Бюджетная система РФ

Экономическая сущность бюджета находит свое выражение в его функциях.

Государственному бюджету, как и всей системе финансов, присущи две основные функции -_распределительная и контрольная.

С помощью _распределительной функции бюджета происходит распределение средств на производственную и непроизводственную сферы, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального целевого назначения, происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей.

Межотраслевое и территориальное распределение национального дохода осуществляется в соответствии с потребностями экономического и социального развития регионов и отраслей экономики.

Непроизводственная сфера не участвует в создании национального дохода, но является активным его потребителем. Из бюджета работникам этих отраслей выделяются средства на заработную плату, техническое оснащение и содержание учреждений непроизводственной сферы (здравоохранение, образование, культура и др.).

Через расходы и налоги государственный бюджет выступает важным инструментом распределения (регулирования) и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Через бюджет оказывается государственная поддержка отдельным отраслям экономики -авиастроению, космическим программам, атомной промышленности, энергомашиностроению, угольной промышленности и некоторым другим. Такая поддержка зачастую связана с реализацией высокоэффективных и быстро окупаемых проектов. Для регулирования экономики используются налоги.

При распределении финансовых средств через бюджет важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. В социальной политике основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), поддержка учреждений здравоохранения, образования и культуры, а также решение жилищной проблемы.

Контрольная функция государственного бюджета осуществляется в процессе формирования доходов бюджета и финансирования отраслей экономики. В условиях рыночных отношений значение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использование усиливается.

Функции государственного бюджета проявляются в процессе формирования доходов и расходов на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Таким образом, основными функциями государственного бюджета, как основного финансового плана государства, являются:

1) перераспределение ВВП и национального дохода, которое влияет на государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики;

2) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

Через государственный бюджет перераспределяется около 50% валового внутреннего продукта. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры регионов Российской Федерации. В современных условиях наиболее приоритетными выступают агропромышленный, топливно-энергетический комплексы и транспорт.

Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, улучшению пропорций, более эффективному использованию бюджетных средств. В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств.

Через государственный бюджет перераспределяется не весь чистый доход, создаваемый в организациях (на предприятиях) различных форм собственности сферы материального производства.

Бюджет с помощью налогов выступает важным инструментом распределения и вместе с тем стимулирования экономики и повышения эффективности производства.

В отношения с государственным бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта.

Контрольная функция бюджета позволяет через формирование и использование фонда денежных средств государства «сигнализировать» о том, как поступают в доходы бюджета финансовые ресурсы (налоги и другие ресурсы) от разных субъектов хозяйствования. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных значений. Бюджетный контроль преследует в основном три цели: мобилизацию денежных средств в централизованный фонд государства; соблюдение режима экономии при расходовании финансовых ресурсов; повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Контрольная функция бюджета выражается и в том, что, будучи связанным с народным хозяйством, бюджет показывает ход процессов, возникающие тенденции. Поступление средств в бюджет и их использование показывает как успех, так и недостатки с сферах производства и обращения. Это позволяет вовремя предупредить появление диспропорций. С помощью бюджета осуществляется контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов.

Помимо выше названных функций бюджету присущи:

• Аналитическая функция – классификация и систематизация действующих потребностей и возможностей общества и государства;

• Общетеоретическая – способствует развитию экономической (финансовой) и юридической (бюджетное право) науки и науки об обществе, государстве и экономике в целом (например науки государственного управления);

• Критическая – бюджетные отношения выявляют недостатки действующего законодательства и пробелы позитивного права в сфере бюджетной деятельности, несоответствия правовых норм реалиям экономической действительности, задачам государственного регулирования экономики и интересам государства в целом. В широком смысле эта функция направлена на повышение эффективности норм действующего бюджетного законодательства.

Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год.

Выполнение органами государственной власти своих функций и реализация задач, стоящих перед обществом и государством, непосредственно зависит от наличия денежных ресурсов, сконцентрированных в федеральном бюджете. В процессе мобилизации ресурсов в бюджет и использования денежных средств из бюджета возникают финансово-кредитные отношения между властью в лице государства, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с бюджетной политикой, разрабатываемой и реализуемой органами государственной власти.

Бюджетная политика – это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но и в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.

Бюджетная политика предполагает:

• определение целей и задач в области бюджетов;

• разработку механизма мобилизации денежных ресурсов в бюджеты и внебюджетные фонды разных уровней бюджетной системы;

• выбор направлений использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

• управление бюджетным процессом;

• организацию регулирования экономических и социальных процессов с помощью бюджетных ресурсов.

В условиях реформирования экономики и сфер общественной жизни бюджетная политика, являясь частью финансовой политики, должна обеспечить:

• законодательное разграничение бюджетных полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления в вопросах всего цикла бюджетного процесса;

• реализацию прав самостоятельно принимать каждым органом власти на соответствующем уровне решения о направлениях и объемах использования бюджетных средств;

• бездефицитность бюджетов любого уровня бюджетной системы за счет изменения налоговой системы, регулирования поступлений доходов в бюджеты от налоговых и неналоговых доходов;

• сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы путем согласования между звеньями бюджетной системы принципов, методов, показателей и нормативов перераспределения бюджетных средств;

• контроль за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на социально-экономическое развитие на любом уровне бюджетной системы.

В современных условиях России наиболее актуальными задачами бюджетной политики являются:

• повышение уровня минимальных государственных гарантий перед обществом: минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий и их своевременное регулирование в соответствии с ростом потребительских цен;

• стабилизация уровня жизни населения, создание условий во всех регионах режима защищенности наименее обеспеченной части населения, предотвращение обнищания населения и минимизация негативных последствий безработицы;

• оказание помощи населению регионов попавших в кризисные ситуации в результате катастроф, стихийных бедствий, межнациональных конфликтов и др.;

• выравнивание условий социально-экономического развития регионов при одновременной поддержке тех регионов, которые имеют важное стратегическое значение;

• стабилизация работы сектора экономики, как главного элемента обеспечения жизни общества и безопасности государства;

• централизация всех видов доходов и иных ресурсов на счете Федерального казначейства с целью оперативного вмешательства в негативные последствия;

• погашение задолженности бюджетным организациям и другим получателям бюджетных средств;

• реструктуризация государственных долгов, инвентаризация внешних и внутренних заимствований и результатов их использования;

• принятие мер по перечислению дивидендов по акциям находящимся в государственной собственности и прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет;

• обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

• повышение роли бюджета развития РФ как источника государственной инвестиционной политики и т.д.

Бюджетная политика главным образом проявляется в процессе реализации денежных ресурсов в бюджеты и их использовании в ходе бюджетного процесса.

Основные направления бюджетной политики государства ежегодно определяются и корректируется в послании Президента РФ Правительству РФ и Федеральному Собранию РФ, которые имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти и в регионы страны, как правило, за 10 месяцев до начала нового финансового года. Руководители регионов на основании Бюджетного послания Президента РФ издают на очередной финансовый год соответствующие послания по регионам. В областях – это бюджетные послания губернаторов об основных направления бюджетной политики области на новый год. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов – соблюдение и развитие основных направлений Бюджетного послания Президента РФ применительно к региону, определение общей концепции бюджетной политики региона при разработке бюджета на очередной финансовый год.

Бюджетная политика непосредственно реализуется в деятельности финансовых, налоговых, кредитно-счетных органах соответствующих структур органов власти всех уровней бюджетной системы РФ.

К таким органам относятся:

• органы представительной и исполнительной власти;

• финансовые и налоговые органы;

• органы денежно-кредитного регулирования и органы финансового контроля;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• государственные целевые бюджетные фонды.

Представительные органы власти всех уровней рассматривают, регулируют и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти всех уровней осуществляют бюджетное планирование, составление проектов бюджетов и их внесение на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов в соответствии с функциональной и ведомственной бюджетной классификацией.

Главным распорядителем бюджетных средств является первый получатель бюджетных средств, который имеет право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных средств готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям и получателям средств, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной сметы, осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Распорядителем бюджетных средств является орган исполнительной власти, который распределяет средства между получателями, утверждает сметы доходов и расходов, контролирует целевое использование бюджетных средств получателями.

Бюджетополучателем является бюджетное учреждение (организация), финансируемое в сметном порядке из бюджета или внебюджетного фонда.

К контрольно-счетным органам относятся Счетная Палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов использования средств бюджетов и внебюджетных фондов.

На протяжении ряда лет бюджетная политика строилась на принципе реформирования экономики. Но сегодня ставятся задачи по усовершенствованию законодательной базы и оптимизации бюджетной системы на основе обобщения теоретических положений. Все это возможно лишь при разработке новых методов, методик, подходов, принципов, моделей реализации основных направлений усовершенствования бюджетной системы РФ.

Каждое отдельно взятое государство имеет свое бюджетное устройство, свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство.

Бюджетное устройство определяется формой государственного устройства страны, действующими в ней законодательными актами и ролью бюджета в общественном производстве.

По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные., федеративные и конфедеративные.

Унитарные – это единые государства, состоящие лишь из административно-территориальных единиц – областей, провинций, губерний. В таком государстве административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии, в нем действует единая конституция, единые органы власти, централизованное управление экономикой и социальной сферой.

В унитарном государстве бюджетное устройство состоит из двух уровней бюджетов – государственного (общегосударственного) бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Федеративные государства – это союзные государства, создаваемые из ряда государственных образований – штатов, земель, республик. В федеративном государстве административно-территориальные образования, входящие в состав государства, имеют собственную государственность, обладают определенной самостоятельностью в рамках распределенных между центром и административно-территориальными образованиями полномочий. Для него характерно бюджетное устройство, состоящее из трех уровней – государственный федеральный бюджет, бюджеты административно-территориальных образований, местные бюджеты. Ниже приведена схема бюджетного построения (см. рис.2).

Рис.2 Схема бюджетного устройства унитарного и федеративного государств

Конфедерация – союз государств, созданный для достижения определенных целей.

Конфедеративное (объединенное) государство основано на постоянном союзе государств, созданном для достижения политических, экономических, военных целей. Бюджет конфедеративного государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств, входящих в конфедерацию, действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань приобретает форму подати. С XIII века начинается складываться система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло.

В XV веке с образованием Русского централизованного государства по-сошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.

В XV веке в России начинается складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.

В 1551 году Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги.

Первый в России бюджет – смета государственных доходов и расходов – был составлен в 1645 году. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 году вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 году подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 году на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. В 1851-1854 годах мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 года платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX века внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 году подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 году вводится промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 году вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 году вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Важным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 году.

Менялся и аппарат управления государственными и местными бюджетами. С созданием в 1802 году функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном – казначейства.

В 1864 году вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. к необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в арену мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России. Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

После Февральской революции 1917 года бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской революции 1917 года для финансирования неотложных нужд Советское правительство прибегало к контрибуциям и имущих слоев населения, а также с купцов и спекулянтов. В январе 1918 года правительство составило первый советский бюджет на период с января по июль 1918 года, который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов.

Конституция 1918 года установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам. Конституция РСФСР предусматривала разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей). Государственные бюджеты Украинской и Белорусской социалистических республик существовали отдельно. Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими и волостными Советами;

• надбавок в размере до 40% к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

С образованием в 1922 году СССР и принятием в 1924 году Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему с образованием государственного бюджета СССР. В его состав вошли государственные бюджеты союзных республик. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет.

Доходы союзного бюджета формировались за счет отчислений предприятий союзного подчинения, общегосударственных налогов и доходов от внешнеэкономической деятельности. Аналогично формировались бюджеты нижестоящих уровней. Однако следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные и сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и государственный бюджет СССР.

Принятие в 1936 году Конституции СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 года в состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования.

Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде оставались вплоть до распада СССР в 1991 году.

Принципы как исходные и основополагающие данные любого процесса и любой системы присущи и бюджетной системе. Они позволяют характеризовать бюджетную систему с различных сторон, анализировать ее по различным показателям в интересах оптимизации бюджетов различных уровней и бюджетного процесса в целом.

К основным принципам построения и функционирования бюджетной системы относятся:

• принцип единства бюджетной системы РФ;

• принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

• принцип самостоятельности бюджетов;

• принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

• принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• принцип сбалансированности бюджета;

• принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;

• принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

• принцип прозрачности (открытости);

• принцип достоверности бюджета;

• принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств;

• принцип подведомственности расходов бюджетов;

• принцип единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единства правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в России, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ заключается в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов;

• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух или более уровней бюджетной системы РФ, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственного власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;

• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.