Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности России. Теоретико-методологические проблемы: монография

Сергей Юрьевич Чапчиков

Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности России. Теоретико-методологические проблемы

Рецензент: доктор юридических наук, профессор В.П. Беляев

Введение

Правовое воздействие на общественные отношения, в том числе и в сфере национальной безопасности, осуществляется с помощью определенных правовых средств, совокупность которых называется механизмом правового регулирования. Механизм правового регулирования отражает юридическую действительность с ее динамической стороны[1], поскольку включает в себя такие элементы, как правовые нормы и отношения, правоприменительные акты, т. е. демонстрирует этапы нормативного регулирования, от общего действия правовых норм до реализации субъективных прав и обязанностей.

Правовые нормы – исходное, определяющее звено в механизме правового регулирования. В правовых нормах находит непосредственное выражение воля государства относительно необходимого порядка, обеспечивающего национальную безопасность. Правовые нормы вносят устойчивость того правопорядка в общественных отношениях, который признается государством наиболее оптимальным, соответствующим данному уровню развития общественных отношений.

В теории права недостаточно изучены многие вопросы, касающиеся понятия, классификации, структуры правовых норм в сфере национальной безопасности, хотя они относятся к числу фундаментальных. Теорией права не в полной мере исследована специфика отдельных категорий норм, в частности таких, как нормы-принципы, нормы-дефиниции, прямые, отсылочные и бланкетные нормы, относительно определенные предписания. Между тем эти нормативные образования достаточно активно используются законодателем, и, как показало изучение данной сферы, не всегда удачно. В частности, анализ нормативных актов, регулирующих национальную безопасность, показывает, что содержание норм-принципов, их система, закрепленные в законодательстве, являются несовершенными и нуждаются в корректировке в соответствии с фундаментальными теоретическими разработками. Критический анализ норм-дефиниций, содержащихся в законодательстве РФ по проблемам национальной безопасности, вскрывает отдельные недостатки в формулировании и использовании подобных предписаний. Законодатель в ряде случаев не вполне удачно применил технико-юридические возможности, предоставляемые прямыми, отсылочными и бланкетными нормами.

Реализация правил поведения, заложенных в нормах права, осуществляется через систему правоотношений. Естественно, что качество правовых норм влияет на характер правоотношений. Проблемы, существующие в любом из элементов механизма правового регулирования, не позволяют эффективно осуществлять защиту национальной безопасности в целом. Так, значительное число затруднений правоприменения обусловлено наличием коллизий в праве, несогласованностью отдельных нормативных предписаний, носящей как отраслевой, так и межотраслевой характер, отсутствием последовательности правового регулирования. При этом правоприменение не имеет четко обозначенных в законе способов восполнения пробелов и разрешения коллизий, возникающих при реализации норм права, регулирующих национальную безопасность. Многие из этих вопросов нуждаются в теоретическом осмыслении, комплексный характер которого может быть обеспечен посредством использования учения о механизме правового регулирования.

Актуальность и научная значимость исследования заключаются также в том, что его выводы во многом могут использоваться в формировании общей концепции построения законодательства в сфере национальной безопасности. Таким образом, исследование механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности создает теоретико-методологические предпосылки для решения крупной научной проблемы оптимизации законодательства в сфере национальной безопасности и практики его применения

Степень научной разработанности проблемы. Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности – понятие сравнительно новое в общей теории права. В связи с этим еще не достигнуто единство взглядов как по ключевым, так и по частным вопросам, связанным с данной правовой категорией. Тем не менее существенный вклад в развитие различных подходов и аспектов в данной сфере внесли А.А. Алексеев, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, Л.С. Явич и др.

Механизм правового регулирования как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается регулятивное правовое воздействие на общественные отношения, до сих пор не получил комплексного исследования в теории права, хотя отдельные его элементы разрабатывались и разрабатываются достаточно активно.

В то же время фундаментальные вопросы развития законодательства в этой сфере в последние годы не привлекают особого внимания исследователей, на что указывает тематика защищенных кандидатских и докторских диссертаций. Однако значимость их не снизилась. Напротив, в условиях проводимой правовой реформы разработка указанной проблематики представляется наиболее актуальной. Игнорирование базовых правовых категорий ведет к стихийному нормотворчеству, снижает качество правового регулирования. Для решения проблемы необходимо изучение не только элементов механизма правового регулирования (правовых норм, отношений, правоприменительных актов), но и механизма в целом, как определенной системы. Такой подход позволит осуществить более эффективное правовое регулирование в сфере национальной безопасности.

В теории права были предприняты попытки рассмотреть механизм правового регулирования в целом. Однако эти исследования проводились в период действия законодательства, сейчас утратившего силу, и не носили монографического характера. Тем не менее авторами была высказана главная идея о необходимости объединения разрабатываемых отдельно проблем для того, чтобы представить специфику механизма правового регулирования в целостном виде.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования явилось создание авторской концепции использования на теоретическом, законодательном и правоприменительном уровне механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности. Достижение указанной цели предопределило постановку и разрешение следующих задач:

формулирование основных категорий и постулатов концепции, в том числе определение понятия и содержания ключевых элементов механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности;

системное исследование законодательства в сфере национальной безопасности, практики его применения, анализ юридической и общенаучной литературы по вопросам, связанным с механизмом правового регулирования общественных отношений в сфере национальной безопасности;

концептуально-критический анализ научных воззрений и подходов законодателя к использованию отдельных элементов механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности, включая изучение и оценку проблем, связанных с понятием и структурой правовых норм, технико-юридических приемов их конструирования, анализ толкования и применения этих норм, возникающих при этом правоотношений, правоприменительных актов;

исследование и разработка основных направлений повышения эффективности применения законодательства в сфере национальной безопасности, а также способов разрешения коллизий, возникающих в ходе их применения;

разработка рекомендаций по использованию как отдельных элементов механизма правового регулирования, так и их системы в совершенствовании правовых условий, обеспечивающих достижение целей обеспечения национальной безопасности;

Объектом исследования являются общественные отношения, возникновение, развитие и прекращение которых осуществляется в сфере обеспечения национальной безопасности.

В предмет исследования входят нормативные акты, определяющие правовое содержание таких основных категорий права в сфере национальной безопасности, как предмет и метод правового регулирования, правоотношения, реализация правовых норм, регулирующих национальную безопасность, правоприменительные акты, которые в совокупности образуют единую систему, именуемую механизмом правового регулирования.

Методологической основой работы служат идеи, изложенные в трудах философов, теоретиков права, концепции современных отечественных и зарубежных ученых: юристов, социологов, историков и политологов, посвященные проблемам государственного управления в сфере национальной безопасности.

Основными методологическими принципами данного исследования являются объективность, историзм, всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции автора данной работы, который исходил из постулатов материалистической диалектики, позволивших ему всесторонне изучить имеющийся отечественный опыт защиты национальной безопасности России как функции государства.

В работе использованы следующие методы научного исследования: системный метод, позволивший провести анализ конституционных основ формирования национальной безопасности в рамках сложившихся в России общественных отношений;

методы анализа и синтеза, которые помогли автору всесторонне изучить источники права, правовые принципы и институты обеспечения национальной безопасности, зарубежный опыт в этой сфере;

формально-юридический метод, способствовавший осмыслению автором правовых и политических форм и институтов власти, обеспечивающих национальную безопасность в России;

сравнительно-правовой метод, позволивший сравнить законодательство России, регулирующее защиту национальной безопасности, с законодательством зарубежных государств;

исторический метод, давший возможность учесть отечественный исторический опыт создания и функционирования системы защиты национальной безопасности в России;

социологический метод, который помог автору учесть мнения отдельных социальных слоев общества и отдельных граждан (должностных лиц) по наиболее важным вопросам деятельности по защите национальной безопасности в России.

Теоретической и нормативной базой исследования служат фундаментальные разработки общей теории права, отечественной и зарубежной юридической науки, формальной логики. Выводы исследования опираются на изучение и сравнительный анализ многих нормативных правовых источников, включая Конституцию Российской Федерации, федеральные, в том числе конституционные, законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, иных правоохранительных органов, а также нормы российского законодательства периода XIX–XXI вв., имеющие непосредственное или опосредованное отношение к исследуемой проблеме.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором подготовлена научно-квалификационная работа, в которой на основе проведенных исследований представлена совокупность новых научных взглядов, выводов и положений о механизме правового регулирования в сфере национальной безопасности.

Автором разработаны теоретические основы формирования и реализации механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности, при этом обоснована теоретическая концепция необходимости формирования новой отрасли российского права – права национальной безопасности, существенно отличающаяся от предложенных в теории права ранее.

Механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности представлен автором в качестве единой системы правовых средств, включающей в себя:

нормы ряда отраслей права, интегрированных в новую отрасль – право национальной безопасности, которая призвана обеспечить эффективное правовое регулирование и воздействие на общественные отношения в сфере национальной безопасности; правовые отношения;

применение правовых норм, регулирующих отношения в сфере национальной безопасности;

правоприменительные акты, в рамках права национальной безопасности.

С привлечением научных достижений общей теории права, иных отраслевых юридических и гуманитарных наук дана характеристика и показана правовая природа каждого из элементов этого механизма. В итоге приводится авторское теоретическое истолкование и анализ таких отличительных качеств рассматриваемых явлений, как их сущность (природа), характер, содержание.

Существенными новыми положениями в работе также являются: сформулированные автором понятия «правовое регулирование в сфере национальной безопасности», «механизм правового регулирования в сфере национальной безопасности», «предмет правового регулирования в сфере национальной безопасности», «правоприменительные (индивидуальные) акты в сфере национальной безопасности». На основе анализа законодательства в этой сфере и его применения с использованием системно-структурного подхода сконструирована теоретическая модель механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности в рамках новой комплексной отрасли права – права национальной безопасности. Определена структура данного явления, его наиболее характерные признаки, наличие и способы связи между отдельными элементами.

Научная новизна заключается также в том, что автор иллюстрирует соотношение и взаимодействие элементов механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности друг с другом. Обозначены направления совершенствования как отдельных элементов данного механизма, так и их различных сочетаний. Сформулированы приоритетные направления современного правового регулирования в сфере национальной безопасности.

Фундаментальный характер исследования позволяет автору рассчитывать на востребованность результатов работы со стороны научно-педагогического сообщества, а также субъектов, сферу деятельности которых составляют правотворчество, правоприменение и правозащитная практика в сфере национальной безопасности.

Основными результатами работы являются следующие выводы:

1. Под механизмом правового регулирования в сфере национальной безопасности следует понимать единую систему правовых средств, которая состоит из норм конституционного, административного, уголовного, международного, других отраслей права, интегрированных в новую отрасль права – право национальной безопасности, соответствующих правоотношений, правоприменительных актов, обеспечивающих эффективное правовое регулирование и воздействие в сфере национальной безопасности.

Такой подход к пониманию механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности позволяет обеспечить задачу формирования оптимальной системы юридических средств – элементов механизма правового регулирования, и дать их современную авторскую трактовку.

2. В ходе теоретического обоснования содержания и реализации механизма правового регулирования в сфере национальной безопасности сделана попытка уточнить формулировки ряда научных и правовых категорий, в частности обосновать ключевое понятие «право национальной безопасности».

3. Каждая правовая норма, регулирующая общественные отношения в сфере национальной безопасности, являясь базовым элементом таких различных отраслей права, как конституционное, административное, уголовное, международное и других, одновременно составляет единую систему правового регулирования в сфере обеспечения безопасности и должна быть последовательно и логично вплетена в эту систему в рамках права национальной безопасности. Однако в настоящее время эта задача еще не решена, что проявляется в несовершенстве норм-принципов в сфере правового регулирования общественных отношений в сфере национальной безопасности. Закрепленные в разных нормативных правовых актах, они не составляют системы, и требуется их корректировка в соответствии с фундаментальными теоретическими разработками.

Местонахождение многих дефиниций, ныне содержащихся в различных нормативных правовых актах, логически не обоснованно. Сделать его оптимальным позволит и устранение дублирования дефиниций в действующем законодательстве, регулирующем общественные отношения в сфере национальной безопасности. Выбор дефиниций для каждого нормативного акта должен быть осуществлен более тщательно. Кроме того, дефиниции должны быть связаны между собой и с иными правовыми нормами.

Современные стандарты соблюдения законности в сфере национальной безопасности требуют разработки системы законодательных, правовых гарантий надлежащего применения норм, имеющих оценочные понятия и термины.

4. Динамика правоотношений в сфере национальной безопасности обусловлена наличием не отдельных юридических фактов, а юридических составов. В сфере национальной безопасности этими составами охватываются: 1) соответствующие материальные правоотношения, регулируемые нормами права национальной безопасности;

2) юридически значимые процессуальные действия (правомерные и неправомерные) должностных лиц государственных органов и иных лиц, действующих в сфере национальной безопасности; 3) юридические события, как абсолютные, так и относительные; 4) правоприменительные акты-документы; 5) юридические состояния.

5. В праве национальной безопасности, соответствующем законодательстве имеет место отрыв понятия «субъект национальной безопасности» от общетеоретических понятий «субъект права» и «субъект правоотношения», что влечет за собой неурегулированность правового положения значительного круга субъектов национальной безопасности. В теории права они не являются объектом пристального изучения, предложений по совершенствованию законодательства в этом плане вносится явно недостаточно. Ситуация может измениться в лучшую сторону, если под термином «субъекты национальной безопасности» понимать субъектов, непосредственно участвующих в обеспечении национальной безопасности. Это, в свою очередь, будет стимулировать исследователей к изучению правоспособности, субъективных прав и форм их защиты, способности быть участником правоотношений и других общетеоретических аспектов.

6. Полное представление о содержании правоотношения в сфере национальной безопасности можно получить только в том случае, если рассматривать его в двух аспектах: юридическом (субъективные юридические права и обязанности) и материальном (фактическое поведение, которое управомоченный может, а правообязанный должен совершить). Причем эти аспекты являются неразрывными составляющими одного явления, что позволяет определить содержание правоотношения как единство реального общественного поведения и его юридической формы.

7. Применение норм права в сфере национальной безопасности представляет собой специфическую деятельность, которая составляет единый взаимосвязанный процесс, включающий в себя группы правоприменительных действий. В каждой отрасли права, регулирующей проблемы национальной безопасности, этот процесс имеет свою специфику.

8. Юридические коллизии, с которыми сталкивается правоприменитель при реализации норм права, регулирующих общественные отношения в сфере национальной безопасности, характеризуются: противоречиями, возникающими между отдельными нормами внутри различных отраслей права; противоречиями, существующими между нормами различных отраслей права (межотраслевые коллизии); противоречиями, существующими между нормативным предписанием и его реальным применением. Способы разрешения правовых коллизий в сфере национальной безопасности принципиально отличаются в зависимости от того, используются они в реальном правоприменении или требуют вмешательства законодателя.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором концептуальные положения обогащают общую теорию права и теорию национальной безопасности и в своей совокупности создают теоретико-методологические предпосылки для решения крупной научной проблемы – повышения эффективности обеспечения национальной безопасности.

Авторская доктрина механизма правового регулирования национальной безопасности в рамках права национальной безопасности открывает новые возможности для дальнейших исследований, в том числе прикладного характера, касающихся использования механизма правового регулирования, обогащает теорию права и может служить для ориентации усилий исследователей в данной или сопредельной областях знаний. После теоретического обоснования в научный обиход вводится ряд новых (или уточненных) теоретических понятий и конструкций, способствующих в дальнейшем более глубокому проникновению в существо обсуждаемой проблемы.

Познавательные подходы в определенной мере способствуют совершенствованию методологии научно-исследовательской деятельности.

Практическое значение исследования определяется его общей направленностью на систематизацию и оптимизацию законодательства в сфере национальной безопасности в рамках права национальной безопасности. Положения авторской концепции, сформулированные в работе, могут быть использованы в законодательном и правоприменительном процессах, стимулируя их оптимальное и согласованное развитие, повышение эффективности обеспечения национальной безопасности

Разработанные автором идеи, рекомендации и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской, преподавательской работе учебных заведений и факультетов юридического профиля. Работа содержит материал, необходимый для углубленного изучения теории права и теории национальной безопасности студентами юридических вузов.

Глава 1

Генезис и развитие теории национальной безопасности

1.1. Понятие национальной безопасности

В древнем мире понимание безопасности человеком не выходило за рамки обыденного представления и трактовалось им как отсутствие для него опасности или зла. В таком житейском значении термин «безопасность» употреблялся, например, древнегреческим философом Платоном.

В средние века, согласно словарю Робера, под безопасностью уже понимали спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении данный термин не вошел прочно в лексику народов Европы и до XVII в. использовался редко.

Широкое же распространение понятие «безопасность» приобретает благодаря философским концепциям Т. Гоббса, Д. Локка, Ж. Ж. Руссо, Б. Спинозы и других мыслителей XVII–XVIII вв. В их трудах она рассматривается как состояние спокойствия, появляющееся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной).

По мере развития понятийного аппарата теории безопасности совершенствуется и содержание наук, занимающихся проблемой обеспечения безопасности как человека, так и общества и государства.

В отличие от западной науки, где изучение проблем безопасности является самостоятельным разделом теории международных отношений (security studies) и даже преподается в качестве отдельной учебной дисциплины[2], в России эта сфера научного знания пока находится в стадии становления и до конца не определилась со своими предметом и спецификой по сравнению с другими – смежными – отраслями политической науки (конфликтология, изучение проблем войны и мира и пр.). Это приводит к различным трактовкам самого понятия «безопасность» и той проблематики, которой должна заниматься наука о безопасности. Для военного аналитика безопасность – это отсутствие внешних военных угроз и (или) наличие такого потенциала, который позволяет эффективно сдерживать эти угрозы. Для эколога безопасность – это защищенность от техногенных катастроф. Для инженера по технике безопасности труда безопасность – это отсутствие или низкая степень травматизма на производстве.

В российской научной литературе термин «государственная безопасность» появился в работах ученых лишь в XIX в.

Во времена СССР термин «государственная безопасность» был введен в нашей стране в 1934 г. при образовании в составе НКВД Главного управления государственной безопасности, которому были переданы функции ОГПУ при ликвидации последнего. При этом следует отметить, что термин «государственная безопасность» в известной мере отражал официальную точку зрения военно-политического руководства страны о приоритете интересов государства диктатуры пролетариата перед интересами общества в целом и интересами личности («общество для государства»). А в 1936 г. термин «государственная безопасность» уже был официально включен в текст Конституции СССР (пункт «и» статьи 14 главы 2) и начал употребляться в документах и актах органов советского государства, в советской правовой литературе. Хотелось бы отметить, что на протяжении длительного времени этим термином в нашей стране пользовались без какого-либо разъяснения его значения. И только в 1950-е гг. в юридической и специальной литературе можно отметить попытки глубоко проанализировать указанную проблему.

До середины 1980-х гг. советское обществоведение под безопасностью понимало исключительно ее военно-политическую составляющую – соотношение военных потенциалов, баланс сил между супердержавами и военно-политическими коалициями, применение военной силы в международных отношениях, контроль над вооружениями и разоружение, международные режимы и институты безопасности и т. д. Понятие «национальная безопасность» полностью отсутствовало. Предпочитали говорить о международной безопасности, в крайнем случае – военной безопасности СССР (т. е. государства). Лишь под влиянием глобальных перемен в мире, а также ряда западных концепций произошли изменения в восприятии советскими учеными и политическим руководством проблем безопасности. Так, новое политическое мышление уже включало в себя не только военно-политическое, но и экономическое, экологическое и демографическое измерения.

В 1990-е гг. продолжается расширение проблематики и, соответственно, предмета исследований в области безопасности. Особое внимание уделяется видам и уровням безопасности, а также операционным моделям, режимам и институтам международной безопасности. Много работ посвящено российской проблематике – национальные интересы и национальная безопасность РФ, роль России в системе международной безопасности и отдельных режимах безопасности (региональных и функциональных). Однако, как уже отмечалось, предметная область науки о безопасности пока еще до конца не оформилась, а сама эта дисциплина не приобрела прочную теоретико-методологическую базу и стройную структуру.

Каковы же теоретические истоки российских теорий безопасности?

В фундаменте современных российских концепций безопасности лежат достижения советской науки по проблемам безопасности.

Советские ученые изучали природу международной безопасности и пришли к выводу о необходимости многомерного подхода к трактовке этого понятия за счет включения в него как традиционного (военного), так и новых компонентов (экономическая, общественная, экологическая безопасность и т. д.)[3].

Советские ученые также подробно изучали такие конкретные аспекты международной безопасности, как контроль над вооружениями и разоружение, конверсия оборонной промышленности, региональные и глобальные режимы безопасности, роль международных организаций и права в обеспечении международной безопасности, международный терроризм, механизм формирования политики западных стран в сфере безопасности, внешнеполитическая мысль отдельных стран и пр.[4].

Вместе с тем в «советском наследии» были и такие компоненты, которые делали его лишь ограниченно годным (или вообще негодным) для использования в посткоммунистической России.

Во-первых, это – идеологизированный (классовый) подход к анализу проблематики безопасности, который был неуместен в новых условиях.

Во-вторых, советская наука фактически игнорировала категорию национальной безопасности, предпочитая фокусировать свое внимание в основном на проблемах международной безопасности[5]. В тех же случаях, когда речь шла об интересах СССР или других стран социализма, советские исследователи предпочитали использовать термины – «безопасность СССР», «государственная безопасность», оставляя в стороне такие важнейшие компоненты национальной безопасности, как безопасность общества и личности. Даже новое политическое мышление, претендовавшее на выход за рамки классового подхода, не смогло преодолеть этот недостаток традиционного марксизма. Российским ученым и политикам пришлось осваивать категорию «национальной безопасности» фактически «с нуля» и в острых дискуссиях решать, каким конкретным содержанием наполнить это достаточно абстрактное понятие.

В-третьих, советские концепции безопасности были не просто идеологизированными, они были выстроены «для нужд» периода конфронтации между двумя общественными системами, эпохи «холодной войны». В новых условиях, когда изменилось само понятие международной безопасности, геополитическая ситуация в мире, поменялись внешнеполитические приоритеты России и система ее военно-политических союзов, старые концепции просто перестали соответствовать современным реалиям.

В постсоветский период, когда отечественная наука полностью открылась для сотрудничества с внешним миром, можно выделить три типа интеллектуальных источников российских теорий безопасности. Прежде всего это – западные теории, опирающиеся на традиционные парадигмы реализма, либерализма и глобализма, а также их антипод – постпозитивизм. Учитывая характер проблем, стоящих перед Россией, наибольшей популярностью пользовались реализм и геополитика. Второй источник – это российские немарксистские теории (евразийство, идеи Н. Данилевского, славянофильство, взгляды русской религиозной философской школы конца XIX – начала XX вв. и пр.). В-третьих, это – реформированный марксизм, близкий к европейской социал-демократии и питающий ныне своими идеями круги, близкие к КПРФ и российским социалистам.

С распадом СССР и возникновением независимой России существенно изменилось восприятие проблем национальной и международной безопасности как политиками, так и представителями академической общины.

Во-первых, России, которая никогда не существовала в таком виде – ни территориально, ни политически, – пришлось заново формировать свою идентичность (в том числе в сфере безопасности). В этом плане особенно важно было правильно определить национальные интересы РФ и угрозы и вызовы безопасности страны.