Но, присмотревшись поближе, невозможно приписать Петру честь столь обширной программы. И даже трудно сказать, была ли бы в том честь. На тридцать лет раньше сотрудник Алексея Михайловича Ордын-Нащокин, будучи воеводой в Пскове, действительно пытался применить там принцип городского самоуправления при пятнадцати старостах,избранных горожанами, возложившими на них управление общественными делами. Он наткнулся на трудность согласования этого установления с общим духом господствующего направления, с принципом самодержавия, и его затея просуществовала очень недолго. В 1699 году Петр был уже, без сомнения, знаком с этим опытом и никоим образом не имел намерения его повторять. Он просто хотел придать английскую или немецкую внешность старинным приказным избам,существовавшим в городах и ведавшим не интересами обывателей, а интересами государя.Он стремился создать сборщиков податей, более энергичных и снабженных лучшими средствами, и его обычная вера, несколько наивная, в значение одеяния, внешнего облика побуждала его к такой подделке автономного управления. Но помимо избирательного принципа, вложенного в их организацию (и применение этого принципа не было новостью для России), новые магистратуры во всех отношениях напоминали старые. Их назначение было делать то же, что делалось раньше, только более строго. Лица, заинтересованные в том, не ошибались. Только под угрозой штрафов и кнута удавалось загонять избирателей к избирательным ящикам и удерживать избранников на их местах. А что касается воевод, то они продолжали бить бурмистров, как имели привычку бить их предшественников.
      Это мнимо великое дело было лишь фискальной мерой.
      Создание в 1708 году восьми крупных административных центров, названных губернаторствами, составляет другую такую меру, явившуюся последствием войны, как все в ту эпоху было ее последствием. Создание воронежского флота и учреждение Азовского порта положили начало первому центру, военному и финансовому; покорение Ингрии и Карелии привело к образованию первого губернаторства в побежденной стране, вверенной Меншикову; поход Карла XII, направленный в сердце России, сосредоточил военные и финансовые средства народной обороны в руках воевод смоленского и киевского; подавление мятежного движения на берегах Волги послужило к выделению Астрахани. Сколько новых административных единиц, столько ядер для новой организации, осуществленной накануне Полтавской битвы. Последняя только дополнила согласование таким образом подготовленных элементов, обобщая тип администрации, принятой в губернаторстве Ингрии по шведскому образцу. С точки зрения территориальной, восемь губернаторств соответствовали отчасти старинным военным и финансовым округам, созданным для местных нужд, даже слово «губернатор» было лишь переводом русского названия начальников таких округов – воевод.Уже в 1694 году, обращаясь к воеводе архангельскому, Петр называл его по-голландски: «Min Heir Gubernor».
      В этом отношении реформа 1708 года не подлежит часто обрушивавшейся на нее критике, указывавшей на ее характер, «случайный и механический». Без сомнения, существовавшие военные и финансовые округа, территориальное подразделение которых она отчасти приняла, сами по себе представляли нечто искусственное и произвольное; но русская история не создала провинциив европейском смысле слова, обозначающем понятие «органической единицы». Петр принял свое создание к тому, что застал уже – хорошо ли, дурно ли – сорганизованным на зыбкой почве своей Родины.
      Создание это вызывает и другие упреки, более обоснованные.
      Прежде всего по своей мысли, как было указано, оно было не столько орудием управления, как изощрением казначейства. Объявив себя решительным противником новых подразделений, временный министр финансов, назначенный Петром, Курбатов, встал на защиту правильных принципов своей администрации, которым эти подразделения наносили ущерб. Он стоял за административную централизацию, принимая ратушу за центр. Но у царя были свои планы: сосредоточенные в ратуше доходы неминуемо распределялись бы между различными общественными учреждениями, имевшими своих представителей в городском управлении; а он именно намеревался большую часть их употреблять на единственную надобность: продолжение войны. Разъединенные, без иной непосредственной связи с государством, кроме воли главы, губернаторства должны были ему в том помогать. Для этого он их придумал. Для этого порвал он со стремлением к централизации XVII века, создавшим единство страны. Напрасно выставлял он перед своими сподвижниками побочные преимущества, какие надеялся извлечь из такого разрыва: облегчение контроля, более удобное собирание податей. На самом деле он действовал не как политик, но как военачальник. Также тут сказывались и его личные вкусы; находясь беспрестанно в путешествии, он не видел надобности в правительственном центре или, вернее, допускал, чтобы последний перемещался вместе с ним. Что касается согласования преимуществ централизации с выгодами местного самоуправления, то он был слишком несведущ, особенно в 1708 году, чтобы об этом думать. Прежде всего, ему даже не пришло в голову точно определить обязанности вновь учрежденных административных органов. Для начала он удовольствовало, распределением областей и городов между восемью губернаторствами, после чего, поглощенный заботами войны, по-видимому, о них забыл, даже удерживал при себе в лагерях большинство из вновь назначенных губернаторов, бывших также его генералами. Только весной 1709 года, во время распутицы, предоставлявшей ему некоторый отдых, Петр собрался им вручить штаты вверенных им округов, рекомендуя в то же время заботливо следить за поступлением податей и всеми государственными интересами. Вот и все, что он им сказал относительно их новых обязанностей.
      У них самих, как легко себе представить, имелось в этом отношении весьма смутное представление; они, не зная, как в действительности приступить к своей новой службе, не знали даже, в сущности, что именно от них требовалось, и, к несчастью, государь, заваленный грудами официальной переписки с различными запросами, совершенно не был в состоянии дать нужные указания. Каким образом, прежде всего, извлечь администрацию из ратуши, куда она была включена, и перевести ее в губернские канцелярии, где ей надлежало быть? Ни губернаторы, ни царь совершенно не знали, как приняться за дело. Пришлось прибегнуть к советам самого Курбатова. Затем, каким образом согласовать административные обязанности губернатора с их постоянным присутствием во главе армии, находившейся под их начальством? В этом случае нашли исход, назначив им заменителей под названием ландрихтеров.Как, наконец, втолковать этим губернаторам, что главная их роль заключалась в заботах о положении военной казны?
      Таким образом выяснилось противоречие между видимой целью новой организации и ее действительным назначением и привело с самого начала к острым столкновениям. Петр думал исключительно об извлечении денег у провинциальной администрации, а последняя считала себя обязанной защищать интересы населения, вверенного ее попечению. Возгорелась война, как между неисправным должником и требовательным кредитором. С обеих сторон пускались в ход всевозможные ухищрения, пользовались всякими уловками: здесь – чтобы все забрать в свои руки, там – чтобы отстоять свои права. Петру, конечно, принадлежало последнее слово, и он прибегнул наконец к своему обычному приему: указом от 6 июня 1712 года были просто отобраны от петербургского губернаторства и переданы адмиралтейству доходы с известных местностей; в тот же день десять тысяч рублей были самовольно взяты в кассе того же губернаторства для уплаты задержанного жалованья французам и венгерцам, служившим в армии. И средство показалось настолько удачным, что стало применяться постоянно, в особенности с перенесением Сената в Петербург. Местная касса превратилась в запасный капитал,к заимствованиям из которого постоянно прибегали. Никто не думал согласоваться с росписью расходов и доходов, составленной на 1711 год. Царил полнейший беспорядок.
      Добавим, что Петр намеревался, по обычаю, принятому, как ему сказали, в Швеции, распределить между губернаторствами содержание своих полков. Последние постоянно находились в походе, и комиссары, назначенные от соответствующих губернаторств, были обязаны заботиться об их прокормлении и снаряжении, что составляло новую систему колес, лишнее осложнение в механизме, и без того уже весьма запутанном.
      В заключение, наиболее непосредственным результатом реформы получилось создание лакомых доходных мест, оспариваемых между собой фаворитами государя; Эти места сделались предметом торговли, и обладание ими, дорого доставшееся, побуждало сановников покрывать свои расходы за счет подчиненного им населения. Если на них поступал донос, что случалось редко, так как торгующими принимались все меры предосторожности, то они выпутывались из беды, предложив, по-турецки, взятку за свое лихоимство. Система, принятая Петром, вообще клонилась к тому, чтобы сделать из своих губернаторов повсеместных арендаторов, снабженных почти безграничными полномочиями для добывания средств, из которых они могли бы уплачивать громадные военные налоги, от них требуемые. Плохо обдуманная, еще хуже приведенная в исполнение, новая организация начала принимать вид благопристойный, правильный и систематический только под конец царствования, пользуясь благодеяниями мира и войдя в соприкосновение в прибалтийских провинциях, окончательно покоренных, с военной и административной системой Швеции.
      Учреждение Сената в 1711 году является другим важным шагом на пути постепенного уничтожения прежних административных органов или их внешнего приспособления к типу западному. Однако напрасно Петра восхваляли за замену новым собранием старинной Боярской Думы. Хотя, действительно, не установлено точно времени исчезновения этого ветхого пережитка Древнего Русского государства, однако достоверно известно, что в 1711 году его больше не существовало. Уже в 1700 году оно было заменено Советом Министров, заседавшим в Ближней канцеляриии часто с ней смешиваемым. Петр, во всяком случае, изъял из ведома этого совещательного присутствия и оставил за собой весьма важный отдел: эксплуатацию целого ряда коронных прав, которыми намеревался распоряжаться по собственному усмотрению при помощи специальных чиновников, прибыльщиков.Перед отправлением в Прутский поход он не знал, что делать с этой администрацией, достигшей значительного развития, и на Сенат вначале только возлагалось поручение избавить от нее государя. И это тоже было лишь требование войны. Указ, призывающий к жизни новое учреждение, был издан в тот же день, как объявлена война с Турцией, и, заимствовав у Швеции и Польши общую мысль и название своего создания, создатель таким образом придал ему своеобразный характер, без сомнения, не предвидя иной важной роли, ожидавшей его впоследствии.
      Эта роль прежде всего, естественно, заключалась в замещении отсутствовавших центральных органов, уничтоженных вышеуказанной работой разрушения. Реформа 1708–1710 годов ничего не придумала для согласования новой провинциальной организации со старой администрацией, сосредоточенной в Москве; она лишь содействовала ее уничтожению. Ближняя канцеляриясделалась, таким образом, единственной центральной властью и оказалась явно неспособной выполнять свою задачу. Но лишь в 1714 году из нового собрания выделилась постоянная комиссия, обязанная, по-видимому, служить подмогой при такой несостоятельности в рассмотрении текущих дел. С 1711 по 1718 год взаимные полномочия обоих органов, канцелярии и Сената, оставались неопределенными. Не зная, к которому из двух обращаться с донесениями и просьбами, остальные общественные учреждения предпочитали держаться в стороне. Обязанности Сената выяснялись лишь постепенно, путем указов, из года в год, а иногда из месяца в месяц расширяясь и заполняясь. Наконец, в особенности до введения коллегии, он захватывал все поле правительственной деятельности: собственно администрацию, правосудие, полицию, финансы, армию, торговлю, внешнюю политику. Сенат взял на себя заботу о воинах, находящихся в походе, о продаже товаров за счет государства, о проведении каналов, об очистке с. – петербургских улиц. До учреждения Святейшего Синода и даже после Сенат вмешивался в дела духовные. В 1722 году он вел в Польше переговоры, имевшие целью дать перевес русскому влиянию. Он, наконец, являлся последней инстанцией в делах гражданского и уголовного судопроизводства. В 1724 году, приказав, чтобы указы, выработанные Собранием, печатались наряду с его собственными, Петр лишь подтвердил законодательную власть, признанную за Сенатом уже в течение нескольких лет. Таким образом, он весьма легко отнесся к принципу разделения власти и, собственно говоря, заимствовал у европейских государств для своего Сената только название. Но он оправдывался в этом перед самим собой тем, что все это лишь меры временные. Впоследствии будет приступлено к более правильной организации дела.
      Пока же все было в руках сенаторов.Таково подлинное выражение царя. Но он строго относился к исполнению ими обязанности и к ответственности, на них возложенной. Много дав, он многого и требовал. Упреки, выговоры, угрозы градом сыпались на злосчастных представителей государственной власти. Он писал им: «Все, что вы тут сделали, это насмех, или вы получили взятку, так я призову вас сюда (в Ингрию) и допрошу иным манером». И, к сожалению, упреки были вполне справедливы. Голландский резидент де Би пишет, со своей стороны, в ноябре 1714 года: «Самое большое неудобство заключается в том, что все дела направляются в Сенат, ничего не решающий».
      С самого начала Петр счел нужным дополнить созданное им учреждение органом контроля. Вначале он приказал присутствовать на заседаниях нового собрания штаб-офицерам от гвардии, переменяясь ежемесячно. «Офицер должен смотреть, дабы Сенат должность свою исправлял по данной им инструкции». Затем были учреждены фискалы.Но и на этот раз из Швеции было заимствовано только название; облеченная им должность была вполне местного происхождения; из шведских контролеровинквизиторская политика царя сделала шпионовв худшем смысле слова. До 1714 года никакой донос, даже признанный ложным и клеветническим, не влек за собой для фискаланикакой ответственности, и он разделил с казной штрафы, благодаря ему наложенные. Понадобился смелый голос Стефана Яворского, обрушившегося в 1712 году в Успенском соборе на ужасные злоупотребления власти, таким образом происходившие, чтобы вызвать их запоздалое ограничение. Указом от 17 марта 1714 года были объявлены, по крайней мере, наказуемыми впредь намеренныеошибки агентов.
       Обер-фискал,или главный контролер, был приставлен к Сенату. Его должность, замененная в 1722 году должностью прокурора государственного контроля, представляла собой действительный залог успеха, поскольку она содействовала согласованию отдельных проявлений власти, долго действовавших без всякой внутренней связи между собой: царя, Сената и различных исполнительных органов. Прокурор государственного контроля, сносясь с этими последними через посредство прокуроров, состоявших под его начальством, и служа сам посредником между царем и Сенатом, являлся связующим звеном. Петр, без сомнения, взял пример со шведского Ombutsmann,представителя правительства в высшей судебной инстанции. Не имея, однако, кресла в высоком собрании, главный контролер Петра более походил на современного французского прокурора государственного контроля, состоящего при парламенте. Подобно последнему, он имел право деятельного вмешательства в отправление обязанностей, наблюдение за которыми было на него возложено, и имел право почина даже законодательного. При нем состоял товарищ, под названием обер-прокурора.Ягужинский был назначен первым на этот пост.
      Прокуроры, также назначенные при различных органах власти в виде агентов контроля, с успехом заменяли фискалов,деятельность которых касалась внешних сторон, нося неприятный характер тайной полиции.
      До 1718 года Сенат оставался в России учреждением неопределенным, плохо уравновешенным. Он не занимал первенствующего места во главе административных органов, как в Швеции, потому что этих органов не существовало; его не составляли, как там, президенты коллегий,потому что не было коллегий.
      Петр очень рано оценил преимущества коллегиальной формы и даже придавал ей преувеличенное значение. Лейбниц расхваливал ему механизм, «похожий вполне на часовой». Царь с удовольствием сделался бы часовщиком, но у него не хватило колес. Старинные приказы были колесами, уже зазубрившимися. Трудно сказать, когда именно мысль о замещении приказов коллегиями зародилась и определилась в уме Петра. Вероятно, он поддался в этом отношении целому ряду воздействий: уже в 1698 году, во время его пребывания в Англии, Франциск Ли представил ему по его просьбе план правительства с семью комитетами, или коллегиями. В 1702 году Паткуль в докладе советовал ему об учреждении Geheimes Kriegs Collegium. В 1711 году саксонский инженер Блюер указывал на необходимость организации горной коллегии. Но в то время мысль Преобразователя оставалась еще прикованной к необдуманному уничтожению всех установлений централизации. Только в 1712 году сообщение анонимного автора, доказывавшего пользу торговой коллегии, дало иное направление мыслям царя, отличавшимся, как нам известно, своим непостоянством. С обычной быстротой решения государь дал на это сообщение неожиданный ответ: то был номинальный указ от 12 февраля 1712 года, повелевавший об учреждении вышеуказанной коллегии, хотя надо сказать, что на этот раз решение ограничилось только намерением. До 1715 года разговора о том больше не поднималось. В это время так же неожиданно возникло в Петербурге новое учреждение, которое сначала предполагалось основать в Москве. У него имелся уже начальник в лице П. М. Апраксина, но это было почти все, чем оно обладало. И с этих пор впервые в журналах– записных книжках Петра – являются доказательства тому, что мысль эта его занимала и он с ней освоился. Она еще оставалась туманной, колеблясь между горным приказом, трибуналом при Сенате,заменяющим коллегию юстиции, и торговой коллегией.Но несколько позднее собственноручная заметка уже рисует одно органическое целое в виде шести коллегий по шведскому типу. Генрих Фик, находившийся в это время на службе у царя, без сомнения, не оставался этому чужд. Первый подобный проект, относящийся к данному вопросу, может быть, принадлежит ему.
      Фик даже посетил Швецию в декабре 1712 года для изучения на месте организации, с которой предполагалось взять пример; но еще два года протекли в полном бездействии. Петр путешествовал. В конце 1712 года он получил через посредство Бёттихера, своего резидента в Гамбурге, «Reflexions ?ber des Russischen Reiches Staats-Economie» («Размышления о политико-экономическом состоянии Русского государства») барона Христиана фон Любераса, сын которого служил в России, и сейчас же Люберасу было поручено составить окончательный проект.
      Таким образом, здесь, как и всюду, не существовало никакой руководящей нити, послужившей точкой отправления подготовляющейся реформы, а в ее основание легли частичные обзоры иностранного происхождения. Пустились в путь, не зная твердо, куда приведет он, и горизонты расширились уже по дороге. Жизнь ставила задачи, но искать пути для их разрешения поручалось чужеземцам: они трудились над проектами, Петр схватывал их налету и извлекал из них все существенное, затем наступал черед вмешательства его русских сподвижников, приспособлявших на практике эту сущность к условиям местной среды. Затем издавался указ, по большей части все-таки слишком рано. Применения на практике обнаруживали недостатки замысла, и Петр всегда проявлял большую проницательность, а также большую искренность в признании ошибок. Все сделанное приходилось переделывать и начинать снова на других основаниях.
      Вот почему, несмотря на все указы, в 1717 году коллегии еще находятся в подготовительном состоянии. В этом году ограничились определением их количества и свойств и назначением председателей. После чего продолжительное отсутствие государя приостановило дальнейшее движение дела. Если Голиков и сам Петр в своем журнале упоминают о коллегиях, то это относится к канцеляриям – военной, адмиралтейской и иностранных дел, уже принявшим такое название в обиходном языке. Но камер-коллегия, или канцелярия казенных сборов, осуществилась окончательно только в 1722 году; остальные коллегии лишь подготовляли свою организацию с 1720 по 1721 год. И Петр сам в этой работе не принимал почти никакого участия. Только в 1722 году он вмешался в нее более подробно по поводу коллегии адмиралтейства, регламент которой пожелал лично составить. Тогда обнаружилось, что он находился в полном неведении всего сделанного и что его представления в этом отношений оставались весьма первобытными, совершенно поверхностными. 11 мая 1722 года он издал указ, повелевавший всем коллегиям принять редакцию регламента, списанную с регламента адмиралтейства, ограничиваясь лишь изменением названий, где то окажется необходимым.Не только у остальных коллегий уже были собственные составленные регламенты, но единственная из них, решившая исполнить буквально волю государя, восточная коллегия,применяя его, попала в смешной просак.
      Результаты реформы при жизни Петра обнаружились лишь частично. Один из них оказался непосредственно благодетельным, а именно: восстановление единства казны,уничтоженного разрушением административной централизации после создания губернаторств. Вскоре за тем последовало восстановление бюджетного равновесия, пошатнувшегося с 1704 года. И все-таки эта благодетельная сторона была сейчас же испорчена быстрым возвращением в области практического применения к народным заветам, отрицательно относившимся в данном случае к восприятию западного метода. После обобщенияв принципе приступили к специализациидоходов и расходов, предназначая известный источник доходности на определенный расход. И беспорядок распространялся на администрацию. Подчинив коллегии Сенату, для трех из них сделали исключение, а именно для воинской, адмиралтейской и иностранных дел, получивших право непосредственного сношения с государем, занимая таким образом иерархически положение выше Высокого Собрания. И децентрализация снова появилась вместе с отсутствием дисциплины и беспорядком.
      И это еще не все. Организация коллегии была дополнена присоединением шведских финансовых провинций. Мысль превосходная; только провинции эти оказались двойниками губернаторств, представлявших уже округа одновременно финансовые и административные и продолжавших свое существование. Сами коллегии во многих отношениях являлись двойниками Сената. Теперь был избыток колесных систем, но ощущался недостаток в людях, чтобы пустить их в ход. Для заполнения бесконечно размножившихся канцелярий пришлось прибегнуть к услугам шведских пленников! Обстановка была заведена сразу слишком роскошная. Настроили дворцов, которые, подобно домам новой столицы, угрожали остаться пустыми. Трудно было даже подобрать достаточное число приличных сенаторов. Один из первых назначенных, Михаил Владимирович Долгорукий, не умел писать! Все были совершенно неопытны в делах, не имели никакого представления об истинной цели своих полномочий, никакого желания честно их выполнить и в большинстве люди совершенно недобросовестные. «В коллегиях они тратили время, – говорил указ Петра, – на болтовню и перебранку», словно уличные торговки. В Сенате князь Волконский, директор Монетного двора, и Апухтин были уличены во взяточничестве в 1715 году, «биты кнутом и языки прижжены раскаленным железом». Но наказание, наложенное на недостойного чиновника, по большей части не влекло за собой его устранения от должности. Слишком трудно было бы найти ему заместителя. В 1723 году Скорняков-Писарев потерял свое место прокурора государственного контроля, чины и имущество, но, разжалованный в солдаты, получил приказание наблюдать за работами Ладожского канала.
      Подобно армии, Петру удалось создать администрацию, по внешности напоминающую европейскую. Но ему легче было набрать солдат, чем администраторов. Заимствовав у Европы форму коллегии, Преобразователь не сумел, да и не старался, усвоить также ее живительного духа: принципа работы сообща, разделения ответственности – «плода слишком экзотического, чтобы привиться в России», как недавно выразился один русский писатель. Только создалась новая бюрократия.

II

      Нравственное основание, на котором архитектору пришлось созидать свое сооружение, в значительной степени служит причиной недостатков этого сооружения. Как на администрации, это отразилось и на полиции великого царствования. Главнейшей заботой последней было преследование разбойничества, этой общественной язвы, поддерживаемой и питаемой грубостью нравов, народной склонностью к бродячей жизни, политическими смутами XVI и XVII веков. Тщетно государь клеймил преступников раскаленным железом; в этом отношении все классы общества вступили с ним в борьбу. В 1695 году князь Ухтомский и два брата Шереметевы были захвачены в Москве, когда среди белого дня грабили дом и убивали его обитателей. Предшественники Петра содействовали увеличению зла, колеблясь между двумя способами его искоренения, поочередно применявшимися: чрезмерной суровостью и чрезмерной снисходительностью. Теперь не было больше вопроса о колебании и нетрудно догадаться, в какую сторону склонился выбор царя. Один указ повелевал отрезать носы до костиразбойникам, почему-либо не повешенным, другой приказывал немедленно и без исключения вешать всех попавшихся в руки. Последствия сказались плачевными. По мнению Посошкова и по признанию самого Петра, число ослушников увеличивалось. Таковы были результаты общего строя правления чересчур сурового, чересчур требовательного, Разбойники и мятежные казаки были по большей части лишь бунтовщиками, воздавались артелизлодеев, как в иных местах клубы революционеров. В C.-Петербурге полиция предъявляла требования бесконечные, мелочные, чрезмерные: в стране, где нищенство в течение веков представляло обыденное условие общественной жизни, милостыня наказывалась штрафом, а протянувшему руку на улице грозило наказание кнутом или каторжные работы. Это служит достаточным доказательством тому, что принятые меры ни к чему не приводили. Так же бессильны оставались старания полиции сократить количество пожаров, «борьба против Вулканусовой силы», по выражению Петра, – этого второго местного бедствия. В Москве в 1712 году пламенем было уничтожено в один день девять монастырей; восемьдесят шесть церквей, тридцать пять богаделен, тридцать два общественных учреждения, четыре тысячи частных домов, причем погибло сто тридцать шесть жертв.
      Обществу трудно было освободиться от своего дикого состояния, а содействие, оказываемое администрации и полиции правосудием, не клонилось в пользу ускорения эволюции.

III

      Петру в этом отношении приходилось бороться с представлением, укоренившимся, неизгладимым до весьма недавнего времени, превращавшим в глазах всей России всякую административную или судебную должность не в обязанность, но в доходное место. В том отражалась и надолго запечатлелась старинная система кормления.Место кормит лицо, его занимающее, и только для этого и предназначено. «В России правосудие – предмет торговли», – писал сербский публицист Крижанич, современник Лока. И Посошков подтверждает такое заявление. Все иностранцы, Герберштейн, Флетчер, Олеарий, Маскиевиц, указывают на это зло. Петру не удалось с ним справиться. В 1724 году ему снова пришлось издавать указы против взяточничества судей.
      Князья московские добились своего главенства не столько мечом, как подарками, раздаваемыми татарским должностным лицам; Россия вышла из этой школы и сохранила ее отпечаток. Зло въелось в ее плоть и кровь. Впрочем, Петр слишком поздно спохватывается относительно этой части своей задачи. За исключением указа 1714 года против лихоимства, дополненного указом 1724 года, и некоторых мер, принятых в 1716 году для устранения медленности уголовного судопроизводства и очищения тюрем, вплоть до 1718 года он воздерживался от всякой попытки общей реформы. Наконец его внимание устремилось в эту сторону, и, как всегда, он намеревался все сделать сразу, одним взмахом поставить дело на европейский лад. Снова образцом послужила Швеция, и в Стокгольме сняты были копии со множества документов, могущих дать нужные указания. Воеводы лишены были своих судебных прав, а в провинции учреждены суды первой и второй инстанции, судебные палаты в столицах и главнейших городах.
      Преобразователь здесь, как и всюду, проявил громадное напряжение усилий и удивительное сознание собственного долга. К нему обратился жалобщик; он отказался его выслушать и принять от него письменное заявление. «Жалоба на вас», – возразил проситель. «Давай». И государь был присужден Сенатом, которому передал дело, к возмещению убытков, что исполнил без малейшего возражения. У него бывали удачные мысли, вроде указа 1716 года, запрещавшего подвергать пытке беременных женщин, за исключением, увы, дел, касающихся государственной безопасности; или отмены в 1718 году варварского обычая правежа. Но общий результат все-таки оставался неудовлетворительным. В 1723 году после процесса Шафирова во всех судах империи появилось на столе, где заседают судьи, трехликое изображение из позолоченного дерева, увенчанное двуглавым орлом, сохранившееся там и поныне. Петр приказал начертать на этом зерцалетекст трех приказов, изданных тогда же, и эти приказы не что иное, как жестокое изобличение современных судебных нравов: судей, вооружающихся всем своим искусством, чтобы, прикрывшись мантией правосудия, удобнее его нарушать, извращая его смысл, чего не встречается ни в каких иных странах, тех, кто не стыдится не знать или не понимать установлений, применение которых на них возложено; наконец, тех, кто, подобно Шафирову, не боится пренебрегать и преступать открыто закон, блюстителем которого поставлен.
      Две причины составляли главное препятствие к достижению непосредственного успеха в области правосудия: первое препятствие, и наиболее важное, заключалось в невозможности придать настоящее значение самому понятию о законности при общем строе, являвшемся прямым его отрицанием.