Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности России. Теоретико-методологические проблемы: монография

Второе. Все партии, представленные в региональных парламентах, получат возможность формировать фракции. Всем должно быть гарантировано, что из их представителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе и на руководящих постах.

Третье. Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации.

Четвертое. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов.

Пятое. Было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах.

Непарламентским партиям нужно также гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.

Шестое. Пора, наконец, навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах. Законы о выборах Президента и депутатов Государственной Думы строго ограничивают сроки этой процедуры и четко определяют, в каких случаях она используется. Взяв именно эти нормы за основу, нужно продолжить корректировку федерального и регионального законодательства.

Необходимо также проанализировать практику использования открепительных удостоверений, принять необходимые меры для предотвращения незаконных манипуляций. Предоставить всем партиям равные возможности в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний.

Седьмое. Во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Механизмы реализации таких гарантий должны учитывать особенности медиарынка каждого региона, местную социальную и культурную специфику, но сделать это надо.

Восьмое. В уставы и конституции субъектов Российской Федерации включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России.

Девятое. Осуществить переход к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам[43].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года сформулированы следующие приоритеты устойчивого развития как основы национальной безопасности:

повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;

наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;

экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;

стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства[44].

Глава 2

Становление основных категорий механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности

2.1. Генезис понятия «механизм правого регулирования»

Для обеспечения нормального функционирования системы национальной безопасности сначала необходимо обратиться к исследованию не столько частных (хотя их значимость нельзя уменьшать), сколько общих, фундаментальных вопросов. Таких вопросов несколько. В теории права это концепции и стратегии национальной безопасности, их правовое содержание. Важный аспект этого вопроса – методология, лежащая в основе формирования концептуальных основ стратегии национальной безопасности. Второй аспект – это формирование политики в сфере национальной безопасности, т. е. четкой позиции проявления государством своего отношения к решению вопросов обеспечения национальной безопасности. Среди других направлений – правильное определение целей и задач обеспечения национальной безопасности, спектра существующих национальных интересов и существующих им угроз, принципы обеспечения национальной безопасности; специфика применения на практике средств, приемов юридической техники. Однако особое значение имеет изучение механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности.

Отправными точками в таком исследовании являются следующие. Регулирование общественных отношений – главная функция права, его основная характеристика в действии, движении, процессе реализации его возможностей. Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи права и всей совокупности процессуальных средств, образующих его механизм, юридическое воздействие государства на общественные отношения в сфере национальной безопасности. Исследование этого механизма создает теоретико-методологические предпосылки для решения крупной научной проблемы оптимизации законодательства и правоприменительной практики в сфере национальной безопасности.

Слово «механизм» с этимологической точки зрения означает внутреннее устройство, совокупность состояний и процессов, составляющих какое-либо явление, устройство для передачи и преобразования, представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает движение остальных тел системы[45].

Ю.Н. Андреев этот термин понимает как движение, динамика, согласованное взаимодействие составных частей (элементов) единого целого, необходимые для этого движения (согласования) средства, способы, процедуры, факторы, условия ради достижения положительных целей (результатов), стадии и т. д.[46]. Ряд юристов понимают этот термин как систему юридических средств, систему средств и факторов, систему условий и средств[47], а правовые средства – как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях), и действия (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей[48].

Ю.Н. Андреев выделяет такие разновидности социально-правового механизма, как механизм правотворчества, механизм правообразования, социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан, механизм правового регулирования, механизм регулирующего воздействия права, механизм государственной защиты прав и свобод человека, механизм правоприменения, механизм правореализации, механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, правоохранительный механизм, механизм непосредственной реализации прав и свобод личности, механизм защиты прав и свобод человека, механизм осуществления гражданских прав[49].

Изучение механизма правового регулирования занимает ученых длительное время. Значительный интерес для разработки этой проблемы имели труды С.С. Алексеева.

В своем фундаментальном труде «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он одним из первых предложил рассматривать это уникальное правовое явление как систему. Ученый установил, что механизм правового регулирования представляет собой последовательность определенных стадий, состоящих из соответствующих элементов. На первой стадии (формирование и действие юридических норм) происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании. Нормы права как элементы этой стадии направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают определенный правовой режим. Вторая стадия – возникновение правоотношений. Конкретные права и обязанности субъектов правоотношений возникают при наличии фактических обстоятельств (юридических фактов). Этой стадии сопутствуют элементы-правоотношения. Правоотношения являются условием возможного приведения в действие специальных (правоохранительных, правозащитных) юридических средств по обеспечению субъективных прав и правовых обязанностей. Третья стадия представляет собой реализацию субъективных прав и юридических обязанностей. На этой стадии заложенные в юридических нормах программы поведения претворяются в жизнь, становятся реальностью. В качестве элементов этой стадии выступают акты реализации прав и обязанностей, индивидуальные предписания[50].

В дальнейшем С.С. Алексеев развил свое учение и указал на возможность существования четвертой (факультативной) стадии (применение права), которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо обеспечивает их реализацию. На этой стадии компетентный властный орган издает индивидуальные акты. Ей соответствуют индивидуальные предписания применения права. Стадия применения права характеризуется тем, что «компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт»[51].

Авторы современного академического курса общей теории государства и права указывают на четыре стадии правового регулирования: 1) регламентация общественных отношений; 2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;

3) реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном фактическом поведении;

4) применение права.

Этим стадиям соответствуют четыре элемента механизма: 1) нормы права; 2) правоотношения; 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права[52].

Некоторые исследователи рассматривают пять стадий механизма правового регулирования, включая такую дополнительную стадию, как юридический факт (юридический состав)[53].

Понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия правового регулирования.

Некоторые авторы определяют правовое регулирование как осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями, т. е. определяют правовое регулирование через правовое воздействие.

Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового регулирования. Понятие механизма правового регулирования уже понятия механизма правового воздействия, ибо воздействие включает как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение людей. В механизм правового воздействия наряду с механизмом правового регулирования включают и правовое сознание, правовую культуру, правовые принципы, правотворческий процесс. Отличие правового воздействия от правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является частью социального воздействия. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений.

Особенность правового регулирования заключается в осуществлении государством посредством издания общеобязательных норм поведения. Здесь проявляется искусство правотворческих органов, их умение учитывать реальные возможности и предвидеть наступающие последствия.

Другие юристы определяют механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. На основании этого они определяют механизм правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.

В механизме правового регулирования выделяет структуру правового регулирования, которая характеризуется прежде всего методами и способами регулирования. Каждой отрасли права присущ свой метод или сочетание методов правового регулирования. В теории правового регулирования принято выделять два метода правового воздействия:

1) метод децентрализованного регулирования, построенный на координации целей и интересов в общественном отношении и применяемый в сфере отраслей частноправового характера;

2) метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений и используемый в публично-правовых отраслях.

Существенное значение для понимания правового регулирования имеет его предмет или сфера правового регулирования.

Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В сферу правового регулирования входят различные группы общественных отношений:

1) отношения людей по обмену ценностями;

2) отношения по властному управлению обществом;

3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух вышеуказанных сферах.

Сфера правового регулирования не является неизменной и постоянной, она может расширяться за счет появления новых отношений (отношения в сфере экологии) или сужаться за счет отказа от использования права в тех или иных областях общественных отношений. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а отсюда и особенности структуры права. Ими могут быть имущественные, земельные, управленческие, организационные и другие отношения. Правильное определение понятия и состава механизма правового регулирования позволяет:

объединить явления правовой действительности (правовые нормы, правоотношения, юридические акты и др.), участвующие в правовом воздействии, в системно-воздействующем виде для определения эффективности правового регулирования;

определить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой и взаимодействие и др.

Чтобы получить правильное и более полное представления о механизме правового регулирования, следует подробно рассмотреть его компоненты в их взаимодействии, как сложную систему правовых средств, субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность, и юридически значимых результатов их деятельности. При этом единый механизм правового регулирования, исходя из стадий правового регулирования, можно разделить на три элемента: механизм правотворчества, механизм реализации норм права и механизм государственного принуждения. Каждая часть действует на своей стадии правового регулирования: правотворчестве, правореализации и применении юридической ответственности – и характеризуется присущими только ей особенностями и правовыми средствами[54].

В сферу правового регулирования должны входить те отношения, которые имеют следующие признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы членов общества, так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников, каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.

История правовой жизни общества показала, что в сферу правового регулирования входят три группы общественных отношений, отвечающих перечисленным признакам.

Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляется возможность и необходимость правового регулирования имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом заинтересовано и все общество, и каждый отдельный человек. Эти отношения строятся на основе общепризнанных правил (например, признание выражения ценности имущества в денежном эквиваленте); обязательность признания правил обеспечена действенной силой специального аппарата правового принуждения.

Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы и человек, и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных, так и общесоциальных интересов и должно реализоваться по строгим правилам, обеспеченным силой принуждения. Естественно, в сферу правового регулирования входит государственное управление социальными процессами.

В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Это отношения, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух указанных сферах.

Общественные отношения, входящие в эти группы, и составляют предмет правового регулирования. Это общественные отношения, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях требуют правового регламентирования. От характера и содержания общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, зависят особенности, характер, способы и средства правового регулирования. Достаточно очевидно, что отношения по эквивалентному обмену ценностями, например имущественные, требуют иных правовых средств и способов регулирования, чем те, которые используются для регламентации управленческих отношений.[55]

2.2. Структура механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности

Механизм правового регулирования вообще, как правило, рассматривается в качестве единой системы юридических средств, обеспечивающей результативное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и совершенствования. Однако авторы, исследующие настоящий вопрос, расходятся во мнении о том, какие из средств входят в эту систему. Поэтому для формулирования необходимого понятия автор обращается к структуре механизма правового регулирования.

Анализ изложенных в юридической литературе позиций (Л.М. Володина, В.М. Горшенин, Н.А. Захарченко, Л.Б. Зусь, И.В. Кутюхин, Ю.В. Францифоров, В.Д. Холоденко, В.И. Цыганов и др.) показал, что их авторы весьма по-разному видят структуру механизма правового регулирования. Но суть, как представляется автору, состоит в первую очередь не в том, какие юридические средства включены ими в систему данного механизма. Прежде следует выяснить, какой смысл вкладывается в термин «механизм правового регулирования». Это дает возможность правильно определить его составные части. В указанных подходах авторов составные части механизма правового регулирования даже именуются по-разному. Одни говорят о них как о стадиях, другие – как об элементах. Имеются и иные термины: компоненты, этапы, звенья и др. Каждое из этих понятий имеет свое, определенное значение. Так, говоря о структуре механизма правового регулирования, указывать его «стадии» – значит отмечать периоды в развитии, последовательно сменяющие друг друга. Схожее значение здесь будет иметь понятие «этапы». «Элементы», равно как и «компоненты», «звенья», будут указывать на составные части, признаки в содержании рассматриваемого понятия, но не подчеркнет их сменяемости, динамики. Большинство авторов, рассматривающих структуру механизма правового регулирования, употребляют обозначенные понятия без учета отличий в их семантике, что представляется методологически неверным.

По мнению Н.Г. Александрова, звеньями механизма правового регулирования являются:

установление правового статуса лица;

придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов;

установление моделей правоотношений;

установление мер правовой охраны и юридической ответственности.

В соответствии со стадиями правового регулирования выделяются три основных элемента (звена) в механизме правового регулирования:

юридические нормы; правовые отношения;

акты реализации прав и обязанностей. Факультативным элементом являются акты применения права.

Такое представление о структуре механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным, существуют иные точки зрения. Так, А.В. Малько выделяет следующие основные элементы правового регулирования:

норма права;

юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организационно-исполнительный правоприменительный акт;

правоотношение;

акты реализации прав и обязанностей;

охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент).

Правовое регулирование представляет собой процесс государственного воздействия на поведение субъектов в общественных отношениях. Этот процесс имеет несколько стадий.

На первой стадии формируется правило поведения, которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочивания. Здесь не только определяется круг интересов и соответственных правоотношений, в рамках которых их осуществление будет правомерным, но и прогнозируются препятствия этому процессу, а также возможные правовые средства их преодоления.

На второй стадии происходит определение специальных условий, при наступлении которых «включается» действие общих программ и которые позволяют перейти от общих правил к более детальным. Элементом, обозначающим данную стадию, является юридический факт, который используется в качестве «спускового крючка» для движения конкретных интересов по юридическому «каналу».

Однако зачастую для этого необходима целая система юридических фактов (фактический состав), где один из них должен быть обязательно решающим. Отсутствие подобного решающего юридического факта выступает в роли препятствия, которое необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной, материальной) и с формальной(правовой). С точки зрения содержания препятствием будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие выражается в отсутствии решающего юридического факта.

Акт применения права представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализоваться конкретная норма права. Он всегда носит решающий характер, ибо требуется в самый «последний момент», когда уже есть в наличии другие элементы фактического состава. Так, для осуществления права на поступление в вуз акт применения (приказ ректора о зачисления в студенты) необходим тогда, когда абитуриент представил в приемную комиссию требуемые документы, сдал вступительные экзамены и прошел по конкурсу, т. е. когда уже имеются три других юридических факта. Акт применения (приказ) соединяет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение субъективных прав и обязанностей, преодолевая тем самым препятствия и создавая возможность для удовлетворения интересов граждан.

Только правоприменительный орган может обеспечить выполнение правовой нормы, принять акт, который станет опосредующим звеном между нормой и результатом ее действия, составит фундамент для нового ряда правовых и социальных последствий, а значит, для дальнейшего развития общественного отношения, облеченного в правовую форму. Подобный вид правоприменения называют оперативно-исполнительным, ибо он основан на позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что характерно для актов о поощрении, присвоении персональных званий, об установлении выплат, пособий, о регистрации брака, об устройстве на работу и т. п.

Третья стадия – установление конкретной юридической связи с весьма определенным разделением субъектов на управомоченных и обязанных. Иначе говоря, здесь выявляется, какая из сторон имеет интерес и соответствующее субъективное право, призванное его удовлетворять, а какая – обязана либо не препятствовать этому удовлетворению (запрет), либо осуществлять известные активные действия в интересах именно управомоченного.

В любом случае речь идет о правоотношении, которое возникает на основе норм права и при наличии юридических фактов и где абстрактная программа трансформируется в конкретное правило поведения для соответствующих субъектов. Оно конкретизируется в той степени, в какой индивидуализируются интересы сторон, а точнее, основной интерес управомоченного лица, выступающий критерием распределения прав и обязанностей между противостоящими в правоотношении лицами.

Четвертая стадия – реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которой правовое регулирование достигает своих целей – позволяет интересу субъекта удовлетвориться. Акты реализации субъективных прав и обязанностей – это основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь – осуществляются в поведении конкретных субъектов. Эти акты могут выражаться в трех формах:

1. соблюдении;

2. исполнении;

3. использовании.

При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, запрещенных нормами права. Он не реализует при этом свои собственные интересы, отличные от интересов контрсубъектов, а также от общественных интересов в охране и защите, и тем самым не ставит препятствий их удовлетворению.

При исполнении обязанностей лицо должно активными действиями удовлетворять интересы контрсубъекта и общественные интересы в охране и защите и не ставит им препятствий в какой-либо форме (невыполнение, частичное невыполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов, противоречащих интересам контрагента и т. п.).

При использовании субъект получает благо, ценность удовлетворяет личные интересы. При этом он не должен препятствовать удовлетворению интересов других лиц, а также общественных интересов в охране и защите.

Пятая стадия является факультативной. Она вступает в действие тогда, когда беспрепятственная форма реализации права не удается и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Возникновение правоприменения в этом случае уже связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения.

Большинство современных исследователей также выделяют в качестве элементов механизма правового регулирования нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей, правоприменительные акты[56].

Эти подходы вполне применимы и при анализе механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности. То есть при одном подходе в исследовании можно рассматривать элементы, составляющие механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности, при другом исследуются стадии, этапы правового регулирования, т. е. «реализация механизма правового регулирования». Естественна взаимосвязь между этими категориями. Можно в равной степени говорить об устройстве механизма правового регулирования через выполняемые им функции либо о его действии через составляющие элементы.

Основополагающим критерием для отбора элементов правовой системы, которые стали предметом исследования, послужила их связь с природой юридического инструментария, образующего механизм правового регулирования. К ним причислены средства, которые прямо относятся к практической деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих деятельность в сфере национальной безопасности. Поэтому в качестве элементов механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности определены: нормы конституционного, административного, уголовного и международного права; правоотношения, возникающие при реализации этих норм, и правоприменительные акты. Кроме того, в качестве сопутствующих, но необходимых можно выделить такие правовые категории, как предмет и метод правового регулирования в сфере национальной безопасности, а также источники права в сфере национальной безопасности.

Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности – это единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.

В научной литературе можно выделить две основных точки зрения на способ определения пределов правового регулирования:

В сферу правового регулирования должны входить лишь общественные отношения, которые обладают определенными признаками:

а) это отношения, в которых заключены как индивидуальные интересы общества, так и интересы общесоциальные;

б) в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников, каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого;

в) эти отношения строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил;