Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации: учебник для вузов

Татьяна Михайловна Апостолова, Николай Рудольфович Косевич

Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации

Список сокращений

1. Нормативные акты

ГК, ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ;

ЖК – Жилищный кодекс РСФСР;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях;

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;

СК, СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации;

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации;

УК, УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации;

ФЗ – Федеральный закон РФ.

2. Официальные издания

БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;

ВВС РФ – Бюллетень Верховного Суда РФ.

ВВС СССР, РСФСР, РФ – Ведомости Верховного Совета СССР, РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ (СССР, РСФСР);

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ (СССР) РФ – Собрание законодательства (СССР) РФ;

СП (СССР, РСФСР, РФ) – Собрание постановлений Совет Министров (Правительства) (СССР, РСФСР, РФ).

Раздел I

Теоретические основы социальной политики

Глава 1

Основы теории и методологии социальной политики

Главной целью социальной деятельности человека является улучшение условий жизни. Поскольку люди в экономической жизни тесно связаны друг с другом, то изменения условий жизни отдельного индивида, прежде всего экономических, не могут происходить в отрыве от изменений в данной сфере у других индивидов. В XX в. в экономически развитых странах наибольшее распространение получили концепции, возлагающие на государство задачи обеспечения определенного стандарта благосостояния. Особую популярность приобрели теория и практика «социально-рыночного хозяйства», которые включают широкие социальные мероприятия, проводимые государством.

Конституция определяет Российскую Федерацию как социальное государство, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер минимальный оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7).

Одной из важнейших функций государства является разработка и осуществление социальной политики, служащей элементом сплочения общества, ориентированной на служение этому обществу, обеспечение социальной безопасности, удовлетворение потребностей населения. Вопреки этим задачам в нашей стране реализация социальной политики зачастую происходила по так называемому «остаточному принципу». Подобное непонимание сущности и направленности социальной политики являлось, как правило, либо следствием неверной оценки властью приоритетов в системе государственных функций, либо банальной нехваткой средств на качественное решение основных задач по социальной защите и поддержке всех категорий населения.

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве нашей страны является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений деятельности государства является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличение национального дохода.

В ходе проводимых в последнее время преобразований общество постепенно приходит к осознанию насущной потребности в приоритетном развитии социальной политики, без чего невозможно создание нормальных условий жизнедеятельности человека, сколько-нибудь полное использование его интеллектуального и профессионального потенциала.

Социальная политика государства образует следующую структуру[1]:

Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также трудовыми коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшение качества жизни народа и обеспечение социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе.

Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий страны. Основными направлениями социальной политики, отражающими ее специфику, являются:

1. Политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние).

2. Политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др. ).

3. Социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии и др. ).

4. Основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт).

5. Социоэкологическая политика.

6. Политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание).

7. Миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя торговая миграция).

8. Политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, политика в отношении детей, женщин, политика в отношении пожилых и инвалидов и др. )[2].

Существенное значение для формирования социальной политики имеет создание ее нормативно-правовой базы. В Российской Федерации формируется конституционная, законодательная база, отражающая деятельность всех ветвей власти по регулированию социальных отношений в стране и регламентированию социальной помощи населению. Наиболее полное представление о правовой защите социальных интересов различных групп населения, об организации конкретной помощи и социальной поддержки дают документы, разграничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти. Так, федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в РФ; устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разрабатывают целевые социальные программы; формируют внебюджетные государственные фонды. Они определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т. д. Региональные органы власти разрабатывают и реализуют региональные законы и социальные программы, обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие инфраструктуры, определяют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т. д.

Курс «Социальная политика» ставит задачу изучить сущность, основные принципы и категории социальной политики, ее взаимосвязь с социальной безопасностью и социальной работой, а также юридический аспект проведения мероприятий социальной политики.

Предмет курса «Социальная политика» включает: 1) вопросы социальных отношений в обществе, их изменений в соответствии с переменами в государстве; 2) вопросы дифференциации структуры населения и, как следствие, активизации адресной социальной поддержки для различных слоев населения; 3) юридическую базу, те законы (законодательные проекты) и подзаконные акты, на основании которых осуществляется или должна осуществляться социальная защита граждан государства.

Рассмотрение социальной политики целесообразно начинать с понятия «социальной безопасности». Здесь имеется в виду как безопасность отдельного индивида, так и всего общества в целом.

Структура социальной безопасности может представлять собой следующую цепь взаимосвязанных компонентов:

Социальная безопасность социальное государство социальная политика социальная работа.

Ощущение и состояние безопасности – одна из основных потребностей человека и важнейшее условие его индивидуального и общественного существования и развития.

Система социальной безопасности включает:

• традиционные аспекты военной безопасности (защита от возможной внешней вооруженной агрессии), политической или государственной безопасности (защита существующего строя и формы власти);

• аспекты экономической безопасности (достаточный для удовлетворения потребностей общества уровень развития промышленности и сельского хозяйства);

• экологическую безопасность (защита от природных и антропогенных разрушительных сил и пагубных последствий нарушения природного баланса);

• популяционную и медико-санитарную безопасности (неразрывная связь между биологическими основами человеческого организма и социальными условиями его существования) и т. д.

Социальная безопасность рассматривается, прежде всего, как возможность человека удовлетворить свои потребности, сочетать индивидуальные и общественные интересы. Она достигается тогда, когда обеспечивается достойный уровень жизни населения, отражающий степень удовлетворения первейших материальных и духовных потребностей человека. Этот оптимальный уровень складывается из нескольких компонентов: размера реальных душевых доходов, объема потребляемых благ и используемых услуг, установившихся цен на товары и услуги, обеспеченности жильем, доступности образования, медицинского, культурного обслуживания, экологической безопасности и т. д.

Социальное государство – это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то есть на реализацию социальной успешности и безопасности гражданина (ст. 7 Конституции РФ).

Концепция социального государства утвердилась в Западной Европе под влиянием двух основных факторов: как результат Второй мировой войны и как проявление разочарования в либеральной теории социального процесса.

Ряд европейских и российских авторов выделяют три типа социального государства, и эта типология тесно связана с типологией социальной политики[3], которая будет подробно рассмотрена в главе 5.

1. Либеральное (или ограниченное) социальное государство. Государство через бюджет финансирует «источники существования» (пособия) малообеспеченной части населения. Правила предоставления пособий достаточно строги, пособие невелико, а трудоспособных получателей власти стараются трудоустроить – перевести с пособия на заработную плату. Традиционный пример – США, в недавнем прошлом – Великобритания, Канада и Австралия.

2. Консервативное (или корпоративное) социальное государство. Гарантом социального обеспечения выступает государство, а финансируется оно через разнообразные страховые фонды. Уровень социального обеспечения зависит от стажа работа, заработной платы и т. д. Особенно важная для государства работа, например, государственная служба, нередко вознаграждается определенными льготами, чаще всего по пенсионному и медицинскому обеспечению. Классический пример – Германия. В целом это наиболее распространенный в Европе тип социального государства.

3. Социал-демократическое социальное государство. Его правовая основа – равное социальное обеспечение всех граждан. Важной частью политики государства является политика полной занятости. Если система социального обеспечения достаточна для поддержания благосостояния граждан, то она весьма дорогостоящая. Поэтому либо приходится держать на очень высоком уровне налоги, как в Швеции, либо создавать двухуровневую систему, при которой минимальный уровень благосостояния обеспечивается государством, а сверх этого может быть пенсия или пособие из страхового фонда или другого источника.

Социальное государство не может существовать и развиваться без политической доктрины, экономической модели и финансового обеспечения его развития.

Сегодня основными параметрами социального государства любого типа считаются:

«1. Развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную сферу.

2. Развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения.

3. Развитая правовая система, где осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти; отработана нормативно-правовая база социальной работы, взаимодействие государственных органов, гражданского общества и частных инициатив[4]».

Тезис о том, что Российская Федерация – социальное государство, как уже упоминалось, закреплен в ст. 7 Конституции РФ. В ней зафиксировано, что политика государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это делает общепринятым и очевидным утверждение о том, что социальное государство должно обеспечивать:

1. Социальную справедливость.

2. Преодоление социального неравенства.

3. Предоставление каждому источнику средств существования (работа или иные формы занятости).

4. Обеспечение в обществе условий для поддержания мира и согласия, формирование толерантных настроений.

5. Создание предпосылок к формированию благоприятной обществу жизненной среды.

В условиях рыночных отношений, когда многие экономические проблемы решаются на основе принципа саморегулирования с использованием ценовых, денежных механизмов, социальные функции государства приобретают исключительную актуальность.

К функциям социального государства можно отнести:

• социально справедливое распределение общественной собственности при повышении заинтересованности личности в своем труде и его результатах и создании условий для развития многоукладной экономики;

• разработку концептуальных основ стратегии социального развития общества и государства и соответствующего этим задачам социально-ориентированного законодательства, нормативно-правовой базы социальной политики, создание комплексных и целевых социальных программ и определение их первоочередных задач;

• выделение ресурсов, необходимых для успешного осуществления намеченных программ социального развития, формирования эффективной системы социального управления как на всех уровнях власти, решение вопросов кадрового обеспечения органов и структур государственного руководства;

• создание духовных, идеологических, нравственных механизмов реализации социальной политики, осуществление информационного обеспечения этой реализации, организацию сотрудничества социальных учреждений государства с различными общественными организациями, политическими партиями и движениями, уделяющими серьезное внимание решению социальных проблем, осуществление международного сотрудничества в социально-гуманитарной сфере.

Основой социального государства является гражданское общество. Сущность его – это не только законопослушание людей, но и их достоинство, способность ценить и отстаивать права личности. Исторический опыт нашей страны и других государств свидетельствует: там, где потенциал гражданского общества слаб, неизбежно появляются предпосылки для волюнтаризма и тоталитаризма, для свертывания социальных функций государства. Отсутствие рационально структурированного гражданского общества, демократической правовой политической системы таит опасность непредсказуемой социальной политики, резкого социального расслоения членов общества, тотального снижения уровня личной, социальной и национальной безопасности.

Структурным элементом социальной политики также являетсясоциальная работа, сущность которой во многом определяется самопомощью, проявлением гражданских инициатив, развитием собственных ресурсов, изначально присущих индивиду или группе людей. Основной целью социальной работы является увеличение степени самостоятельности индивидуума, формирование у него навыков и умений самостоятельно строить свою жизнь и решать возникающие проблемы.

В ходе социальной политики решается ряд задач:

• смещение приоритета в решении социальных задач от государства, непосредственно к человеку, осознающему необходимость и важность социальной самозащиты и прилагающему к этому все усилия в рамках социально-правового законодательства;

• создание обстоятельств, в которых граждане смогли бы максимально использовать все возможности в обеспечении своего социального благополучия в той мере, в которой это позволяет закон;

• создание условий, при которых человек, несмотря ни на какие жизненные обстоятельства (будь то инвалидность, тяжелое материальное положение или психологический кризис), сможет жить, сохраняя чувство собственного достоинства и уважение к себе со стороны общества.

Таким образом, социальная работа является интегрированным, универсальным видом деятельности, главная цель которой – удовлетворение социально гарантированных интересов личности, а также потребностей различных (прежде всего, менее социально защищенных) слоев общества.

1. Предмет и задачи курса «Социальная политика».

2. Основные направления социальной политики.

3. Дайте определение понятию «социальная политика».

4. Дайте определение понятию «социальное партнерство»

5. Дайте определение понятию «социальная безопасность

6. Что входит в систему социальной безопасности?

7. Дайте определение понятию «социальное государство».

8. Основные параметры социального государства.

9. Типы социального государства. 10. Функции социального государства.

1. Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998.

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ).

3. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М. 2001.

Глава 2

Сущность и принципы социальной политики

Реформирование общественной жизни глубоко затрагивает не только механизм управления обществом, но и весь комплекс интересов личности, трудовых коллективов, классов, народностей, социальных и профессиональных групп и слоев населения. Среди факторов, способствующих гармонизации интересов личности и общества, гарантирующих защиту интересов человека, его прав и свобод, особое место принадлежит социальной политике. В диалектической взаимосвязи социальной политики и социальной работы обнаруживаются их общность и различия, их значимость в реализации потребностей и интересов людей.

Что же понимается под политикой вообще и под социальной политикой в частности? Политика – это:

• отношения между группами, классами, государствами по поводу завоевания, сохранения и упрочения власти;

• система деятельности в различных областях общественной жизни: в сфере экономики, в социальной сфере, духовной жизни, военной области и т. д. ;

• практическая деятельность по реализации политического курса, по достижению политических целей;

• участие во властных отношениях граждан, политических деятелей, общественных организаций;

• искусство работы с людьми, умение учитывать и выражать их интересы, возможности, психологические, профессиональные и иные качества.

Центральным субъектом политики является государство. Неотъемлемый атрибут государства – система власти, обеспечивающая ему возможность и способность оказывать определяющее воздействие и влияние на жизнедеятельность людей, на их поведение в обществе посредством авторитета, права. Важнейшим существенным признаком политики является то, что она предстает как форма интеграции, обобщения интересов и воли социальных групп или общества в целом.

Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и посредством интересов основных социальных групп населения. Так как любые социальные программы являются лишь декларацией, если они не обеспечены экономически и не подкреплены материально, то социальная политика в этом смысле является вторичной относительно экономики как по содержанию, так и по задачам. Однако это не означает ее второстепенности в развитии общества, его материальной и духовной культуры. Именно в социальной сфере наиболее ярко проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит яркое отражение степень гуманности политики государства. Чем она значительнее, тем нагляднее гуманистическая сущность направленности общественного развития.

Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности разных государств. В их основе лежали представления о справедливом обществе, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности тех или иных государств и их правителей.

В глубокой древности ученые различных школ (Платон, Аристотель) признавали, что задача государства – забота о своих жителях.

Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Г. В. Ф. Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая социальную справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства»[5].

В конце XIX в. группа немецких ученых объединяется в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение политики и экономики с позиций социологии. В частности, В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики»[6].

В последующем понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств и их идейные комплексы отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики у представителей различных школ общественной мысли значительно отличается. Важно, что практически все авторы единодушны во мнении, что современное государство обязательно должно осуществлять социальную политику. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии.

Социальным становится государство, население которого разделяет современные гуманистические ценности. Для такого государства характерно признание собственной «зоны ответственности» как индивидов, семей, общин, так и власти. Другой особенностью такого подхода является признание обязательств государства перед гражданами. В первую очередь это справедливое распределение доходов граждан через налоги и социальные программы. Механизм реализации целей социального государства разнится в соответствии с господствующей идеологией и воплощается в социальной политике.

Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Разнятся определения данного понятия, его понимание, составные элементы и т. п.

Суммировав все точки зрения, можно определить социальную политику как целенаправленную деятельность государства, ставящую своей целью смягчение противоречий между участниками экономических (рыночных) отношений и предотвращение социальных конфликтов.

В границы социальной политики включен обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества, до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Целью же общественного развития является само общество, возрастание возможностей социальной реализации для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества, как правило, направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Таким образом, основными целями российской социальной политики на современном этапе являются:

• максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовного потенциала страны; о формирование трудовой мотивации, отвечающей требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;

• создание институциональных, социально-экономических, правовых предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок для развития гражданского общества, личной свободы, реальной демократии[7]. Общеизвестно, что социальная политика является затратной и дорогостоящей сферой деятельности государства. Чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее оправданным вложением общественного богатства.

Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств закладывает в основу своей деятельности или в основу своих политических деклараций. Эти принципы выражают характер требований государства и общества к содержанию, формам и методам разработки и реализации социальной политики[8].

Центральным является принцип социальной справедливости. Социальная справедливость – общепризнанная ценность современного демократического общественного сознания, закрепленная в основополагающих документах мирового сообщества[9]. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это понятие.

Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустранимым противоречие между двумя типами социальной справедливости: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых личности независимо от ее индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом социальной справедливости[10].

Уравнительный тип предоставляет людям одинаковые возможности, что оправдано в ситуации социального старта, в том случае, когда несостоятельность одних индивидов по сравнению с другими является объективной. Однако единообразное удовлетворение основных потребностей личности снижает мотивацию к деятельности, творчеству, успеху.

Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие социально неблагополучных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных групп населения, что является источником социальной напряженности[11].

В современных условиях принцип справедливости должен воплощать в себе оба рассмотренных варианта. Стремление к признанию государства социальным означает признание равенства социальных прав всех его граждан.