Постатейный комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

Михаил Викторович Пономарев, Владимир Владимирович Попов, Иван Геннадьевич Иутин, Алексей Сергеевич Широбоков

Постатейный комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

Коллектив авторов

Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – ответственный редактор, комментарий к преамбуле, гл. I, IV, ст. 17, ст. 18 Попов Владимир Владимирович, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета управления, кандидат юридических наук – комментарий к гл. Ill, ст. 20, ст. 21, ст. 31 (в соавт. с И.Г. Путиным), гл. VIII

Путин Иван Геннадьевич, старший преподаватель кафедры правоведения Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат юридических наук – комментарий к гл. II, ст. 20, ст. 21, к гл. VI, IX, ст. 31 (в соавт. с В.В. Поповым)

Широбоков Алексей Сергеевич, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук – комментарий к ст. 23, гл. VII

Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

КОММЕНТАРИЙ

к Федеральному закону

от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ

«О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ»

(в ред. федеральных законов от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № ЗОЭ-ФЗ)

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

Земли сельскохозяйственного назначения являются основой жизни и деятельности человека, а также средством производства в сельском хозяйстве, именно поэтому создание эффективных способов обеспечения их рационального использования и охраны приобретает большое значение, особенно в условиях реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Мелиорация земель представляет собой систему мероприятий, направленных на повышение качества сельскохозяйственных земель, улучшение их плодородия и иных характеристик. Именно система мелиоративных мероприятий позволяет обеспечить надлежащее состояние сельскохозяйственных угодий и использование их в целях сельскохозяйственного товаропроизводства.

Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон имеет более конкретный и узкий предмет законодательного регулирования, нежели Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[1], положения которого закрепляют основные направления государственной деятельности по обеспечению воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.

Круг отношений, регулируемых положениями комментируемого Федерального закона, во многом определен его преамбулой. Вместе с тем перечень вопросов, являющихся предметом данного Федерального закона, значительно шире, нежели полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также права и обязанности физических и юридических лиц в сфере мелиорации земель. Так, согласно ст. 4 комментируемого Федерального закона, законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции.

Глава I Общие положения

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Положения комментируемой статьи закрепляют общие задачи мелиорации земель как особого вида землепользования, направленного на улучшение качественного состояния земель и плодородия почв. Первой и основной задачей в данной сфере является повышение продуктивности и устойчивости земледелия, при этом об эффективности деятельности органов государственной власти в данном направлении свидетельствуют статистические данные. Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г.[2] в стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия на 2008 г. в целом по Российской Федерации находилось 503,3 тыс. га. На отчетную дату в Российской Федерации во всех категориях земель имелось 11,0 млн га мелиорируемых угодий, из них 9,0 млн га составили сельскохозяйственные угодья. Орошаемые сельскохозяйственные угодья занимали площадь 4,2 млн га, осушаемые – 4,8 млн га. Хорошее мелиоративное состояние земель наблюдалось на 3,0 млн га угодий, удовлетворительное – на 3,4 млн га и неудовлетворительное – на 2,6 млн га. Общая площадь, на которой требуется улучшение земель и технического уровня мелиоративных систем, составила 4,7 млн га. За отчетный год площадь мелиорируемых земель сократилась на 114,7 тыс. га, в том числе орошаемых земель – на 88,5 тыс. га, осушаемых – на 26,2 тыс. га. Значительное сокращение орошаемых земель и перевод их в богарные наблюдалось в Свердловской (16,4 тыс. га), Челябинской (10,6 тыс. га), Волгоградской (8,5 тыс. га) областях. Значительное сокращение осушаемых земель отмечено в Свердловской области (15,0 тыс. га).

Одной из основных задач в сфере мелиорации земель в соответствии с положениями комментируемой статьи является обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель. Вместе с тем согласно данным указанного Государственного доклада по состоянию на 2008 г. продолжает оставаться актуальной проблема отсутствия финансовых средств у производителей сельскохозяйственной продукции, в связи с чем не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации.

Важной задачей мелиорации земель также является создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Вместе с тем в указанной сфере в настоящее время имеются некоторые проблемы. Согласно указанному Государственному докладу сокращение площади сельскохозяйственных угодий в 2008 г. подтверждают результаты инвентаризации земель, съемок и корректировок, по материалам которых из состава земель, используемых производителями сельскохозяйственной продукции, в 2008 г. было выведено около 50 тыс. га сельскохозяйственных угодий.

Наряду с перечисленными продолжают развиваться следующие негативные процессы:

дальнейшее сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий;

уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования; нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне; загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

мелиорация земель – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий;

мелиоративные мероприятия – проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ;

мелиорируемые земли – земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий;

мелиорированные земли – земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия;

мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях;

государственные мелиоративные системы – мелиоративные системы, находящиеся в государственной собственности и обеспечивающие межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд;

мелиоративные системы общего пользования – мелиоративные системы, находящиеся в общей собственности двух или нескольких лиц либо переданные в установленном порядке в пользование нескольким гражданам (физическим лицам) и (или) юридическим лицам, а также защитные лесные насаждения, необходимые для нужд указанных лиц;

мелиоративные системы индивидуального пользования – мелиоративные системы, находящиеся в собственности гражданина (физического лица) или юридического лица либо переданные в установленном порядке в пользование гражданину (физическому лицу) или юридическому лицу, а также защитные лесные насаждения, необходимые указанным лицам только для их нужд;

отдельно расположенные гидротехнические сооружения – инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод воде помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Ключевым в понятийном аппарате комментируемого Федерального закона является понятие «мелиорация земель». Определение данного понятия, закрепленное рассматриваемой статьей, определяет инструментарий мелиорации земель. К основным способам (методам) мелиорации в соответствии с ее положениями относятся гидротехнические, культуртехнические, химические, противоэрозионные, агролесомелиоративные, агротехнические мероприятия. При этом указанный перечень мелиоративных мероприятий является открытым, что означает, что в целях осуществления коренного улучшения земель могут осуществляться и иные виды мелиоративных мероприятий.

В определении понятия «мелиоративные мероприятия», закрепленного комментируемой статьей, приводится их возможный перечень. К мелиоративным мероприятиям следует относить:

а) проектирование, строительство, эксплуатацию и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

Данная деятельность должна осуществляться с соблюдением общих требований, закрепленных в гл. VII Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[3], в частности ст. 43 указанного Федерального закона, согласно которой при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. При этом мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем;

б) обводнение пастбищ (при этом, как указывает Т.Г. Калиниченко, оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, в соответствии с положениями Водного кодекса РФ 1995 г. водными объектами не признавались, так как согласно ст. 10 Кодекса к поверхностным водным объектам относились лишь каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Между тем в действующем Водном кодексе РФ 2006 г. все каналы признаются водными объектами. Таким образом, можно считать, что каналы, ранее являвшиеся водохозяйственными сооружениями, стали водными объектами. Однако неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т. д.[4]);

в) создание систем защитных лесных насаждений (защитные лесные насаждения в соответствии с положениями Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[5] относятся к категории защитных лесов. Согласно подп. «а» и «б» п. 4 ч. 2 ст. 102 Кодекса к защитным лесам, в частности, относятся государственные защитные лесные полосы, а также противоэрозионные леса (лесные насаждения, выполняющие функции защиты от эрозии почв и видов негативного воздействия);

г) проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв и производственно-техническое обеспечение указанных работ.

Следует отметить, что ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» отличает содержание мелиоративных мероприятий от содержания агротехнических, агрохимических, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. Так, суть агротехнических и агрохимических мероприятий состоит в применении научно обоснованных приемов обработки почв, а также агрохимикатов и пестицидов (при обеспечении безопасности обращения с ними для окружающей среды) в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Фитосанитарные мероприятия направлены на выявление и устранение засоренности почв сорными растениями, а также зараженности почв болезнями и вредителями сельскохозяйственных растений. В свою очередь, противоэрозионные мероприятия заключаются в защите почв от водной, ветровой и механической эрозии.

Существенным образом различаются содержание используемых в комментируемом законе понятий «мелиорируемые земли» и «мелиорированные земли». К первым относятся те земли, на которых ввиду их недостаточных плодородных качеств должны осуществляться или осуществляются мероприятия по мелиорации, ко вторым, в свою очередь – те земли, на которых уже были проведены мелиоративные мероприятия. При этом в качестве характеризующего признака мелиорированных земель не указано, произошло ли в результате осуществления указанных мероприятий коренное улучшения состояния указанных земель или нет.

Согласно содержанию законодательного определения понятия «мелиоративные системы» в их состав могут входить не только гидротехнические, но и иные сооружения и устройства, основными характеризующими признаками которых является их взаимосвязь и целевое назначение – обеспечение создания оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Исходя из положений комментируемой статьи, для того, чтобы мелиоративные системы признавались государственными, они должны не только находиться в государственной собственности и обеспечивать при этом межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд.

Конкретизируя содержание предыдущего понятия, положения комментируемой статьи закрепляют понятия «мелиоративные системы общего пользования» и «мелиоративные системы индивидуального пользования». Основным критерием, позволяющим различать данные виды мелиоративных систем, является возможность их нахождения в индивидуальной или общей собственности граждан или юридических лиц, а также в их индивидуальном или общем пользовании. При этом следует отметить, что согласно ст. 10 данного Федерального закона мелиоративные системы могут находиться в государственной (федеральной и субъектов РФ), муниципальной и частной собственности.

Вместе с тем мелиоративные системы представляют собой один из видов гидротехнических сооружений, вопросы обеспечения безопасности эксплуатации которых предусмотрены положениями Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»[6]. Согласно ст. 3 данного Федерального закона, закрепляющей его понятийный аппарат, от имени собственника гидротехнического сооружения, которым признаются Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, физическое или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением, управление ими осуществляет эксплуатирующая организация – государственное или муниципальное унитарное предприятие либо организация любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение.

В качестве характеризующих признаков, закрепленных определением понятия «отдельно расположенные гидротехнические сооружения», закрепленного положениями комментируемой статьи, указывается на то, что данные инженерные сооружения и устройства не входят в мелиоративные системы, однако при этом выполняют их функции, в частности, обеспечение регулирования, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, а также защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Согласно Правилам эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утв. Минсельхозпродом России 26 мая 1998 г., главной задачей технической эксплуатации гидротехнических сооружений любого типа и назначения (в том числе и отдельно расположенных, используемых в мелиоративных целях) является контроль за их работой, безопасным состоянием и обеспечение их работы в необходимом режиме, своевременное принятие мер по предупреждению и устранению дефектов, выявление причин нарушения нормального функционирования сооружения и его элементов, каковыми могут быть:

постепенный износ (физическое старение, амортизация) и моральный износ сооружений и оборудования;

воздействие стихийных и чрезвычайных факторов, которые не могли быть предусмотрены проектом (исключительный паводок, сверхнеобычный ледоход и др.);

неправильные действия эксплуатационного персонала (несвоевременное открытие затворов, подъем воды сверх предельных уровней, перелив воды через стенки и т. п.).

Законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области мелиорации земель являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области мелиорации земель, применяются правила Международного договора.

Законодательство о мелиорации земель является одним из самостоятельных направлений земельного законодательства и представляет собой комплекс нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения коренного улучшения состояния земель при помощи системы мелиоративных мероприятий.

Действующий Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, являющийся законодательным актом, комплексно регулирующим земельные отношения, затрагивает отношения в сфере мелиорации земель лишь косвенно. В силу указанных обстоятельств данная сфера земельных отношений требует более детального регулирования, что и осуществляется на уровне комментируемого Федерального закона, в соответствии с которым, согласно положениям рассматриваемой статьи, принимаются иные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Настоящий Федеральный закон был принят в период действия предшествующего Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1, и действующий ЗК РФ аналогичным образом урегулировал лишь общие вопросы, касающиеся мелиорации земель, оставив процедурные моменты в указанной сфере для регулирования специальным законом.

Помимо общих положений Земельного кодекса РФ, законодательное регулирование вопросов в сфере улучшения состояния земель сельскохозяйственного назначения осуществляется более «специальным» законодательным актом, которым является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[7]. Вместе с тем Федеральный закон «О мелиорации земель» имеет более узкий предмет законодательного регулирования, устанавливая основы проведения мелиоративных мероприятий как средства обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство, равно как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отнесение земельного законодательства к предметам совместного ведения означает, что субъекты РФ вправе принимать в данной сфере свои законодательные и иные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать и не должны противоречить положениям федеральных законов.

Законодательство субъектов РФ в сфере мелиорации земель представляет собой весьма неоднородную картину. В некоторых из субъектов РФ действуют специальные Законы, регулирующие данные отношения, например, Закон Республики Башкортостан от 11 ноября 1997 г. № 120-з «О мелиорации земель»[8], Закон Республики Дагестан от 15 декабря 1998 г. № 26 «О мелиорации земель»[9], Закон Кабардино-Балкарской Республики от 14 октября 1996 г. № 23-P3 «О мелиорации земель»[10]; Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2003 г. 77-3 № 167-III «О мелиорации земель в Республике Саха (Якутия) (новая редакция)»[11]; Закон Республики Тыва от 18 марта 1997 г. № 741 «О мелиорации земель»[12]; Закон Краснодарского края от 6 ноября 1997 г. № 105-КЗ «О мелиорации земель»[13]; Закон Приморского края от 15 мая 2006 г. № 362-K3 «О мелиорации земель в Приморском крае»[14]; Закон Калининградской области от 20 января 1998 г. № 47 «О мелиорации земель Калининградской области»[15]. В иных субъектах Российской Федерации специальных законов о мелиорации нет, а правовое регулирования вопросов мелиорации земель осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Абзацы 2 и 3 комментируемой статьи закрепляют соотношение положений законодательства о мелиорации земель Российской Федерации с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области мелиорации земель. При этом в абз. 3 комментируемой статьи делается акцент на приоритет норм международных договоров в указанной сфере над положениями законодательства Российской Федерации, тем самым воспроизводя положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[16] международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Как указано в преамбуле данного Федерального закона, международные договоры являются существенным элементом стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера). При этом положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Российская Федерация является активным участником международного сотрудничества в сфере сельского хозяйства. Во многом в настоящее время это обусловлено стремлением России к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО), так как достаточно высокий уровень требований к качеству экспортируемой сельскохозяйственной продукции, предъявляемый к государствам – участникам ВТО, требует коренной перестройки российского агропромышленного комплекса. Одним и основных направлений его реформирования должно стать совершенствование законодательства в данной сфере, особенно в части его гармонизации с международными стандартами.

Интересен и показателен опыт государств – участников СНГ в сфере правового регулирования отношений по мелиорации земель.

В соответствии с Законом Украины от 14 января 2000 г. № 1389-XIV «О мелиорации земель» (в ред. от 9 февраля 2006 г.) выделяется несколько видов мелиорации: гидротехническая, культуртехническая, химическая, агротехническая и агролесотехническая мелиорация земель.

Законом также закреплены формы собственности на инженерную инфраструктуру мелиоративных систем и ее отдельные объекты (мелиоративную сеть с гидротехническими сооружениями и насосными станциями, защитные дамбы, наблюдательную сеть, дороги и сооружения на них). Согласно ст. 9—12 Закона оно принадлежит государству, территориальным громадам сел, поселков и городов, юридическим лицам и гражданам, за исключением общегосударственных мелиоративных систем и ее отдельных объектов, находящихся в исключительной государственной собственности.

Исключение также составляют объекты инженерной инфраструктуры межхозяйственных мелиоративных систем, которые могут находиться только в государственной и коммунальной собственности, а также объектов инженерной инфраструктуры внутрихозяйственных мелиоративных систем, которые могут находиться лишь в общей собственности территориальных громад сел, поселков и городов или в собственности юридических лиц и граждан с учетом ограничений и отягощений в использовании участков мелиорированных земель, установленных Земельным кодексом Украины.

В Законе отдельное место отводится роли государства в регулировании отношений по мелиорации земель. В частности, законом закреплены полномочия Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, отдельно закреплены полномочия специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам водного хозяйства и мелиорации земель, а также органов государственной власти Автономной республики Крым и органов местного самоуправления.

Законом закреплены организационно-правовые основы проведения мелиорации земель, порядок проектирования строительства (реконструкции) мелиоративных систем и отдельных объектов инженерной инфраструктуры и выполнения указанных работ, порядок предоставления земельных участков для нужд мелиорации, правовые основы эксплуатации мелиоративных систем и использования мелиорированных земель.

В положениях рассматриваемого Закона определены особенности эксплуатации мелиоративных систем при приватизации имущества сельскохозяйственных предприятий, имеющих в своем пользовании мелиорированные земли. Законом также установлены правовые основы финансового обеспечения мелиорации земель (источники финансирования расходов на мелиорацию земель, основные расходы мелиорацию земель, финансируемые из государственного и местного бюджетов).

Законом устанавливаются основы обеспечения экологической безопасности при строительстве (эксплуатации) мелиоративных систем (общие экологические требования к мелиорации земель, а также к проектированию, строительству (реконструкции) и эксплуатации мелиоративных систем и отдельных объектов инженерной инфраструктуры). Более того, Законом закреплены также составы правонарушений, за совершение которых наступает юридическая ответственность в сфере мелиорации земель.

Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 423-3 «О мелиорации земель» установлены формы собственности на мелиоративные системы. Так, право государственной собственности установлено на государственные мелиоративные системы, а также противоэрозионные и водоохранные леса, входящие в состав мелиоративных систем, при этом внутрихозяйственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться как в государственной, так и в частной собственности.

Законом определяются основные виды мелиорации земель, к которым относятся гидротехническая мелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая и химическая мелиорация.

Рассматриваемым Законом также закреплены основные организационные механизмы проведения мелиорации земель, в частности, порядок планирования и финансирования мелиорации земель, учета и мониторинга мелиорированных земель, порядок подготовки проектной документации по мелиорации, строительства и приемки в эксплуатацию, а также эксплуатации (обслуживания), учета, инвентаризации и обследования мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Отдельное место в Законе отведено порядку вывода из эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, основным требованиям к их эксплуатации (обслуживанию) и использованию, а также требованиям в сфере осуществления технического нормирования и стандартизации.

Законом урегулирован порядок проведения мелиоративных мероприятий, особенно ограничения и запреты на хозяйственную и иную деятельность на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также на проведение самих мелиоративных мероприятий.

Важная роль в регулировании мелиоративных отношений в Законе отводится государству. В частности, в Законе закрепляются правовые основы осуществления государственного надзора за проведением мелиоративных мероприятий, полномочия должностных лиц, его осуществляющих, а также виды юридической ответственности за нарушение законодательства в данной сфере и порядок возмещения вреда, причиненного пользователям мелиоративных систем и иным лицам.

В Республике Молдова отношения в рассматриваемой сфере регулируются Законом Республики Молдова от 15 июня 2000 г. № 1041-XIV «О лесомелиорации деградированных земель» (в ред. от 4 декабря 2003 г.). Согласно положениям данного Закона под его действие подпадают деградированные земли, независимо от формы собственности на них, которые могут быть подвергнуты лесомелиорации, направленной на защиту почв, восстановление гидрологического равновесия, улучшение состояния окружающей среды. При этом под деградированными понимаются земли, которые в результате эрозии, загрязнения или отрицательного антропогенного воздействия окончательно утратили сельскохозяйственную продуктивность, но могут быть улучшены при помощи облесения и других работ по восстановлению экосистемы.

Следует отметить, что облесению подлежат только деградированные земли, являющиеся публичной собственностью, принадлежащей государству, либо публичной собственностью, принадлежащей административно-территориальным единицам (коммунам, городам, муниципиям), либо являющиеся частной собственностью.

Законом также закреплена процедура идентификации деградированных земель, подлежащих облесению, особенности финансирования мероприятий по облесению деградированных земель, а также составы правонарушений в указанной сфере, за которые наступает административная и уголовная ответственность.

Правовые основы отношений в сфере мелиорации земель в Азербайджанской Республике установлены Законом от 5 июня 1996 г. № 116-1Г «О мелиорации и ирригации» (в ред. от 1 октября 2007 г.). Указанный закон различает типы и виды мелиорации земель, закрепляя в качестве ее типов гидромелиорацию, агролесомелиорацию, культуртехническую и химическую мелиорацию. Законом осуществляется дифференциация видов мелиоративных и ирригационных систем по формам собственности (государственной, муниципальной и частной), закреплены основные организационные механизмы мелиорации: паспортизация мелиоративных и ирригационных систем, государственная экспертиза проектов их строительства и реконструкции, учет и мониторинг орошаемых и мелиорированных земель.

Законом также детально урегулированы порядок и отдельные стадии проведения мелиоративных и ирригационных мероприятий: планирование и процедура проведения указанных мероприятий, порядок использования земель и экологические требования при их осуществлении, а также порядок и источники их финансирования. Данным актом закреплены особенности приемки в эксплуатацию, использования, эксплуатации и защиты мелиоративных и ирригационных систем, особенности регулирования водных отношений при их использовании.

Особое место в Законе отведено правовому статусу Объединений водопользователей – некоммерческих объединений, эксплуатирующих мелиоративные и ирригационные системы, осуществляющих оказание мелиоративных услуг на договорной основе и ряд иных функций.

Закон Республики Таджикистан от 15 июля 2004 г. № 56 «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 30 июля 2007 г.) наряду с общими вопросами обеспечения плодородия сельскохозяйственных земель регулирует отношения в сфере их мелиорации. В частности, необходимость соблюдения основных агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных требований при проведении мелиоративных мероприятий закрепляется Законом в качестве основных обязанностей землепользователей. В числе иных вопросов законом также регулируются порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинга их плодородия, порядок осуществления агрохимического обслуживания и ряд иных аспектов, связанных с мелиорацией земель.

Условия использования различных видов водных объектов для осуществления мелиоративных и ирригационных мероприятий, порядок водоснабжения сельского хозяйства и ряд связанных с этим вопросов регулируются также Водным кодексом Республики Таджикистан от 29 ноября 2000 г. Законом Республики Таджикистан от 27 декабря 1993 г. № 905 «Об охране природы» (в ред. от 13 июня 2007 г.) закреплены основные экологические требования при планировании, проектировании и выполнении мелиоративных работ.

Законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции.

Отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях, на которых осуществляется ведение лесного хозяйства, и на иных землях, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, регулируются настоящим Федеральным законом в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству Российской Федерации.

Отношения, возникающие в процессе использования земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель водного фонда, регулируются настоящим Федеральным законом в соответствии с земельным, водным, лесным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

Имущественные и административные отношения, возникающие в области мелиорации земель, регулируются настоящим Федеральным законом в соответствии с гражданским и административным законодательством Российской Федерации.

Установление круга общественных отношений, регулируемых нормами соответствующей отрасли законодательства, и их разграничение с отношениями, урегулированными иными отраслями российского законодательства, является необходимым для определения предмета регулирования любого Федерального закона.

Согласно положениям рассматриваемой статьи законодательство в области мелиорации земель, которое в соответствии с положениями ст. 3 состоит из комментируемого Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий как на землях сельскохозяйственного назначения, так и на землях, предназначенных для производства сельскохозяйственной продукции. К последним, в свою очередь, следует относить земельные участки территориальных зон сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов.

Согласно ч. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, а также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Вопросы осуществления мелиоративных мероприятий на землях иных категорий, в частности, на землях лесного фонда (а также иных землях, на которых осуществляется ведение лесного хозяйства), землях водного фонда, регулируются положениями комментируемого Федерального закона только с учетом требований земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательства об охране окружающей среды.

Водное законодательство закрепляет лишь требования в сфере использования вод при проведении мелиоративных мероприятий. Так, ч. 3 ст. 61 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[17] закрепляет правило, в соответствии с которым орошение, в том числе с использованием сточных вод, качество которых соответствует требованиям нормативов допустимого воздействия на водные объекты, осушение и другие мелиоративные работы должны проводиться одновременно с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных площадей.

Лесное законодательство, не регулируя напрямую вопросы, связанные с проведением мелиоративных мероприятий на землях лесного фонда и иных землях, на которых осуществляется ведение лесного хозяйства, закрепляет общие вопросы, связанные с осуществлением качественного состояния земель и располагающихся на них лесных насаждений. Так, согласно п. 23 Правил лесовосстановления, утв. постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 183[18], планировка поверхности лесного участка и проведение мелиоративных работ являются обязательными мероприятиями при подготовке лесных участков для создания лесных культур. Правила лесоразведения, утв. постановлением Правительства РФ 8 июня 2007 г. № 149[19], работы по выравниванию поверхности земельного участка, мелиорации его территории относят к числу обязательных мероприятий при предварительной подготовке земельного участка для последующего выполнения работ по созданию на нем лесных насаждений.

Законодательство об охране окружающей среды содержит ряд экологических требований при осуществлении мелиоративных мероприятий. Так, ст. 43 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что при осуществлении мелиорации земель, а также при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий. При этом мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

Абзац 4 комментируемой статьи закрепляет правило, в соответствии с которым имущественные и административные отношения в сфере мелиорации земель регулируются соответствующими отраслями законодательства.

Имущественные отношения в отношениях сфере мелиорации земель, равно как и в земельных отношениях в целом, занимают особое место. Признание земельных участков и их частей объектами недвижимого имущества и их возможность служить не только средством производства в сельском и лесном хозяйстве, но и быть пространственным базисом для размещения иных объектов недвижимости, которые, равно как и сами земельные участки, являются объектами гражданского оборота, свидетельствует об особой необходимости регулирования имущественных отношений в данной сфере.

Центральное место в системе имущественных отношений являются отношения, связанные с реализацией права собственности и отдельных правомочий, входящих в его содержание. Как известно, одним из важнейших объектов права собственности в сфере мелиорации земель являются сами мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения. Формы собственности как мелиоративные системы, так и на отдельно расположенные гидротехнические сооружения, а также критерии их отнесения к данным формам собственности закреплены положениями гл. III настоящего Федерального закона (см. комментарий к ст. 10–13). Одной из существенных проблем в указанной сфере является отсутствие порядка признания бесхозяйными брошенных и неиспользуемых мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, собственника которых определить не удалось, и передачи их в муниципальную собственность в соответствии с положениями гражданского законодательства. Вместе с тем специалистами отмечается необходимость передачи таких систем и сооружений в государственную собственность в целях предотвращения их повреждения или полного разрушения и связанных с этим неблагоприятных последствий.

Следует отметить, что помимо государственной и муниципальной собственности мелиоративные и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут являться объектом права частной собственности – собственности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Так, согласно ч. 2 ст. 257 ГК РФ и ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[20], мелиоративные и другие сооружения, наряду с предоставленным в собственность крестьянскому (фермерскому) хозяйству или приобретенным земельном участком, хозяйственными и иными постройками, продуктивным и рабочим скотом, птицей, сельскохозяйственной и иной техникой и оборудованием, транспортными средствами, инвентарем и другим имуществом, приобретенным для хозяйства на общие средства его членов, находятся в совместной собственности членов крестьянского (фермерского) хозяйства.

Административные отношения в сфере мелиорации земель регулируются нормами административного права. Нормы административного права, точнее его методы, применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. В особенности, это касается случаев административного воздействия со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления на собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Такое административное воздействие в большинстве случаев связано с применением мер юридической ответственности к нарушителям земельного законодательства, в частности, требований в сфере мелиорации земель.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ установлена административная ответственность за нарушение требований в области мелиорации земель. В частности, гл. 10 КоАП РФ содержит составы административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель.

Статья 10.9 устанавливает административную ответственность за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ, что влечет в настоящее время наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц – от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Статья 10.10 устанавливает административную ответственность за нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений и за повреждение мелиоративных систем, закрепляя несколько составов административных правонарушений. Так, за нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения устанавливается наложение административного штрафа, который в настоящее время составляет для граждан – от пятисот до одной тысячи рублей; для должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей; для юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В свою очередь, сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Вести производство по делам об указанных административных правонарушениях согласно ст. 23.20 КоАП РФ вправе органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области мелиорации земель. К таковым органам следует относить Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы по субъектам Российской Федерации.

Следует отметить, что в Положении о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 201, каких-либо полномочий в области мелиорации земель за Россельхознадзором не закреплено. Вместе с тем согласно п. 5 Положения о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689[21], Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Глава II Типы и виды мелиорации земель

В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.

В составе отдельных типов мелиорации земель настоящим Федеральным законом устанавливаются виды мелиорации земель.

Законодатель в зависимости от характера проводимых мероприятий в процессе мелиорации посчитал необходимым выделить типы мелиорации земель, назвав следующие: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.

При гидромелиорации земель меры в зависимости от целей сводятся к подъему, подаче, распределению либо отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

При агролесомелиорации земель создаются лесные насаждения и защитные лесные насаждения. Термин «лесные насаждения» используются применительно к противоэрозионному виду агролесомелиорации, которая заключается в защите земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях, термин «защитные лесные насаждения» – применительно к полезащитной (защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения) и пастбищезащитной (предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений) агролесомелиорации.

При культуртехнической мелиорации проводятся такие работы, как расчистка земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха, камней и иных предметов; проводится мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж[22] и первичная обработка почвы и иные работы.

При химической мелиорации проводится известкование, фосфоритование и гипсование почв.

В составе указанных типов мелиорации земель Законом устанавливаются виды мелиорации земель. Так, в составе гидромелиорации земель выделяются оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель. В составе агролесомелиорации земель выделяются противоэрозионная, полезащитная, пастбищезащитная. В составе культуртехнической мелиорации земель следующие виды: расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы; проведение иных культуртехнических работ. Исходя из указанных видов, можно предположить, что в качестве критериев для выделения видов мелиорации послужили цели мелиорации или конкретные виды работ. Исходя из критерия конкретных видов работ к химическому типу мелиорации возможно отнести такие виды, как известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

Конкретный вид мелиорации земель при каждом случае определятся на основе стандартов, норм и правил.

В федеральных и региональных (территориальных) программах в области мелиорации земель предусматриваются приоритеты определенных видов мелиорации земель в зависимости от природно-климатических особенностей соответствующих территорий и нужд сельского хозяйства.

Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.

Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу воде помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

В комментируемой статье дается понятие гидромелиорации, ее задачи, меры, а также определяются виды гидромелиорации. Под гидромелиорацией понимается проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Задачей гидромелиорации является регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях.

Данная задача решается с помощью следующих мер: подъем, подача, распределение и отвод вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

Видами гидромелиорации являются оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель. Понятие гидромелиорации также содержится в ГОСТ 26967-86 (СТ СЭВ 5183-85) «Гидромелиорация. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта СССР от 30 июля 1986 г. № 2303)1 и введенным в действие с 1 января 1987 г. Термины, установленные указанным стандартом, обязательны для применения во всех видах документации и литературы, входящих в сферу действия стандартизации или использующих результаты этой деятельности. Под гидромелиорацией согласно стандарту понимается совокупность мероприятий и сооружений, обеспечивающих улучшение природных условий сельскохозяйственного использования земель путем регулирования водного режима почвогрунтов. Указанный стандарт устанавливает не только понятие гидромелиорации, но и раскрывает иные термины и определения, относящиеся к гидромелиорации. Например, определяются такие понятия, как «гидромелиоративная система», «гидромелиоративная сеть», гидромелиоративная проводящая сеть», «гидромелиоративная регулирующая сеть», «мелиоративный фонд», «мелиорируемые земли», «тип водного питания земель» и ряд других. Понятие гидромелиорации также имеется в постановлении Правительства РФ от 21 августа 1993 г. № 833 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве в области водного хозяйства на трансграничных водах»[23], в котором гидромелиорация означает осушение и орошение земель, регулирование водного режима для нужд сельского, лесного и рыбного хозяйства.

Объектом гидромелиорации являются не все земли, нуждающиеся в коренном улучшении, а только те, состояние которых возможно улучшить путем проведения мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К таким землям относятся заболоченные, излишне увлажненные, засушливые, эродированные, смытые и другие земли.

Под заболачиванием понимается изменение водного режима, выражающееся в увеличении периодов длительного переувлажнения, подтопления и затопления почв (письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель»)[24].

Эродированные земли – земли, потерявшие в результате эрозии частично или полностью плодородный слой почвы. При этом эрозия представляет собой разрушение почвенного покрова под действием поверхностного стока и ветра с последующим перемещением и переотложением почвенного материала. В крайних случаях проявление эрозионных процессов приводит к формированию останцового рельефа полностью разрушенных земель. Соответственно, выделяются водная и ветровая эрозии (письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. № 3-15/582).

Комментируя отдельные виды гидромелиорации, следует отметить уже упоминавшийся ГОСТ 26967-86 (СТ СЭВ 5183-85) «Гидромелиорация. Термины и определения». В нем содержатся термины, раскрывающие содержание оросительной и осушительной мелиорации. Так, в разделе «Оросительная мелиорация» раскрываются понятия: «орошение земель», под которым понимается гидромелиорация с подводом воды на земли с недостаточной природной водообеспеченностью; «оросительная система», под понятием понимается гидромелиоративная система для орошения земель и др., определяются виды орошения, к числу которых можно отнести поверхностное орошение, аэрозольное орошение, подпочвенное орошение, внутрипочвенное орошение, локальное орошение, капельное орошение, дождевание, импульсное дождевание. Дается понятие полива, под которым понимается однократное искусственное увлажнение почвы и (или) приземного слоя атмосферы. Содержатся определения понятий таких видов полива, как промывной полив, влагозарядковый полив, противозаморозковый полив, удобрительный полив, полив по бороздам, полив напуском, полив затоплением и др. При этом режим орошения определяется как совокупность норм и сроков поливов.

В разделе «Осушительная мелиорация» раскрываются понятия: «осушение земель», под которым понимается гидромелиорация путем отвода воды из почвогрунта и (или) с его поверхности; «осушительная система»; «осушительная сеть» и др. Раскрывается понятие «гидромелиоративный дренаж», под которым понимается часть осушительной сети, обеспечивающей сбор и отвоз воды в проводящую сеть или водоприемник. Даны определения следующих видов дренажа: вертикальный гидромелиоративный дренаж, горизонтальный гидромелиоративный дренаж, горизонтальный гидромелиоративный дренаж, щелевой гидромелиоративный дренаж, кротовый гидромелиоративный дренаж.

Под гидромелиоративной дреной понимается элемент регулирующей гидромелиоративной сети для сбора и отвода поверхностных и подземных вод. Определяются следующие виды дрены: нагорная дрена, ловчая дрена, кротовая дрена, щелевая дрена. Определений иных видов гидромелиорации в законодательстве не содержится.

Относительно противопаводковой гидромелиорации необходимо отметить, что обязанности по обеспечению разработки и осуществления противопаводковых мероприятий возложены на Федеральное агентство водных ресурсов (постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 169 «Вопросы Федерального агентства водных ресурсов» (ред. от 22 апреля 2009 г.))[25].

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды мелиорации земель:

противоэрозионная – защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;

полезащитная – защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;

пастбищезащитная – предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.

Сельскому хозяйству огромный ущерб причиняют такие природные факторы, как засуха и суховеи, ветровая и водная эрозии почвы. Агролесомелиорация имеет огромное значение, так как позволяет предотвратить воздействие указанных факторов. Без работ по агролесомелиорации невозможно представить развитие сельского хозяйства большинства регионов России.

Понятие агролесомелиорации дается в Методических рекомендация по оценке эффективности инвестиционных проектов мелиорации сельскохозяйственных земель. РД-АПК 300.01.003-03 (утв. Минсельхозом России 24 января 2003 г.)[26]. Так, под агролесомелиорацией понимается совокупность лесоводственных и агротехнических мероприятий, направленных на защиту земель от ветровой и водной эрозии, а также сельскохозяйственных культур от засухи, суховеев и других неблагоприятных природных явлений, препятствующих получению устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур.

К лесоводственным мероприятиям относятся следующие виды мелиорации земель:

полезащитная – защита земель от неблагоприятных явлений природного или антропогенного характера путем создания защитных лесных насаждений по границам полей сельскохозяйственного назначения;

противоэрозионная – защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и т. п.;

пастбищезащитная – предотвращение деградации пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.

Агротехнические мероприятия по повышению урожайности сельскохозяйственных культур предусматривают выполнение безотвальной обработки почвы с сохранением стерни, плоскорезной обработки почвы, влагонакопительные мероприятия (полосное размещение культур и паров, создание кулис на парах и др.), посев специальными противоэрозионными селяками.

В Правилах технической эксплуатации сооружений инженерной защиты населенных пунктов (утв. приказом Минстроя России от 29 декабря 1995 г. № 17-139)[27], обязательных для всех организаций, учреждений и лиц, занимающихся проектированием, строительством и эксплуатацией зданий и сооружений, сформулировано требование о том, что в зонах инженерной защиты территорий населенных пунктов и на территориях, подверженных опасными геологическими процессами, осуществляются следующие мероприятия по агролесомелиорации: посев многолетних трав, посадка деревьев и кустарников в сочетании с посевом многолетних трав или дреновкой.

Согласно указанным Правилам к сооружениям инженерной защиты относятся: береговые укрепления, набережные, дренажные устройства и штольни, закрытые водостоки и водовыпуски, насосные станции, противооползневые и противообвальные сооружения. К территориям, подверженным опасным геологическими процессами относятся: оползневые, потенциально оползневые и обвалоопасные склоны, подтопленные, подтапливаемые и затапливаемые территории.

В области агролесомелиорации в настоящее время действует ГОСТ 26462-85 «Агролесомелиорация. Термины и определения»[28].

Поскольку основой агролесомелиорации являются лесные насаждения и защитные лесные насаждения, при проведении агролесомелиорации должны учитываться также требования лесного законодательства (ст. 25 Закона «О мелиорации»).

Необходимо обратить внимание на то, что в комментируемой статье используются разные понятия. Так, применительно к противоэрозионному виду агролесомелиорации используется термин «лесные насаждения», а применительно к полезащитному и пастбезащитному видам агролесомелиорации используется термин «защитные лесные насаждения».

К лесным насаждениям следует относить деревья, кустарники, лианы в лесах (п. 1 ст. 16 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[29]).

В Лесном кодексе РФ нет понятия «защитные лесные насаждения».

По ранее действовавшему Лесному кодексу РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ[30] в лесном фонде выделялись группы лесов и категории защитности лесов первой группы (ст. 55).

В ныне действующем Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (ст. 10). Категории защитных лесов и особо защитные участки лесов определяются в ст. 102 Лесного кодекса РФ.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201 – ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»[31] леса первой группы и категории защитности лесов первой группы были признаны защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными ст. 102 Лесного кодекса Российской Федерации.

Согласно ст. 12, 102 Лесного кодекса РФ защитные леса подл ежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются категории указанных лесов. Как представляется, целям агролесомелиорации служит такая категория защитных лесов, как ценные леса. К данной категории относятся, например: противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах. Целям агролесомелиорации также служат особо защитные участки лесов, среди которых можно выделить берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов; опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами, и др.

В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель.

Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды мелиорации земель:

расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха;

расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов;

рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;

проведение иных культуртехнических работ.

В комментируемой статье идет речь о культуртехническом типе мелиорации. Как правило, культуртехническая мелиорация предшествует гидротехнической мелиорации на осушаемых и орошаемых землях и окультуриванию почв. Без проведения культуртехнических работ не обойтись при освоении целинных и залежных земель, на выработанных торфяных карьерах под сельскохозяйственные угодья (пашню, сенокос, пастбища). В зоне нечерноземья почти половина сельхозугодий нуждается в культуртехнической мелиорации. Значимость рассматриваемого типа мелиорации также заключается в том, что при относительно небольших затратах культуртехнические работы значительно повышают экономическую и экологическую эффективность плодородия почв и являются одним из основных условий предотвращения выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота.

В зависимости от конкретных культуртехнических работ при осуществлении культуртехнической мелиорации выделяются соответствующие виды, к числу которых законодатель отнес: расчистку мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистку мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративную обработку солонцов[32]; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичную обработку почвы; проведение иных культуртехнических работ. В качестве иных работ можно назвать, например, засыпку луж, небольших водоемов, выравнивание почвы и др.[33]

К одному из видов культуртехнической мелиорации, как указывалось, законодатель отнес мелиорацию солонцов. Однако необходимо отметить, что мелиорация солонцов включает комплекс мероприятий, которые не обязательно относятся к культуртехническому типу мелиорации. В основе мелиорации солонцеватых почв лежит принцип вытеснения из почв обменного натрия, создания превосходства в почвенном растворе ионов кальция, нейтрализации щелочности путем внесения в солонцовый горизонт мелиорирующих веществ (солей кальция, трехвалентных катионов или кислотосодержащих соединений). Для солонцовых почв используют следующие методы мелиорации: химическая мелиорация – внесение кальцийсодержащих и др. мелиорирующих веществ в почву; землевание – нанесение на поверхность солонцов гумусированного горизонта почв; фитомелиорация – посев культур, способствующих рассолению и рассолонцеванию почв и др.

Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

В ходе химической мелиорации почв вносятся химические вещества (химические мелиоранты) с целью коренного улучшения физико-химических свойств почв для повышения урожайности. Из корнеобитаемого слоя почвы удаляются вредные для сельскохозяйственных растений соли, что приводит к уменьшению в кислых почвах содержания водорода и алюминия, в солонцах – натрия, присутствие которых ухудшает химические, физико-химические и биологические свойства почвы и снижает почвенное плодородие.

В комментируемой статье перечислены способы осуществления химической мелиорации почв: известкование, фосфоритование и гипсование.

Известкование почв – внесение известковых удобрений для замены ионов водорода и алюминия ионами кальция и магния, что устраняет кислотность почвы. При известковании в результате нейтрализации кислотности почвы и увеличения содержания кальция усиливается жизнедеятельность полезных микроорганизмов (например, клубеньковых бактерий, микроорганизмов, минерализующих органические остатки и перегной) и почва обогащается доступными для растений элементами питания, улучшаются ее физические свойства (структура, водопроницаемость и др.). Известкование почв повышает эффективность органических и минеральных удобрений.

Фосфоритование – внесение в почву фосфоритных удобрений (фосфоритной муки). Фосфоритная мука – минеральное удобрение при внесении в почву ослабляет вредную для растений и микроорганизмов кислотность почвы, поэтому незаменимо ее внесение на кислые, дерново-подзолистые почвы и для обогащения выщелоченных черноземов

Гипсование почв – внесение гипса, кальций которого заменяет в почве натрий, для снижения щелочности; кислование почв (с щелочной и нейтральной реакцией) – подкисление почв, предназначенных для выращивания некоторых растений (например, чая) при внесении серы, дисульфата натрия и др.

На практике химическая мелиорация не ограничивается внесением перечисленных веществ. Например, на бедных медью почвах при химической мелиорации используется медный купорос; борные удобрения применяют для повышения урожайности льна, овощных культур; внесение молибдена благотворно влияет на рост гороха и др.

Примечания

1

СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399.

2

Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. – М.: Роснедвижимость, ФГУП «ФКЦ «Земля», 2008.

3

СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133.

4

Калиниченко Т.Г. Новый Водный кодекс РФ (проблемы и перспективы) // Транспортное право. – 2007. – № 2.

5

СЗРФ. – 2006. – № 50. —Ст. 5278.

6

СЗ РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3589.

7

СЗ РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399.

8

Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. – 1998. – № 8(74). – Ст. 472.

9

Дагестанская правда. – 1998. – № 244–245.

10

Сборник законов и постановлений (сентябрь 1996 г. – январь 1997 г.). – Нальчик, 1997.

11

Якутские ведомости. – 2003. – № 42.

12

Тувинская правда. – 1997. – 26 июня.

13

Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. – 1998. – № 23.

14

Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. – 2006. – № 129.

15

Калининградская правда. – 1998. – № 48.

16

СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.

17

СЗ РФ. – 2006. – № 23. – Ст. 2381.

18

БНАФОИВ, – 2007, – № 40.

19

Там же. – № 29.

20

СЗ РФ. – 2003. – № 24. – Ст. 2249.

21

СЗ РФ. – 2006. – № 47. – Ст. 4919.

22

Плантаж – (франц. plantage, от лат. planto – сажаю), глубокая обработка почвы специальными плугами (плантажными) под питомники, виноградники, сады, лесопосадки.

23

САПП РФ. – 1993. – № 35. – Ст. 3339.

24

СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

25

Российская газета. – 2004. – № 75.

26

СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

27

СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

28

Там же.

29

СЗРФ. – 2006, – № 50. – Ст. 5278.

30

Там же. – 1997. – № 5. – Ст. 610.

31

Там же. – 2006. – № 50. – Ст. 5279.

32

Солонцы – почвы, чрезмерно богатые растворимыми солями, преимущественно вредными для растительности.

33

См.: пункт 3.1.8 Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации заболеваний животных гельминтозами (утв. Минсельхозпродом России). – М.: Информагротех, 1999.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.