Мировой кризис

Этот морской офицер, будучи еще молодым капитаном, в 1912 г. стал секретарем комитета имперской зашиты. На его ответственности лежало составление Военной книги, на основании которой в 1914 г. вся британская жизнь была переведена с мирного на военное положение. Он вел и приводил в порядок записи о всех главнейших делах, докладывавшихся сначала военной комиссии кабинета, а затем и самому военному кабинету как во время войны, так и во время перемирия. Он знал все; он мог заняться любым вопросом; он был знаком со всеми; он ничего не говорил; он пользовался общим доверием; наконец, по желанию всех он стал единственным секретарем, записывавшим в течение решающих шести недель переговоры, которые велись между президентом Вильсоном, Клемансо и Ллойд-Джорджем и в результате которых были окончательно выработаны условия мира.

В помощь британским уполномоченным была командирована британская имперская делегация, состоявшая из премьер-министров самоуправляющихся доминионов, представителей Индии и 4-х или 5-ти министров, стоявших во главе важнейших ведомств. К числу этих последних в это время принадлежал и я. Организация эта носила чисто совещательный характер. Она собиралась в Париже лишь тогда, когда этого требовал премьер-министр, и члены ее были обычно заняты другой деятельностью. В противоположность президенту Вильсону, изолировавшему себя от сената, Ллойд-Джордж в решительные моменты старался опереться на мнения и согласие руководящих государственных деятелей всей британской империи. Это был его сенат, и на темном и спутанном парижском горизонте его звезда была окружена многочисленными и блестящими спутниками. Рядом с ним находился Артур Бальфур, с его исключительной опытностью и холодной невозмутимой мудростью, а также и Луи Бота (о котором не следует забывать здесь). Когда поднимались вопросы, связанные с рабочим движением, от лица рабочих мог говорить старый тред-юнионист Барнс. Если ему требовались люди, придерживающиеся либеральной точки зрения на международные дела, он мог выдвинуть генерала Сметса и лорда Роберта Сесиля, которые могли противостоять Вильсону в его собственной области: к его изумлению и радости, они говорили с ним на его собственном, ему одному понятном языке. Если в тот или другой момент нужно было выдвинуть на сцену могучие инстинкты молодых и энергичных новых государств, под рукой были Юз из Австралии и Массей из Новой Зеландии, а неподалеку и сэр Роберт Борлен из Канады. Когда надо было осветить ярким блеском проблему Востока или Среднего Востока, выступала вперед панорама магараджей и эмиров с их тысячелетней родословной. Лично совершенно свободный от извращенного исторического сознания, вырождающегося в эгоизм, премьер-министр поручал важные функции своим коллегам и людям, которых он желал убедить или расположением которых стремился заручиться; в то же время его скромность, присущая ему несмотря на все его успехи, помогала ему сохранить в неприкосновенности все свое влияние. Поэтому он был хорошо подготовлен для предстоящего испытания и располагал прекрасным аппаратом.

Но с другой стороны, когда он прибыл на конференцию, он все еще находился под влиянием вульгарной болтовни только что закончившихся всеобщих выборов. В Англии к фалдам его делового сюртука были невидным образом прицеплены плакаты: «повесить кайзера», «обыскать их карманы», «заставить их платить», и это, конечно, немало уменьшало достоинство его выступлений.

Актеры прибыли, сцена была приготовлена, и аудитория нетерпеливо требовала поднятия занавеса. Но еще не был окончательно готов текст пьесы, и еще не условились об ее постановке. Мы уже видели, что президент Вильсон отверг первоначальный французский план от 29 ноября 1918 г., предлагавший предварительное решение всех существующих вопросов четырьмя или пятью главными участниками войны, и что он пожелал созвать общее собрание победителей, на котором он должен был председательствовать и изложить свои планы наилучшего управления миром. Его молчаливого отказа от французских предложений было достаточно для того, чтобы отложить на неопределенное время все предварительные переговоры между союзными державами. Но теперь все участники войны встретились лицом к лицу и должны были тотчас же принять практические решения. Президент немедленно вступил в контакт с теми, кто нисколько не уступал ему в силе и опытности и кто охранял жизненные интересы могущественных наций, которые поставили на карту все свое существование и выиграли. Пылкие, хотя и туманные идеи, которые он намеревался преподнести странам Старого света, дабы побудить их к более благородному образу действий и – в случае необходимости даже через головы избранных ими национальных вождей – обратиться за поддержкой к общественному мнению этих стран, – должны были теперь уступить место переговорам с Клемансо и Ллойд-Джорджем, в которых церемонная вежливость и стальная выдержка сменялись не раз.

С 12 января начались совещания пяти главных держав, каждая из которых была представлена двумя лицами. Вначале эти совещания имели целью только установление процедуры и порядка открытия пленарной конференции, но по мере того как они продолжались день за днем, организация эта приобрела внушительный характер и стала называться «Советом десяти».

Совет десяти занялся сначала обсуждением состава мирной конференции и вопросом о контролировании этого последнего. Вильсон считал необходимым, чтобы собирались вместе все 27 государств на более или менее одинаковых условиях. Клемансо возражал:

«Следует ли истолковать предложение президента Вильсона в том смысле, что по любому важному вопросу, непосредственно касающемуся Франции, Англии, Италии или Америки, должны будут высказываться, например, представители Гондураса или Кубы? По моему мнению, до сих пор все мы соглашались в том, что пять великих держав должны принять свои решения по всем важным вопросам до того, как они будут вести переговоры о мире на конгрессе держав. В том случае, если бы разразилась новая война, Германия бросила бы все свои силы не на Кубу или Гондурас, а на Францию, всегда именно на Францию. Поэтому я настаиваю, чтобы мы придерживались сделанных ранее предложений, согласно которым должны быть созваны совещания представителей пяти важнейших держав для того, чтобы они могли вынести решения по более важным вопросам и чтобы до общих заседаний конференции вопросы второстепенного значения обсуждались в комиссиях и комитетах».

Его поддержал Ллойд-Джордж; представители Италии и Японии очевидно были также на его стороне. По мнению Лансинга, Вильсон должен был проявить настойчивость. Очевидно, Лансинг рассчитывал, что президент образует блок мелких государств, которые большинством голосов будут проваливать решения великих держав. Врожденный здравый смысл Вильсона спас его от этого безумного плана. В качестве компромиссного решения Вильсон предложил, чтобы одновременно с пленарными конференциями всех наций велись неофициальные переговоры между великими державами. В сущности это вовсе не было компромиссом, а простым признанием существующего факта. Совет десяти должен был заниматься разговорами, а не выносить решения, но во всяком случае разговоры эти должны были продолжаться. Предложение президента было охотно принято. Следующей проблемой было отношение к прессе. В Париже собралось не менее пятисот специальных корреспондентов, наиболее способных и компетентных писателей каждой страны, представлявших самые влиятельные газеты с огромным числом подписчиков. Все эти люди желали собирать исторически важные факты и хотели получать их первыми. Каждый день по кабелям и беспроволочному телеграфу приходилось посылать во все редакционные кабинеты земного шара огромное количество депеш, описывающих приготовления к заключению великого мира. Кроме французской прессы, которая подверглась тщательному контролю, все газеты были освобождены от стеснительной цензуры военного времени. Пятьсот корреспондентов, проявлявших по отношению друг к другу истинно товарищеские чувства и в то же время неумолимое соперничество, хором превозносили первый из четырнадцати пунктов, который, казалось, был специально написан для них – «публичные договоры о мире, публично заключаемые». Вильсона серьезно смутило это применение его доктрин. Он поспешил заявить, что он вовсе не считал необходимым, чтобы все щекотливые вопросы на всех стадиях их обсуждения дискутировались мировой прессой. Надо было проводить какую-то разграничительную линию. Но его доводы не оказывали никакого влияния. Народ Соединенных Штатов должен получать новые сведения изо дня в день, а англичане и французы вряд ли согласились бы получать свою духовную пищу исключительно через американские источники. По словам Станнарда Бекера, вопрос ставился так: «Что делать демократии с дипломатией?» На одной стороне стояла молодая американская демократия в сто миллионов человек. На другой – украдкой собралась упрямая и даже злобная дипломатия старой Европы. На одной стороне – молодые, здоровые, искренние, горячо настроенные миллионы, уверенно выступающие вперед, чтобы реформировать человечество, на другой – хитрые, коварные, интригующие дипломаты в высоких воротниках и золотом шитье, упрямо сторонящиеся от яркого освещения, фотографических камер и кинематографических аппаратов.

Картина: Занавес. Музыка тише! Рыдания в публике, а затем шоколад!

Публичные договоры о мире, публично заключаемые! Если эта фраза что-нибудь обозначала, то смысл ее, несомненно, сводился к тому, что относительно способа ликвидации войны должны начаться дебаты во всем мире и что в разрешении поставленных на очередь великих вопросов должны сознательно и с полным пониманием дела участвовать народные массы всех стран, всех рас, черных и белых. Но как это осуществить? Простой народ был занят добыванием хлеба насущного. Он не имел времени выслушивать все приводившиеся доводы и все возникавшие протесты. Аргументы одной стороны казались очень хорошими, пока не начинала говорить другая, но, по всей вероятности, и та и другая лгали, и уж конечно понять их было очень трудно. Но тем не менее на сцене был простой народ, представленный своей в высшей степени односторонней прессой, и из четырнадцати пунктов первый пункт гласил, что договоры о мире должны были «заключаться публично».

Как это ни странно, в мирное время прессе пришлось гораздо хуже, чем во время войны. Судьбы корреспондентов самым неожиданным образом изменились. В начале войны корреспондентов презрительно отталкивали в сторону генералы, их не пускали в зону военных действий, им затыкала рот цензура. Но вскоре они заставили генералов и политиков считаться с собой. По окончании войны их могущество и влияние достигли апогея. Они все еще надеялись, что смогут сваливать правительства и диктовать политику. Но военная обстановка окончательно миновала, и по мере того, как оживали парламенты и политические платформы, органы печати и их издателей постепенно заставили усвоить более скромную точку зрения на свои функции. Они впервые ощутили все ужасы мира, когда им было сказано, что ни один из четырнадцати пунктов к ним не относится, и что Совет десяти будет вести свои заседания втайне.

Начались споры, принимавшие по временам довольно ожесточенный характер, относительно того, какой язык должен считаться официальным языком конференции. Франция настаивала, что согласно издавна установившемуся обычаю французский язык является официальным языком дипломатии, что конференция находится в гостях у французов и что Франция пострадала больше всех других стран, Великобритания со своими доминионами и США, выступавшие в этом случае вместе, при первом удобном случае заявили, что они представляют 160 миллионов говорящего по-английски населения и составляют на конференции значительное большинство. Ни та, ни другая сторона не желала уступить, и поэтому оба языка были признаны официальными. Попытки итальянцев ввести третий официальный язык закончились неудачей. Теперь можно было заняться делами; 18 января открылась первая пленарная сессия мирной конференции.

Ей уже давно пора было открыться. После перемирия прошло более двух месяцев. За это время происходили британские всеобщие выборы, путешествие президента Вильсона в Европу и французские приготовления – впрочем не очень-то спешные – к приему величайшего международного собрания, какое когда-либо имело место в истории. Тем временем союзные армии вступили на территорию Германии и завладели подступами к Рейну. Союзные офицеры и союзные миссии, облеченные авторитетом завоевателей, свободно разъезжали по Австрии, Турции и Болгарии и издавали распоряжения, которые они считали необходимыми или подходящими для послушного населения этих стран. Французы и греки высадились в Одессе (более подробно мы будем говорить об этом ниже). Британские дивизии заняли Закавказскую железную дорогу, флотилии британских судов разъезжали по Каспийскому морю и по Рейну. Армии генерала Алленби оккупировали Сирию и соединились с англо-индийскими армиями, действовавшими в Месопотамии. Но эти чисто военные меры, хотя и казавшиеся целесообразными в данный момент, лишь прикрывали растущий хаос, в котором очутились столь многие народы побежденных стран. Большая часть Европы и Азии разбилась на отдельные области, существовавшие изо дня в день. Революции, беспорядки, месть народов по отношению к их правителям, приведшим к гибели их страны, партизанская война, всякого рода разбой и голод распространились в балтийских государствах, в Центральной и Южной Европе, Малой Азии, Аравии и во всей России, погруженной в неописуемый хаос. Для очень большой части человечества это были ужасные месяцы, и конца им не предвиделось.

В обстановке всех этих бедствий всюду рождались новые и зачастую совершенно необоснованные надежды и требования. Балтийские государства желали независимости, и каждое из них с отчаянными усилиями создавало ту или иную форму упорядочного правительства. Германия была охвачена революцией. Коммунистическое восстание, в конце концов потопленное в крови, дало Мюнхену урок, которого он никогда не забудет. Венгрии вскоре предстояло очутиться под властью Бела Куна; ответвление московского ядовитого растения пышно разрослось в Будапеште. Австрийская империя была в состоянии полного разложения. Польша возрождалась на обломках трех империй, разделивших ее полтораста лет тому назад. Богемия, возглавляемая Масариком и Бенешем, была принята победителями в число союзных стран. Остатки румынского общества и румынской армии, вернувшиеся в свою разоренную страну после заключения бухарестского трактата, ныне быстро занимали Трансильванию. Итальянцы ринулись в Тироль и, миновав Адриатическое побережье, столкнулись с суровыми, выносливыми, непобедимыми сербами, которые называли себя теперь югославами. Арабы, возглавляемые Фейсалом и с помощью пылкого полковника Лоуренса, кровно связавшего себя с их делом, укрепились в Дамаске и мечтали о создании великой Аравии, простирающейся от Александретты до Адена и от Иерусалима до Багдада. С претензиями выступали не только победители, но и побежденные, не только народы, но и отдельные партии и классы. Аппетиты, страсти, надежды, месть, голод и анархия – вот что господствовало в данный момент, и в этом одновременном и почти повсеместном хаосе взоры всех людей были обращены на Париж. От этого бессмертного города, веселого и трагического, измученного и торжествующего, тело которого было покрыто рубцами ран и глава которого была увенчана короной победы, более половины человечества ожидало удовлетворения и избавления.

ГЛАВА VIII

ЛИГА НАЦИЙ

Три фазы. – Неудачный порядок. – Верховный совет. – Двойственное сотрудничество. – Комиссия Лиги наций. – Происхождение устава Лиги наций. – Роль Великобритании. – Скептицизм. – Полномочия президента. – Вопрос о мандатах. – Точка зрения доминионов. – Президент и доминионы. – Премьер-министр. – Период комиссий. – «Заставите их платить». – Книга м-ра Кейнса. – Решение вопроса. – Военные преступники. – Лестница ответственности. – Кайзер, – Растущее нетерпение. – Составление устава Лиги наций закончено. – Краеугольный камень.

История мирной конференции естественно подразделяется на три отдельных периода, которые следует иметь в виду при рассмотрении дальнейшего.

Первый период, или период Вильсона, может быть назван периодом комиссий и Совета десяти. Он закончился выработкой проекта устава Лиги наций. Этот период длился в течение месяца с первого заседания Совета десяти от 14 января до первого возвращения президента Вильсона в Америку 16 февраля. На второй период, или период Бальфура, приходится то время, когда президент Вильсон был в Вашингтоне, Ллойд-Джордж в Лондоне и Клемансо лежал в постели, раненый пулей преступника. В этот период Бальфур, в полном согласии с Ллойд-Джорджем, убедил комиссии сократить их чрезмерно затянувшуюся работу и закончить ее к 8 марта; все свои силы Бальфур сосредоточил на работе по заключению мира. В третий период, или период триумвирата, по основным вопросам происходила битва между Ллойд-Джорджем, Клемансо и Вильсоном в Совете четырех, а в конце концов между каждым из них в отдельности. Этот триумвират после ежедневных совещаний, длившихся больше 2-х месяцев, установил предварительные условия мира, принятые большими и малыми государствами союзной коалиции и предложенные затем неприятелю в форме Версальского, Сен-Жерменского и Трианонского трактатов и трактата в Нельи.

Чтобы отдать себе должным образом отчет в работе конференции, читатель должен познакомиться с установленным порядком ее работ и тем, как этот порядок был выработан. Логический французский план, представленный 29 ноября, не был принят президентом Вильсоном. Тем не менее, по общему молчаливому соглашению, победители должны были прежде всего собраться наедине. Затем они должны были составить предварительные условия мира и, детально обсудив их друг с другом, сообща предложить договоры неприятелю. Согласно французскому предложению, к которому присоединились англичане, итальянцы и японцы, предварительно должны были собраться представители пяти великих держав и сговориться друг с другом по важнейшим вопросам и принципам, которые должны быть положены в основу договора до того, как к их обсуждению могли быть допущены все мелкие государства. Но эта чрезвычайно важная и, как оказалось впоследствии, совершенно необходимая стадия работы не была проделана своевременно. Указанным здесь способом были, разрешены лишь вопросы о порядке работ, упомянутые в последней главе. Главная конференция отстранила на задний план все предварительные переговоры, несмотря на существенную их важность. В момент открытия первой пленарной сессии 18 января оказалось, что на конференции принимают участие все 27 государств, а между пятью главными союзными державами еще не достигнуто соглашения ни по одному основному вопросу.

Конечно, с самого начала конференции и до ее конца пять великих держав разрешили все вопросы по своему усмотрению, и не было ничего, что могло бы помешать им в этом. Но этот факт обнаружился во всей своей силе лишь после долгого периода неуверенности и путаницы. Решения принимались не в результате систематических исследований и обсуждений, а тогда, когда тот или другой отдельный вопрос становился критическим. В течение всех заседаний конференции не соблюдалось никакой твердой очередности в постановке вопросов, и не было никакого плана, предусматривавшего постепенный переход от общих проблем к проблемам частного характера. Всевозможные щекотливые и второстепенные вопросы обсуждались вождями, не согласившимися друг с другом насчет самых главных проблем. Между пятью великими державами не существовало ни взаимного доверия, ни какой-либо общей точки зрения. В спорах прошло два месяца, и за все это время ответственные и уполномоченные представители не говорили ни слова по поводу наиболее жгучих для них тем. Насколько мне известно, до конца марта не произошло ни одного искреннего и откровенного разговора между теми тремя лицами, от которых в конце концов зависело все – между Ллойд-Джорджем, Клемансо и президентом Вильсоном. Такова основная особенность Вильсоновского и Бальфуровского периодов.

В то же время эти вожди непрерывно вели официальные переговоры. С одной стороны, часто происходили заседания Совета десяти, именовавшиеся «собеседованиями»; с другой, те же самые люди (или некоторые из них) нередко заседали вместе в качестве Верховного военного совета[38]. В последние месяцы войны этот орган приобрел чрезвычайно большое значение. Верховный военный совет не рассматривал условий мира. Ему приходилось каждую неделю обсуждать более практические и неотложные дела, как, например, общее экономическое положение, продление сроков перемирия, отношения с Россией. Кроме того, время от времени в Европе происходили беспорядки, грозившие взрывом. Только основанная польская республика оказалась в состоянии войны с населением Восточной Галиции, и Верховному военному совету пришлось вмешаться в эти дела. Совет послал в Польшу специальную комиссию, и перед нами развернулось зрелище международного поезда, отправляющегося в рискованное путешествие в составе пяти тщательно охраняемых вагонов, каждый из которых предназначался для отдельной нации. Несмотря на опасности пути, международная комиссия добралась до Варшавы и кое-как наладила перемирие между поляками и украинцами. Аналогичные события разыгрались в Тешене. Союзникам пришлось вмешаться, чтобы предупредить войну между поляками и чехо-словаками. В апреле, после большевистской революции, союзникам вновь пришлось вмешаться в дела Венгрии, во главе которой стоял Бела Кун, что грозило величайшими опасностями. Общее положение было трудно и опасно до последней степени.

Можно было опасаться, что весь европейский континент будет охвачен анархией. Каждый обращался за помощью к главным союзным державам, но во многих случаях помощь эту было невозможно оказать. Во многих местах не было продовольствия, но его до сих пор не хватало даже в союзных странах. Население целого ряда областей желало военной оккупации, но Англия, на солдат которой существовал большой спрос для умиротворения других стран, не могла уделить этому много войск и рисковать посылкой мелких отрядов в округа, далеко удаленные от моря. Все эти меры, являвшиеся последствием войны, в течение первых месяцев отнимали у главных держав немало времени и энергии.

Это двоякое сотрудничество оказывало чрезвычайно большое влияние на заключение мира. Представители пяти великих держав то и дело оказывались вместе для разрешения то одного, то другого вопроса. Утром они в качестве Совета десяти «вели собеседования» относительно условий мира; вечером они заседали в качестве Верховного совета и принимали важные решения по поводу текущих дел. Остальные 27 государств, которые формально – по первоначально принятой фикции – должны были занимать совершенно равное положение, время от времени собирались на пленарные сессии, где при условии полной гласности нельзя было предпринять ничего важного. Президент Вильсон, по необходимости и почти не сознавая того, уступил логике событий. Он убедился, что необходимость иного логического порядка работ вызывалась отнюдь не испорченностью европейской дипломатии, а реальными физическими трудностями, которых нельзя было преодолеть. Можно было обсуждать на публичных заседаниях 27 держав какой-либо спорный вопрос, затрагивающий основные интересы великих или малых наций? Если бы на таких заседаниях произносились только общие места и медовые речи, то занятия конференции оставались бы фарсом, а если бы делегаты стали разговаривать начистоту, то конференция превратилась бы в зоологический сад. Даже Совет десяти, состоявший лишь из руководящих государственных деятелей крупнейших держав и ведший свои заседания в тайне, оказывался слишком громоздким. Так как на заседания его приглашались эксперты, то число присутствовавших редко бывало менее пятидесяти человек, причем все они весьма разнились друг от друга по своему рангу и положению. Сохранить в тайне эти совещания вряд ли было возможно, не говоря уже о том, что в некоторых случаях допускались намеренные нескромности. Президент, руководимый здравым смыслом и под давлением обстоятельств, вскоре начал устраивать собрания наедине с Клемансо и Ллойд-Джорджем и одним лишь Морисом Хэнки в качестве секретаря; на этих совещаниях детально выяснялись все решения и разрешались все наиболее важные вопросы. Если бы эти совещания начали происходить в декабре или хотя бы в январе, то весь ход занятий мирной конференции протекал бы гладко и связно. Но президент начал с того, что он отказался от очевидного и наиболее простого порядка работ и только через много дней, когда все вопросы запутались, с радостью согласился на предложенный ранее способ.

Наконец для президента наступил момент открыто выступить с собственными предложениями. Он заявил, что создание Лиги наций должно стать неразрывной частью мирного трактата и что вопрос о ней должен быть решен до обсуждения каких бы то ни было территориальных или экономических проблем. Создание Лиги должно было лечь в основу всего трактата; все остальные вопросы должны были быть согласованы с ее общими принципами. Это было бы превосходно, если бы руководители предварительно договорились по главным пунктам, если бы они знали, какую позицию занимает каждый из них по наиболее важным проблемам и если бы они не предвидели впереди серьезных конфликтов. Но, по-видимому, конференции предстояло погрузиться в бесконечные академические дискуссии по поводу новой конституции, предназначенной для всего человечества, оставив вне поля своего рассмотрения все практические и неотложные дела.

Было решено, что пленарная сессия конференции назначит особую комиссию для выработки конституции Лиги наций. Дискуссии в Совете десяти, где был установлен этот порядок занятий, весьма поучительны. Президент Вильсон, выступавший до тех пор в роли борца за интересы малых держав, понял, что нельзя будет ничего сделать, если в комиссию по выработке устава Лиги будет допущено большое число представителей мелких государств. Поэтому он высказался за образование возможно меньшей по численности комиссии, составленной из представителей держав, облеченных наибольшей ответственностью. В противоположность ему Клемансо и Ллойд-Джордж несколько иронически отстаивали притязания малых наций. Лига должна была быть их щитом и опорой. Как же можно было не допустить их в комиссию? Не лучше ли было бы дать им возможность заниматься полезной деятельностью, вместо того чтобы предоставлять им мрачно бродить по Парижу в ожидании решения Совета десяти? Все великие державы кроме США были чрезвычайно обеспокоены тем, что конференция не двигалась с места, ибо их представителям приходилось считаться с растущим нетерпением на их родине. В то время как главные вопросы оставались нерешенными, каждый пункт устава Лиги наций должен был тщательно обсуждаться. Они приходили в отчаяние и опасались, что главнейшие проблемы будут отложены на много недель или даже на много месяцев.

В конце концов была назначена очень хорошая комиссия, которая включила в свой состав представителей некоторых малых наций и в то же время не было слишком громоздка по своей численности. От Великобритании в нее были назначены два наиболее видных сторонника создания Лиги наций – лорд Роберт Сесиль и генерал Сметс[39]. Вильсон решил председательствовать сам, и великая задача стала энергично осуществляться.

В «Истории мирной конференции», вышедшей под редакцией д-ра Темперлей в издании Института внешней политики, возникновение Лиги наций объясняется тремя причинами. Во-первых, необходимо было организовать в какой-либо форме постоянный Совет наций, орган, ответственный за поддержание мира; во-вторых, необходимо было создать более прочные гарантии неприкосновенности малых народов, что ясно доказывала судьба Бельгии; в-третьих, созданию Лиги способствовала все более и более укреплявшаяся вера в выгоды экономического сотрудничества. К этому можно было бы добавить и другие причины, именно – то обстоятельство, что в течение более чем четырех лет двадцать миллионов человек сражались друг с другом и уничтожали друг друга, а теперь бойня эта приостановилась, и большинство людей думало, что она никогда более не повторится.

Некоторые утверждали, что Лига наций была американским изобретением, которое было силой и хитростью навязана несговорчивой Европе. Факты говорят другое. Идея эта возникла в большинстве цивилизованных стран в течение трех последних лет войны, и для пропагандирования ее образовался ряд обществ как в Америке, так и в Англии. Первым англичанином, изложившим свои взгляды на этот счет в письменной форме, был лорд Роберт Сесиль, Статья его была написана в конце 1916 г. Выдвинутые им положения, хотя и не развитые в полной мере, представляли собой в сущности черновой проект статей XV и XVI устава Лиги наций и явились основой работ учрежденного в 1917 г. комитета под председательством лорда Филлимора. Этот комитет выработал примерный устав Лиги и еще весной 1918 г. переслал его американскому правительству и правительству других стран. Летом 1918 г. президент Вильсон поручил полковнику Хаузу разработать проект Филлимора, и 16 июля Хауз познакомил президента со своими соображениями по этому поводу. Основное дополнение, внесенное Хаузом, сводилось к тому, что Лига должна гарантировать территориальную целостность и независимость всех входящих в нее государств, между тем как проект Филлимора ограничивался установлением гарантий для приведения в исполнение международных соглашений об арбитраже. Когда Вильсон лично пересматривал проект, он вычеркнул пункт, говоривший о создании международного суда, сделал многозначительное дополнение, то самое, на котором настаивал лорд Сесиль в своем первоначальном проекте, именно – дополнение о том, что нарушение мира должно быть наказано вооруженной силой.

Тем временем 16 декабря 1918 г. генерал Сметс разработал независимо от Вильсона свой собственный проект Лиги, где подробно говорилось об ее организации, предлагалось учредить не только совет Лиги, но и общее собрание наций и включались пункты об отмене всеобщей воинской повинности, ограничении вооружений и мандатной системе для отсталых территорий или государств, нуждающихся в опеке.

О роли самого Вильсона его летописец Бекер говорит следующее: «Во всем уставе Лиги нет ни одного пункта, ни одной идеи, которая исходила бы от президента. Он ограничивался главным образом ролью редактора или компилятора, который производит отбор, исключение или объединение проектов, поступавших к нему от других лиц».