр = 10, в Новосибирской области[7] колеблется от 5 до 17, в Рязанской области составляет 8);

Кф – поправочный коэффициент, устанавливаемый Правительством РФ в пределах от 0,7 до 1,3 в зависимости от основного вида использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений.

Пункт 7 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» также определяет порядок расчета цены земельных участков, практически повторяя формулу Закона о введении в действие ЗК РФ, однако опуская предусмотренные в нем федеральные поправочные коэффициенты. Возникает вопрос о поправочных коэффициентах: платить их или не платить?

В письме заместителя министра имущественных отношений РФ говорится, что пока такие коэффициенты Правительством РФ не приняты, они не уплачиваются. Эта же точка зрения нашла отражение в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 (п. 9).

При этом в п. 3 ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ четко указано, что при продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент.

Есть определенные противоречия в законодательстве в отношении того, кто принимает решение о продаже и кто заключает договор купли-продажи. Очевидно, что в любом случае бюджетное распределение средств, получаемых от продажи земельных участков, не изменится и государство не понесет никакого ущерба. Вместе с тем в результате неопределенности с органами, принимающими решения о приватизации участков и заключающими сделки их купли-продажи, вопрос с покупкой затягивается. Например, в п. 7 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576) установлено, что решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимаются:

• Минимуществом России[8], если приобретенная недвижимость находилась в федеральной собственности;

• уполномоченным органом субъекта Федерации, если приобретенная недвижимость находилась в собственности субъекта Федерации либо земельный участок был предоставлен в аренду решением органа государственной власти субъекта Федерации.

Во всех иных случаях такое решение принимает орган местного самоуправления, т. е. если земельный участок был предоставлен органом местного самоуправления и на нем впоследствии были возведены объекты недвижимости, то решение о продаже такого участка должен принимать орган местного самоуправления.

Однако субъекты Федерации иногда устанавливают иные требования. Так, законодательством Московской области предусмотрено, что решение о распоряжении земельными участками площадью свыше 3 га, как правило, принимает правительство области.

Но если участок предоставлен органом местного самоуправления в аренду, а купленная недвижимость до приватизации и последующей продажи была в федеральной собственности или собственности субъекта Федерации, то, по нашему мнению, в таком случае более правильным было бы принятие решения о приватизации и органом местного самоуправления, и уполномоченным органом субъекта Федерации.