Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

С. Н. Братановский, В. А. Санеев

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе.

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.[1]

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона N 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации».[2]

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

§ 1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства.[3]

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов.[4] Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. Данный закон назывался «об общих принципах» т. к. закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами федерации. В законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких, как: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т. д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.[5]

Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.

Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на практике, в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы

Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержаться шесть его определений.[6] Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу».[7]

Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур».[8] Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество.[9] С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства.[10] Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим».[11]

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.[12] По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.[13]

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых).[14]

Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.[15]

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Однако здесь можно вспомнить слова видного российского конституционалиста Л.Д. Воеводин, который применительно к классификациям прав и обязанностей граждан в свое время писал: «Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т. к. даже весьма совершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды».[16] Представляется, что сказанное верно и в отношении классификации видов служебной деятельности.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:

– частные предприятия, учреждения;

– международные, иностранные, смешанные организации;

– общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;

– государственные организации.[17]

В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

– служащие государственных органов;

– служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

– муниципальные служащие;

– служащие негосударственных организаций;

– служащие общественных объединений;

– служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций.[18]

В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

– муниципальную службу;

– службу в аппарате общественных объединений граждан;

– службу в аппарате политических партий;

– службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;

– службу в частных организациях.[19]

Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина муниципальная служба является разновидностью гражданской службы.

По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба» значительно позднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован в федеральном законодательстве применительно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государственной службе» использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как немилитаризованный вид государственной службы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной.

В то же время и с теоретических и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная одним из первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба по его замыслу должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники.[20]

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба – на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве в 1996 году, не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой. Все тот же Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, – служащие публичных учреждений, т. е. лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права».[21] По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского «… муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе».[22] В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие „публичная служба“ является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)».[23]

Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторов должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащих действительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащего, например, федерального органа государственной власти и государственного учреждения являются публичный характер их деятельности, и причастность к реализации государственных функций, однако все остальные выделенные нами специфические признаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий, особая организационная структура; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из под частно-правового режима регулирования и лишения их трудоправового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом и трудоправовые, регулируемые частным правом.

Решение данной проблемы предлагает, в частности, С.Е. Чаннов. Он предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом), и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле – это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле – это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.[24]

В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий «публичная служба» и «аппарат управления государством». На наш взгляд, эти понятия соотносятся как часть и целое. Публичная служба, так же как и государственная и муниципальная, является только частью аппарата государственного, одним из способов реализации функций государства и достижения целей управления обществом.

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве стран мира. В западных странах публичной считается служба:

а) в управленческом государственном аппарате;

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.).[25]

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории «социальное управление», которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников – управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей.[26] Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления – желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто.[27]

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного.[28] В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление.

Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления? что есть функция муниципального управления?

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином “функция” часто обозначаются понятия “задача”, “компетенция”, “принцип”, “права”, «цель» и т. п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недостаточно разработанным участком теории и практики управления.

Что же такое «функция»? В переводе с латинского (от лат. functio) функция буквально обозначает: исполнение, осуществление. В словарях дается понимание функции как деятельности, обязанности, работы.[29]

В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характеризуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики последнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержании ее “гомеостазиса”, в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе которых происходит движение управляемой подсистемы.[30]

Понятие «функция» в научной литературе употребляется в разных значениях и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т. д.[31] Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. «Толковый словарь русского языка» определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности).[32] Функция в теории государства и права означает «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение».[33]

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция».[34] Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы.[35]

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции – следствия, вызываемые этими действиями.[36] В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором.[37] Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функциюкак основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой,[38] экономической[39] и юридической[40] литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических[41] и диссертационных[42] исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления.[43] В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функции предприятия, функции организации управления и т. д.[44]