Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации: учебник для вузов

Татьяна Михайловна Апостолова, Николай Рудольфович Косевич

Социальная политика Российской Федерации и правовой механизм ее реализации

Список сокращений

1. Нормативные акты

ГК, ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ;

ЖК – Жилищный кодекс РСФСР;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях;

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;

СК, СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации;

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации;

УК, УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации;

ФЗ – Федеральный закон РФ.

2. Официальные издания

БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;

ВВС РФ – Бюллетень Верховного Суда РФ.

ВВС СССР, РСФСР, РФ – Ведомости Верховного Совета СССР, РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ (СССР, РСФСР);

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ (СССР) РФ – Собрание законодательства (СССР) РФ;

СП (СССР, РСФСР, РФ) – Собрание постановлений Совет Министров (Правительства) (СССР, РСФСР, РФ).

Раздел I

Теоретические основы социальной политики

Глава 1

Основы теории и методологии социальной политики

Главной целью социальной деятельности человека является улучшение условий жизни. Поскольку люди в экономической жизни тесно связаны друг с другом, то изменения условий жизни отдельного индивида, прежде всего экономических, не могут происходить в отрыве от изменений в данной сфере у других индивидов. В XX в. в экономически развитых странах наибольшее распространение получили концепции, возлагающие на государство задачи обеспечения определенного стандарта благосостояния. Особую популярность приобрели теория и практика «социально-рыночного хозяйства», которые включают широкие социальные мероприятия, проводимые государством.

Конституция определяет Российскую Федерацию как социальное государство, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный размер минимальный оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7).

Одной из важнейших функций государства является разработка и осуществление социальной политики, служащей элементом сплочения общества, ориентированной на служение этому обществу, обеспечение социальной безопасности, удовлетворение потребностей населения. Вопреки этим задачам в нашей стране реализация социальной политики зачастую происходила по так называемому «остаточному принципу». Подобное непонимание сущности и направленности социальной политики являлось, как правило, либо следствием неверной оценки властью приоритетов в системе государственных функций, либо банальной нехваткой средств на качественное решение основных задач по социальной защите и поддержке всех категорий населения.

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве нашей страны является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений деятельности государства является регулирование занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличение национального дохода.

В ходе проводимых в последнее время преобразований общество постепенно приходит к осознанию насущной потребности в приоритетном развитии социальной политики, без чего невозможно создание нормальных условий жизнедеятельности человека, сколько-нибудь полное использование его интеллектуального и профессионального потенциала.

Социальная политика государства образует следующую структуру[1]:

Социальная политика представляет собой проводимую государственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также трудовыми коллективами систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшение качества жизни народа и обеспечение социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе.

Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий страны. Основными направлениями социальной политики, отражающими ее специфику, являются:

1. Политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние).

2. Политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др. ).

3. Социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии и др. ).

4. Основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт).

5. Социоэкологическая политика.

6. Политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание).

7. Миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя торговая миграция).

8. Политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, политика в отношении детей, женщин, политика в отношении пожилых и инвалидов и др. )[2].

Существенное значение для формирования социальной политики имеет создание ее нормативно-правовой базы. В Российской Федерации формируется конституционная, законодательная база, отражающая деятельность всех ветвей власти по регулированию социальных отношений в стране и регламентированию социальной помощи населению. Наиболее полное представление о правовой защите социальных интересов различных групп населения, об организации конкретной помощи и социальной поддержки дают документы, разграничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти. Так, федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной политики в РФ; устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разрабатывают целевые социальные программы; формируют внебюджетные государственные фонды. Они определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией и т. д. Региональные органы власти разрабатывают и реализуют региональные законы и социальные программы, обеспечивают функционирование учреждений социальной инфраструктуры, разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие инфраструктуры, определяют жилищную политику, политику в области образования, здравоохранения и т. д.

Курс «Социальная политика» ставит задачу изучить сущность, основные принципы и категории социальной политики, ее взаимосвязь с социальной безопасностью и социальной работой, а также юридический аспект проведения мероприятий социальной политики.

Предмет курса «Социальная политика» включает: 1) вопросы социальных отношений в обществе, их изменений в соответствии с переменами в государстве; 2) вопросы дифференциации структуры населения и, как следствие, активизации адресной социальной поддержки для различных слоев населения; 3) юридическую базу, те законы (законодательные проекты) и подзаконные акты, на основании которых осуществляется или должна осуществляться социальная защита граждан государства.

Рассмотрение социальной политики целесообразно начинать с понятия «социальной безопасности». Здесь имеется в виду как безопасность отдельного индивида, так и всего общества в целом.

Структура социальной безопасности может представлять собой следующую цепь взаимосвязанных компонентов:

Социальная безопасность социальное государство социальная политика социальная работа.

Ощущение и состояние безопасности – одна из основных потребностей человека и важнейшее условие его индивидуального и общественного существования и развития.

Система социальной безопасности включает:

• традиционные аспекты военной безопасности (защита от возможной внешней вооруженной агрессии), политической или государственной безопасности (защита существующего строя и формы власти);

• аспекты экономической безопасности (достаточный для удовлетворения потребностей общества уровень развития промышленности и сельского хозяйства);

• экологическую безопасность (защита от природных и антропогенных разрушительных сил и пагубных последствий нарушения природного баланса);

• популяционную и медико-санитарную безопасности (неразрывная связь между биологическими основами человеческого организма и социальными условиями его существования) и т. д.

Социальная безопасность рассматривается, прежде всего, как возможность человека удовлетворить свои потребности, сочетать индивидуальные и общественные интересы. Она достигается тогда, когда обеспечивается достойный уровень жизни населения, отражающий степень удовлетворения первейших материальных и духовных потребностей человека. Этот оптимальный уровень складывается из нескольких компонентов: размера реальных душевых доходов, объема потребляемых благ и используемых услуг, установившихся цен на товары и услуги, обеспеченности жильем, доступности образования, медицинского, культурного обслуживания, экологической безопасности и т. д.

Социальное государство – это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то есть на реализацию социальной успешности и безопасности гражданина (ст. 7 Конституции РФ).

Концепция социального государства утвердилась в Западной Европе под влиянием двух основных факторов: как результат Второй мировой войны и как проявление разочарования в либеральной теории социального процесса.

Ряд европейских и российских авторов выделяют три типа социального государства, и эта типология тесно связана с типологией социальной политики[3], которая будет подробно рассмотрена в главе 5.

1. Либеральное (или ограниченное) социальное государство. Государство через бюджет финансирует «источники существования» (пособия) малообеспеченной части населения. Правила предоставления пособий достаточно строги, пособие невелико, а трудоспособных получателей власти стараются трудоустроить – перевести с пособия на заработную плату. Традиционный пример – США, в недавнем прошлом – Великобритания, Канада и Австралия.

2. Консервативное (или корпоративное) социальное государство. Гарантом социального обеспечения выступает государство, а финансируется оно через разнообразные страховые фонды. Уровень социального обеспечения зависит от стажа работа, заработной платы и т. д. Особенно важная для государства работа, например, государственная служба, нередко вознаграждается определенными льготами, чаще всего по пенсионному и медицинскому обеспечению. Классический пример – Германия. В целом это наиболее распространенный в Европе тип социального государства.

3. Социал-демократическое социальное государство. Его правовая основа – равное социальное обеспечение всех граждан. Важной частью политики государства является политика полной занятости. Если система социального обеспечения достаточна для поддержания благосостояния граждан, то она весьма дорогостоящая. Поэтому либо приходится держать на очень высоком уровне налоги, как в Швеции, либо создавать двухуровневую систему, при которой минимальный уровень благосостояния обеспечивается государством, а сверх этого может быть пенсия или пособие из страхового фонда или другого источника.

Социальное государство не может существовать и развиваться без политической доктрины, экономической модели и финансового обеспечения его развития.

Сегодня основными параметрами социального государства любого типа считаются:

«1. Развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную сферу.

2. Развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения.

3. Развитая правовая система, где осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти; отработана нормативно-правовая база социальной работы, взаимодействие государственных органов, гражданского общества и частных инициатив[4]».

Тезис о том, что Российская Федерация – социальное государство, как уже упоминалось, закреплен в ст. 7 Конституции РФ. В ней зафиксировано, что политика государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это делает общепринятым и очевидным утверждение о том, что социальное государство должно обеспечивать:

1. Социальную справедливость.

2. Преодоление социального неравенства.

3. Предоставление каждому источнику средств существования (работа или иные формы занятости).

4. Обеспечение в обществе условий для поддержания мира и согласия, формирование толерантных настроений.

5. Создание предпосылок к формированию благоприятной обществу жизненной среды.

В условиях рыночных отношений, когда многие экономические проблемы решаются на основе принципа саморегулирования с использованием ценовых, денежных механизмов, социальные функции государства приобретают исключительную актуальность.

К функциям социального государства можно отнести:

• социально справедливое распределение общественной собственности при повышении заинтересованности личности в своем труде и его результатах и создании условий для развития многоукладной экономики;

• разработку концептуальных основ стратегии социального развития общества и государства и соответствующего этим задачам социально-ориентированного законодательства, нормативно-правовой базы социальной политики, создание комплексных и целевых социальных программ и определение их первоочередных задач;

• выделение ресурсов, необходимых для успешного осуществления намеченных программ социального развития, формирования эффективной системы социального управления как на всех уровнях власти, решение вопросов кадрового обеспечения органов и структур государственного руководства;

• создание духовных, идеологических, нравственных механизмов реализации социальной политики, осуществление информационного обеспечения этой реализации, организацию сотрудничества социальных учреждений государства с различными общественными организациями, политическими партиями и движениями, уделяющими серьезное внимание решению социальных проблем, осуществление международного сотрудничества в социально-гуманитарной сфере.

Основой социального государства является гражданское общество. Сущность его – это не только законопослушание людей, но и их достоинство, способность ценить и отстаивать права личности. Исторический опыт нашей страны и других государств свидетельствует: там, где потенциал гражданского общества слаб, неизбежно появляются предпосылки для волюнтаризма и тоталитаризма, для свертывания социальных функций государства. Отсутствие рационально структурированного гражданского общества, демократической правовой политической системы таит опасность непредсказуемой социальной политики, резкого социального расслоения членов общества, тотального снижения уровня личной, социальной и национальной безопасности.

Структурным элементом социальной политики также являетсясоциальная работа, сущность которой во многом определяется самопомощью, проявлением гражданских инициатив, развитием собственных ресурсов, изначально присущих индивиду или группе людей. Основной целью социальной работы является увеличение степени самостоятельности индивидуума, формирование у него навыков и умений самостоятельно строить свою жизнь и решать возникающие проблемы.

В ходе социальной политики решается ряд задач:

• смещение приоритета в решении социальных задач от государства, непосредственно к человеку, осознающему необходимость и важность социальной самозащиты и прилагающему к этому все усилия в рамках социально-правового законодательства;

• создание обстоятельств, в которых граждане смогли бы максимально использовать все возможности в обеспечении своего социального благополучия в той мере, в которой это позволяет закон;

• создание условий, при которых человек, несмотря ни на какие жизненные обстоятельства (будь то инвалидность, тяжелое материальное положение или психологический кризис), сможет жить, сохраняя чувство собственного достоинства и уважение к себе со стороны общества.

Таким образом, социальная работа является интегрированным, универсальным видом деятельности, главная цель которой – удовлетворение социально гарантированных интересов личности, а также потребностей различных (прежде всего, менее социально защищенных) слоев общества.

1. Предмет и задачи курса «Социальная политика».

2. Основные направления социальной политики.

3. Дайте определение понятию «социальная политика».

4. Дайте определение понятию «социальное партнерство»

5. Дайте определение понятию «социальная безопасность

6. Что входит в систему социальной безопасности?

7. Дайте определение понятию «социальное государство».

8. Основные параметры социального государства.

9. Типы социального государства. 10. Функции социального государства.

1. Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998.

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. ).

3. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М. 2001.

Глава 2

Сущность и принципы социальной политики

Реформирование общественной жизни глубоко затрагивает не только механизм управления обществом, но и весь комплекс интересов личности, трудовых коллективов, классов, народностей, социальных и профессиональных групп и слоев населения. Среди факторов, способствующих гармонизации интересов личности и общества, гарантирующих защиту интересов человека, его прав и свобод, особое место принадлежит социальной политике. В диалектической взаимосвязи социальной политики и социальной работы обнаруживаются их общность и различия, их значимость в реализации потребностей и интересов людей.

Что же понимается под политикой вообще и под социальной политикой в частности? Политика – это:

• отношения между группами, классами, государствами по поводу завоевания, сохранения и упрочения власти;

• система деятельности в различных областях общественной жизни: в сфере экономики, в социальной сфере, духовной жизни, военной области и т. д. ;

• практическая деятельность по реализации политического курса, по достижению политических целей;

• участие во властных отношениях граждан, политических деятелей, общественных организаций;

• искусство работы с людьми, умение учитывать и выражать их интересы, возможности, психологические, профессиональные и иные качества.

Центральным субъектом политики является государство. Неотъемлемый атрибут государства – система власти, обеспечивающая ему возможность и способность оказывать определяющее воздействие и влияние на жизнедеятельность людей, на их поведение в обществе посредством авторитета, права. Важнейшим существенным признаком политики является то, что она предстает как форма интеграции, обобщения интересов и воли социальных групп или общества в целом.

Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и посредством интересов основных социальных групп населения. Так как любые социальные программы являются лишь декларацией, если они не обеспечены экономически и не подкреплены материально, то социальная политика в этом смысле является вторичной относительно экономики как по содержанию, так и по задачам. Однако это не означает ее второстепенности в развитии общества, его материальной и духовной культуры. Именно в социальной сфере наиболее ярко проявляются и оцениваются результаты экономической, хозяйственной деятельности общества, проверяются ее эффективность и способность удовлетворять интересы и потребности людей. В социальной сфере находит яркое отражение степень гуманности политики государства. Чем она значительнее, тем нагляднее гуманистическая сущность направленности общественного развития.

Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности разных государств. В их основе лежали представления о справедливом обществе, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью деятельности тех или иных государств и их правителей.

В глубокой древности ученые различных школ (Платон, Аристотель) признавали, что задача государства – забота о своих жителях.

Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Г. В. Ф. Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая социальную справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства»[5].

В конце XIX в. группа немецких ученых объединяется в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение политики и экономики с позиций социологии. В частности, В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики»[6].

В последующем понятие социальной политики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств и их идейные комплексы отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики у представителей различных школ общественной мысли значительно отличается. Важно, что практически все авторы единодушны во мнении, что современное государство обязательно должно осуществлять социальную политику. Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии.

Социальным становится государство, население которого разделяет современные гуманистические ценности. Для такого государства характерно признание собственной «зоны ответственности» как индивидов, семей, общин, так и власти. Другой особенностью такого подхода является признание обязательств государства перед гражданами. В первую очередь это справедливое распределение доходов граждан через налоги и социальные программы. Механизм реализации целей социального государства разнится в соответствии с господствующей идеологией и воплощается в социальной политике.

Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Разнятся определения данного понятия, его понимание, составные элементы и т. п.

Суммировав все точки зрения, можно определить социальную политику как целенаправленную деятельность государства, ставящую своей целью смягчение противоречий между участниками экономических (рыночных) отношений и предотвращение социальных конфликтов.

В границы социальной политики включен обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества, до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Целью же общественного развития является само общество, возрастание возможностей социальной реализации для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества, как правило, направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Таким образом, основными целями российской социальной политики на современном этапе являются:

• максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовного потенциала страны; о формирование трудовой мотивации, отвечающей требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;

• создание институциональных, социально-экономических, правовых предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок для развития гражданского общества, личной свободы, реальной демократии[7]. Общеизвестно, что социальная политика является затратной и дорогостоящей сферой деятельности государства. Чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее оправданным вложением общественного богатства.

Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств закладывает в основу своей деятельности или в основу своих политических деклараций. Эти принципы выражают характер требований государства и общества к содержанию, формам и методам разработки и реализации социальной политики[8].

Центральным является принцип социальной справедливости. Социальная справедливость – общепризнанная ценность современного демократического общественного сознания, закрепленная в основополагающих документах мирового сообщества[9]. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это понятие.

Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустранимым противоречие между двумя типами социальной справедливости: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых личности независимо от ее индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом социальной справедливости[10].

Уравнительный тип предоставляет людям одинаковые возможности, что оправдано в ситуации социального старта, в том случае, когда несостоятельность одних индивидов по сравнению с другими является объективной. Однако единообразное удовлетворение основных потребностей личности снижает мотивацию к деятельности, творчеству, успеху.

Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие социально неблагополучных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных групп населения, что является источником социальной напряженности[11].

В современных условиях принцип справедливости должен воплощать в себе оба рассмотренных варианта. Стремление к признанию государства социальным означает признание равенства социальных прав всех его граждан. Государство должно гарантировать всем гражданам обеспечение некоего социального минимума, который выражается в минимальной оплате труда, минимальной (в том числе социальной) пенсии, адресной социальной помощи тем, чей душевой доход ниже прожиточного минимума. В то же время активные, предприимчивые, социально сильные индивиды должны иметь возможность получить социально одобряемыми способами (в пределах законодательного поля) больший объем благ и услуг за свой труд.

С принципом социальной справедливости неразрывно связан принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения. Вся вертикаль власти: муниципальное самоуправление, регион или государство – должны лишь восполнять индивидам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обеспечить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмешиваться в чрезвычайных ситуациях.

В российском обществе, как нам представляется, социальная ответственность индивидуума пока не получила распространения. Традиция всесторонней опеки государства привела к тому, что значительная часть граждан не задумывается о собственном вкладе в разрешение трудных жизненных ситуаций даже в тех случаях, когда они могут самостоятельно разрешить свои проблемы или уменьшить их напряженность. Конечно, есть значительное число индивидов, которые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных, а также возрастных или иных особенностей. Поэтому в любом обозримом будущем социальная помощь не будет сведена только к самопомощи. Государство сможет снять с себя обязанность поддержки лишь ряда своих граждан. Даже при максимальном развитии технологий самообеспечения, самопомощи, взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смогут выжить без регулярной адресной социальной поддержки государства. Должна проводиться широкая организационная и воспитательная работа с целью сформировать в психологии людей устойчивую направленность на индивидуальную социальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для ее реализации.

В качестве следующего руководящего принципа социальной политики следует назвать социальную солидарность. Она заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более защищенных к менее защищенным. В первую очередь, этот механизм заключается в перераспределении денежных средств через систему налогов и пособий. Здесь особое значение приобретает совершенствование налогового законодательства, с целью предотвращения практики утаивания доходов. Одновременно процесс справедливого перераспределения денежных средств можно рассматривать через призму перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здоровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, то это может означать, что значительная часть населения ограничивается в социальных правах. Здесь не просто задеваются демократические установки современного общественного сознания, но и возникает угроза социальной безопасности. Равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее действенной профилактикой социальной нестабильности и криминальной активности. Поэтому, не имея возможности ликвидировать бедность, социальное государство перераспределяет материальные средства в пользу бедных.

Следующим принципом социальной политики является принцип социального партнерства.

Социальное партнерство является важным структурным элементом современного общества и государства, который активно проявляет себя в эффективно функционирующей экономике. В нестабильном российском социуме внедрение начал, предусмотренных этим принципом, способно смягчить социальную напряженность, сбалансировать противоречивые интересы различных социальных структур и государства, обеспечить поддержание социального развития.

Статья 23 Трудового кодекса РФ впервые в законодательной практике дает определение понятия «социальное партнерство» как системы взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленной на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.

Принцип социальной компенсации призван обеспечить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения материальных ограничений, обусловленных их социальным статусом. Он предполагает создание доступной для любой категории граждан сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обслуживания.

Принцип социальных гарантий предусматривает предоставление гражданам гарантированного государством минимума социальных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоустройству. Объем, виды и качество этих социальных услуг должны обеспечить необходимое развитие личности и ее подготовку к самостоятельной жизни.

Среди других важных принципов социальной политики следует выделить принцип субсидиарности (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализация принципа субсидиарности позволяет не только более эффективно использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и привлекать к решению социальных проблем граждан. Кроме того, представляется важным перечислить целый ряд более частных принципов социальной политики:

• сбалансированность целей и возможностей реализации задач социальной политики (как по времени, так и по необходимости ресурсам);

• открытость (свободное выражение позиции всех групп и слоев общества по вопросам социальной политики, наличие «обратной связи» органов власти с гражданами);

• демократические принципы выработки и реализации задач социальной политики (открытое обсуждение проектов крупных социально-политических программ и решений, всесторонний учет общественного мнения по основным вопросам социальных преобразований);

• действенный контроль общества по вопросам реализации задач социальной политики.

Содержание социальной политики, цели и задачи раскрываются в системе ее функций – относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности. Важнейшими из них являются:

• выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

• оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление диалога между гражданами и государством;

• интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

• прогностическая;

• социальная защита населения;

• управление социальными процессами.

С помощью данных функций обеспечивается решение главной задачи социальной политики современного государства – гармонизация общественных отношений и управление социальным развитием общества.

1. Что понимается под политикой вообще и под социальной политикой в частности?

2. Что, по мнению Платона и Аристотеля, являлось задачей государства?

3. Что, по определению Т. Гоббса, И. Канта, Г. В. Ф. Гегеля, являлось задачей государства?

4. Дайте современное определение понятию «социальная политика».

5. Основные цели российской социальной политики на современном этапе.

6. Охарактеризуйте принцип социальной справедливости.

7. Охарактеризуйте принцип индивидуальной социальной ответственности.

8. Охарактеризуйте принцип социальной солидарности.

9. Охарактеризуйте принцип социального партнерства.

10. Охарактеризуйте принцип социальной компенсации.

11. Охарактеризуйте принцип социальных гарантий.

12. Охарактеризуйте принцип субсидиарности.

13. Важнейшие функции социальной политики.

1. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998.

2. Зайнышев И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. М., 1994.

3. Колков В. В. Социальная безопасность. Ч. 1. М., 1998.

4. Кузнецова Л. П. Социальные показатели и формирование наемного труда в современной России. М., 1998.

5. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Преамбула (ООН, Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ).

6. Роулз Дж. Теория справедливости / Пер. с англ. Новосибирск. 1995.

7. Теория социальной работы. М., 1997.

8. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 3

Структура, объект и субъекты социальной политики

Содержание понятия «социальная политика» достаточно широкое. Это позволяет говорить о различных ее типах – в зависимости от целей анализа и аспекта рассмотрения. Первый вид типологии – это характер и содержание социальной политики. Они зависят от степени вмешательства государства в управление социальными процессами. Исходя из этого, все сложившиеся в развитых странах типы государственной социальной политики можно разделить на две группы. Первую условно можно назвать остаточной. В данном случае социальная политика выполняет функции, которые не в состоянии осуществить рынок. Это ограниченная по масштабам и охватываемому контингенту социальная политика, преимущественно пассивная и имеющая компенсационный характер. Ее концептуальные основы формируются под воздействием идей консерватизма. Типичным представителем данного варианта (с известной степенью условности) является американская модель. Вторая группа институциональная. Здесь социальная политика играет важнейшую роль в обеспечении населения социальными услугами и рассматривается в качестве более эффективного социально-экономического и политического средства, чем система частных институтов. Это более конструктивная, перераспределительная политика, которая испытывает влияние социал-демократической идеологии. Типичным ее представителем является (также условно) шведский вариант социального государства. Обе группы различаются между собой не наличием или отсутствием тех или иных компонентов, а их соотношением и степенью государственного вмешательства в социальную сферу, степенью приоритета социальных проблем в деятельности государства. Социальная роль государства в различных странах осуществляется в диапазоне между этими двумя типами.

Наиболее распространенный вид типизации – это различные подходы к структуре социальной политики.

Первый подход к рассмотрению структуры социальной политики связан с территориально-государственным устройством Российской Федерации: как осуществляется социальная политика на каждом из уровней государственного устройства.

Деятельность государства в сфере социальной политики на федеральном уровне создает условия для ее осуществления на других уровнях. Эти условия определяются в первую очередь Конституцией страны, основными федеральными законами, разработкой и реализацией программ не только социальной, но также экономической политики и всех других ее видов. На этом уровне разрабатываются и утверждаются социальные минимумы и стандарты, на базе которых создаются основы социальной политики субъектов федерации.

Россия является не единственной федерацией в мире. При анализе структуры социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства можно сделать вывод о ее специфике и своеобразии. Часть регионов представляет собой обширные по площади территории, со значительным населением, развитым хозяйством, не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. Специфическим моментом для нашей страны является сочетание национальных и территориальных образований.

Факторами, серьезно влияющими на реализацию государственной, в том числе социальной политики, являются географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток на условия деятельности и образ жизни населения.

Важнейшим обстоятельством является численность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные социальные ожидания по отношению к социальной политике, продуцируют специфические формы социальной поддержки[12].

Кроме того, в условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать уровень жизни населения с результатами его труда и качеством регионального руководства. Полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обусловленные региональные различия, связанные с особенностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обеспечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социального обслуживания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения. Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам федерации.

Региональная социальная политика строится на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта федерации. Это законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодательства. На практике такое согласование осуществляется далеко не всегда.

На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводят к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития.

В целом региональная социальная политика не всегда может отвечать запросам и ожиданиям отдельных индивидов, реагируя, прежде всего, на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социальная политика, реализуемая на муниципальном уровне.

Местное самоуправление, как подчеркнуто в федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, в системе государственного устройства «создает условия для обеспечения жизненных интересов населения и проводит мероприятия по его социальной защите»[13]. Местное самоуправление в системе государственных и муниципальных органов призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению в обществе политической и социальной стабильности[14].

На этом уровне преодолевается ведомственная разобщенность предоставления социальной поддержки, в полной мере реализуется комплексный подход к социальному обслуживанию населения. Здесь в наибольшей степени возможно и проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций. Активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи составляет тот дополнительный ресурс, который позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне даже при крайне неблагоприятных внешних обстоятельствах.

Таким образом, деятельность по разработке и реализации основных направлений социальной политики будет эффективной только в том случае, если все уровни власти будут действовать в единстве целей и средств с учетом комплексного характера социальной политики.

Другим подходом к рассмотрению структуры социальной политики является сферный[15]. Этот подход имеет целый ряд особенностей: 1) под названиями «социальная сфера», «сфера производства» и т. д. имеются в виду комплексы, включающие в себя разнообразные, хотя и внутренне схожие виды деятельности, управляемые целым рядом руководящих органов; 2) определенные виды социальных услуг реализуются не только в рамках одного ведомства, отвечающего за них по своему предназначению, но и в рамках других структур (например, образовательной деятельностью занимаются не только учреждения Министерства образования и науки, но также подразделения Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства культуры и массовых коммуникаций и т. д., а также ряд негосударственных организаций, роль которых в последние годы возрастает); 3) существуют ведомства, которые формально не относятся к социальной сфере (например, Министерство внутренних дел), однако деятельность их также имеет огромное значение для социального развития.

Сферный подход охватывает всю жизнедеятельность общества и все функции государства. В рамках сферного подхода можно рассмотреть следующие элементы социальной политики: 1) политика в сфере социально-трудовых отношений; 2) политика в области охраны здоровья населения; 3) социоэкологическая политика; 4) политика в области образования; 5) политика в области культуры и досуга; 6) жилищная политика.

Политика в сфере социально-трудовых отношений. Важнейшее место в социальной политике должна занимать проблема социально-трудовых отношений. В этом направлении социальная политика разрабатывает мероприятия по содействию занятости населения, развитию социального партнерства.

Помимо поддержания существующих и создания новых рабочих мест одним из путей занятости населения, является содействие самозанятости, организации малых предприятий. Причем это не только сфера услуг, в обычном понимании, но и интеллектуальные услуги, и разработка новых технологий.

Признанным во всем мире способом государственной помощи безработным является дополнительное обучение или переобучение с целью приобретения новой специальности или специализации, более соответствующей требованиям времени. Этой деятельностью должны активно заниматься службы занятости.

Спецификой современного состояния Российской Федерации является то обстоятельство, что занятость, наличие оплачиваемой работы не гарантируют получения дохода, эквивалентного не только минимальному потребительскому бюджету, но даже душевому прожиточному минимуму. Дополнение до прожиточного минимума осуществляется за счет сверхзанятости (вторая работа, полуторная, двойная ставка и т. д. ), сокращением потребления, продажи личных вещей, реализации квартиры, дач и т. д., что в отдельных случаях составляет до 50 % доходов семьи.

Подобное не может считаться социально желательным с точки зрения перспективной социальной политики. Сверхзанятость ведет к интенсивной и порой невосстановимой затрате сил и здоровья, дефициту внимания к семье и детям.

Большое значение имеет охрана труда, которая всегда относилась к важнейшим направлениям деятельности государства, а в условиях появления множества частных работодателей приобрела особую остроту.

Социальная политика в сфере охраны здоровья. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит, что государства-участники признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, для чего должны быть предприняты конкретные меры в рамках политики в области здравоохранения[16]. Эти меры касаются медицины, гигиены внешней среды, противоэпидемической охраны территории, условий нормального питания и здорового развития детей. Таким образом, политика в области охраны здоровья может осуществляться всей системой органов управления, а не только органами здравоохранения.

В таком подходе находит свое отражение сложная, не только медицинская, но и социальная природа феномена здоровья. Обязательные социальные минимумы, гарантируемые государством (минимальная заработная плата, минимальная пенсия и др. ), должны обеспечивать объем средств, необходимых для нормального воспроизводства рабочей силы и развития личности.

Социоэкологическая политика. Масштабы воздействия социума на окружающую среду за все время существования государства являются поистине удручающими. Сомнительный лозунг: «Мы не должны ждать милости от природы» привел к тому, что теперь природа ждет от нас милости.

Необходимо разрабатывать и осуществлять социальную политику в области экологии (социоэкологическую политику) в антикризисном варианте.

Развитие рекреационной деятельности, социального туризма дало возможность многим странам найти выход из переживаемого ими кризиса и добиться высокого уровня жизни населения.

Комплексный подход к взаимоотношениям с окружающей средой, невозможность полного прекращения антропогенного воздействия на природу, необходимость сочетания развития трудовой занятости и охраны окружающей среды обусловливают то обстоятельство, что социоэкологическая политика также является общей функцией государственного управления.

Политика в сфере образования. Право на образование относится, по мнению ООН, к числу наиболее социально значимых прав. Образование вносит важнейший вклад не только в распространение знаний, но также в формирование личности обучающихся, воспитание индивидов, отвечающих потребностям общества.

В современных условиях в России развитие образования, его адаптация к требованиям социальной действительности и в то же время сохранение традиций фундаментального образования, накопленных за десятилетия и столетия предшествующей истории, относятся к важнейшим направлениям социальной политики.

Политика субъектов федерации в области образования определяется как федеральным, так и региональным законодательством и должна вестись на основе региональных образовательных стандартов, отвечающих территориальной специфике. Их целью является обеспечение детям и взрослым возможности получения как общего, так и профессионального образования. Система образовательных учреждений охватывает различные элементы: от дошкольного образования до послевузовских ступеней. В эту систему включены также различные виды дополнительного образования.

Политика в сфере культуры и досуга. На протяжении всех лет истории Советского Союза инфраструктура досуга была нацелена не только на восстановление затраченных в рабочее время сил и развлечения, но и на просвещение и воспитание населения. Коммерческая успешность досуговой деятельности была вторичной. Напротив, государство выделяло значительные средства на создание и поддержание деятельности театров и киноиндустрии, стадионов и библиотек, музеев и домов культуры. Большинство из них предоставляли свои услуги бесплатно либо за доступную для населения плату.

Недостаточное внимание в последнее десятилетие к культурно-просветительной стороне досуговой деятельности, коммерциализация этой отрасли привели к тому, что население нашей страны испытывает определенные затруднения в доступе к полноценному отдыху. Само соотношение занятого и свободного времени изменилось в неблагоприятную сторону: люди, имеющие работу, стремятся ее сохранить или найти дополнительный заработок. Поэтому сокращается возможность отдохнуть в выходные дни, использовать отпуск.

Изменилась структура проведения свободного времени, значительно уменьшились затраты времени на потребление духовных благ (посещение театров, концертов, музеев, выставок и т. д. ). Снизилось количество молодых людей, интересующихся искусством, занимающихся прикладными его видами, читающих газеты и журналы, художественную литературу. Уменьшение у большинства населения экономических возможностей для отдыха связано также с сокращением традиционных рекреационных территорий за счет потери курортных зон в Прибалтике, на Украине, в Закавказье. Утрата государственного или профсоюзного финансирования влечет за собой рост цен на рекреационные услуги российских учреждений. Отказ ряда предприятий от финансирования своих баз отдыха и оздоровления, закрытие многих досуговых учреждений ведут к сокращению инфраструктуры отдыха в целом. Между тем, рекреация относится к числу важнейших функций социальной жизнедеятельности. Без восстановления затраченных сил невозможно ни поддержание трудовой активности, ни творчество, ни социальное развитие. Отдых также можно рассматривать как средство снижения социальной напряженности.

Жилищная политика является важнейшим элементом обеспечения социального развития.

Следует заметить, что большинство типов социальных государств проводят жилищную политику, обусловливающую предоставление своим малообеспеченным гражданам дешевого муниципального жилья, устраняя тем самым социальную напряженность и создавая условия для полноценного отдыха населения, а также восстановления способности к труду.

Помимо сфериого подхода, структуру социальной политики можно выстроить на основе ее ориентации на социально-демографические группы населения: социальная политика в отношении детей и подростков, социальная политика в отношении женщин, пожилых людей и пр. По такому принципу построены президентская программа «Дети России», федеральные программы «Старшеепоколение», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Социальная политика в отношении отдельных категорий населения нередко имеет специальное бюджетное финансирование и достаточно регулярное выделение средств. Подобные программы разрабатываются и в регионах.

Однако выделение отдельных блоков в структуре социальной политики имеет свои сложности. Предполагается, что объектом такой специфической социальной политики являются наиболее нуждающиеся в помощи категории населения. Субъективное представление о социальной уязвимости не всегда совпадает с объективным содержанием этого понятия, особенно в настоящее время, когда сложно выделить в нашей стране полностью неуязвимую категорию населения.

Так, принято формулировать особую социальную политику в отношении женщин, и это совершенно справедливо. Однако сегодня весьма уязвимой социально-демографической категорией становятся в нашей стране и мужчины в связи с крайне низкой средней продолжительностью жизни, высоким уровнем смертности от неестественных причин, особенно в трудоспособном и детородном возрасте, неблагоприятным образом жизни и состоянием здоровья.

Сложными остаются проблемы пожилого населения России.

Однако реалии нашей жизни показывают, что объективно наиболее уязвимой категорией в России являются дети, тяжелое социальное положение которых накладывает отпечаток на процесс их развития и затем на всю дальнейшую жизнь.

Концентрация внимания на конкретной категории или группе нуждающихся граждан вызвана в значительной мере дефицитом социально-экономических ресурсов, невозможностью организации всеобъемлющей социальной помощи, стремлением обеспечить выживание особо уязвимых слоев. Однако такой подход, объяснимый в условиях кризиса и нехватки финансовых средств, может обернуться отсутствием единой социальной политики, дроблением социальных усилий на отдельных направлениях, что ограничивает их действенность. Так, планируя социальную политику в отношении пожилых и престарелых, нельзя забывать о том, что проблемы старшего поколения закладываются в детстве, укореняются в зрелом, работоспособном возрасте и потом проявляются в пенсионные годы. Пытаться воздействовать только на одно звено этой цепи нецелесообразно. Кроме того, такой подход обусловливает деятельность, построенную на началах социального реагирования: определенные мероприятия или комплексы мероприятий в ответ на имеющиеся трудности. Такой подход ориентирован скорее на выживание определенных групп населения, чем на социальное развитие всего общества.

На выполнение целей и задач социальной политики ориентирован весь сложный механизм ее реализации, который структурно представлен следующим образом:

Главный субъект социальной политики – государство, представленное совокупностью всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений.

Конкретными субъектами социальной политики выступают:

• государственные ведомства и учреждения;

• органы местного самоуправления; о внебюджетные фонды;

• общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;

• коммерческие структуры и бизнес;

• профессиональные работники, занимающиеся разработкой социальной политики;

• добровольцы;

• граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи и т. д. ).

Социальное государство обеспечивает:

• движение к достижению в обществе социальной справедливости;

• ослабление социального неравенства;

• предоставление каждому работы или иного источника существования;

• сохранение мира и согласия в обществе;

• формирование благоприятной для человека жизненной среды[17].

Объектом социальной политики является практически все население страны (с акцентом на социальную защиту малообеспеченных категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации). С другой точки зрения, объект социальной политики – это сами социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и различных формах проявления.

Система нормативно-правовых актов активно регулирует взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики. При решении конкретных задач данная структура дополняется некоторыми другими элементами, важнейшим из которых является социальная работа.

Для проведения социальной политики существуют федеральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обладают Президент и Правительство РФ, которые разрабатывают и вносят на утверждение Федерального собрания значительное число важнейших законопроектов по социальной сфере. При Президенте Российской Федерации образован Совет по социальной политике, Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В Российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и социальной поддержке, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. Основными звеньями управления социальным развитием в России являются федеральные министерства и ведомства: Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство культуры и массовых коммуникаций и др.

Важное место в разработке и реализации социальной политики отводится субъектам федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств. Идет процесс законодательного закрепления и разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Социальная политика субъектов Российской Федерации по своей структуре и содержанию сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, однако не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и общефедерального законодательства, но и ограниченными ресурсными возможностями территории.

Субъектами социальной политики выступают также внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования, формирование которых ведется на основании постоянных отчислений в процентах к фонду заработной платы. В настоящее время решается вопрос создания единого социального фонда. В стране происходит интенсивное развитие негосударственных страховых и благотворительных фондов, а также неправительственных некоммерческих организаций (НПО).

НПО действует в трех основных направлениях. Первое направление связано с распределением пожертвований в случае стихийных бедствий в рамках благотворительной помощи; осуществлением различных консультативных услуг, включая правовые; координацией сельских и городских проектов, имеющих социальную направленность. Этот вид деятельности типичен для Общества Красного Креста и Благотворительного фонда здоровья. Вторым направлением работы НПО является организация мастерских и предприятий на местном уровне для стимулирования занятости и участия населения в развитии местной экономики. Причем это позволяет НПО не только высвободить часть прибыли для социально незащищенных групп населения (инвалиды, ветераны войны, матери-одиночки, многодетные семьи) и, таким образом, помочь им улучшить свой жизненный уровень, но и использовать эту прибыль для других инициатив. В качестве третьего направления деятельности НПО часто проводят в жизнь проекты и программы, осуществление которых не обеспечено или недостаточно обеспечено правительством. Примерами таких программ могут быть проекты по планированию семьи и половому воспитанию.

В качестве субъекта социальной политики выступают также профсоюзные и иные общественные организации, включая политические партии и общественные движения. Выражая интересы определенных слоев населения, профсоюзы документально фиксируют соответствующие соглашения по социальной поддержке и защите отдельных групп населения с органами государственной власти и работодателями.

Кроме того, существует группа пассивных субъектов социальной политики. Это банковские, кредитные учреждения, страховые компании, которые по мере накопления активов, руководствуясь соображениями своей экономической выгоды, начинают играть активную роль в области социальной политики. Примером может служить деятельность банков, стремящихся привлечь средства населения установлением повышенных процентов по депозитам, а также развитие жилищных программ, программ поддержки инвалидов и других социальных инициатив.

Для успешного осуществления основных задач социальной политики необходимо четко представлять механизм ее реализации. Существует несколько технологических фаз реализации механизма социальной политики:

1. Глубокий и всесторонний научный анализ и изучение реально существующей социальной ситуации, выявление главных проблем и основных противоречий, перспектив развития социальных отношений.

2. Определение конкретных стратегических и тактических целей социальной политики, методов и средств их достижения, исходя из существующих материально-финансовых, организационных и иных возможностей.

3. Нормативно-правовое оформление избранного варианта решения той или иной социальной проблемы – принятие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти.

4. Административно-организационное и пропагандистское обеспечение мер по реализации социальной политики на уровне федерального центра, в регионах и на местах.

5. Контроль за ходом и эффективностью проведения социальной политики и внесение корректив в предыдущие технологические фазы.

В социальной политике можно также вычленить два взаимообусловленных и взаимодействующих компонента: научно-познавательный и практически-организационный.

Научно-познавательный компонент социальной политики является итогом анализа и осмысления назревших в обществе потребностей, тенденций развития социальных процессов, обобщенным результатом и оценкой предыдущего курса социальной политики государства. Он отражает уровень общественного мнения и настроения, степень социальной устойчивости различных слоев населения. Весь этот аналитический материал дает возможность органам государственного управления выработать концепцию социальной политики, сформулировать ее главные задачи и направления.

Практически-организационный компонент социальной политики государства – это непосредственное воплощение в жизнь концептуальных положений, стратегических задач. Здесь большое значение приобретают разносторонняя организаторская деятельность органов государственного управления в системе социальных служб и работа с населением, подчиненная задачам социальной политики государства.

Выделение в социальной политике двух указанных компонентов носит условный характер. Абсолютизация научно-познавательного компонента социальной политики может привести к выхолащиванию ее социального смысла, к отрыву от жизненных потребностей людей. Чрезмерный акцент на практически-организационной стороне может привести к узкому практицизму, сведению социальной политики к мерам организационного характера. Оба компонента социальной политики могут рассматриваться лишь во взаимосвязи.

1. Типология социальной политики.

2. Охарактеризуйте остаточную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.

3. Охарактеризуйте институциональную социальную политику. Приведите примеры государств, исповедующих такую социальную политику.

4. Дайте характеристику территориально-государственному типу социальной политики.

5. Дайте характеристику сферному типу социальной политики.

6. Дайте общую характеристику демографическому типу социальной политики.

7. Объекты социальной политики.

8. Субъекты социальной политики.

9. Роль системы нормативно-правовых актов в отношениях субъект– объект социальной политики.

10. Охарактеризуйте фазы реализации механизма социальной политики.

11. Охарактеризуйте научно-познавательный компонент социальной политики.

12. Охарактеризуйте практически-организационный компонент социальной политики.

1. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

2. Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х гг. СПб., 1993.

3. Золотарева М. Ф. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.

4. Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. М., 1997.

5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.

6. Положение семей в Российской Федерации. М.,1998.

7. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121.

8. Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997.

9. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

10. Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995.

11. Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

Глава 4

Социальная политика и права человека

В международных документах, в частности, документах ООН, права человека характеризуются как «права, присущие природе человека, без которых он не может существовать как человеческое существо»[18].

Права человека являются универсальными, и ими могут пользоваться все люди без какой-либо дискриминации. Права какого-либо лица или группы лиц могут быть ограничены только в том случае, если их осуществление ограничивает права других лиц.

Принято считать, что современная концепция прав человека сформировалась в XVIII в. и впервые нашла свое систематическое изложение в американской Декларации независимости и французской Декларации прав человека и гражданина. Многие элементы прав человека существовали и в более древнем обществе. Однако именно в XVIII в. права человека получили свое концептуальное оформление на основе индивидуальных прав на жизнь и свободу.

Развитие концепций прав человека является по своему характеру эволюционным. За гражданскими и политическими правами, необходимость защиты которых явилась первым толчком к разработке концепций прав человека в XVIII столетии, постепенно последовали экономические, социальные и культурные права. В настоящее время все большее признание получают общечеловеческие права: права на мир, развитие и на охраняемую от разрушения чистую окружающую среду.

Концепция экономических, социальных и культурных прав развивалась медленнее, чем концепции гражданских и политических прав. Расширение участия в демократических структурах сначала представителей среднего и рабочего классов, а затем и женщин путем предоставления им права голоса, явилось реализацией прав, которые мы сейчас называем «гражданские и политические». Сначала внимание социальных реформаторов привлекли последствия промышленной революции: урбанизация, эксплуатация труда, в частности детского, и невыносимые условия жизни рабочего класса[19].

На начальном этапе решение этих проблем зависело от отдельных лиц, занимающихся благотворительной деятельностью. Концепция коллективной ответственности за социальное зло получила развитие впоследствии и приобрела форму трансфертных платежей[20] в связи с развитием различных систем страхования. Первые признаки системы коллективной ответственности в Западной Европе можно увидеть в конце XIX в., когда в законодательство были внесены соответствующие изменения.

Концепция организованного социального обеспечения начала развиваться после того, как была признана непригодность индивидуальных мер для решения коллективных проблем. Началось объединение усилий, обман идеями и опытом, совершенствование методов социального обеспечения и принятие коллективных мер с целью решения возникавших проблем. Первая мировая война и ее последствия показали людям, что все в нашем мире взаимозависимо. Появилось общее желание осудить войну и создать основу для международного сотрудничества.

Примечания

1

Цит. по: Григорьева И. Л. Социальная политика и социальное реформирование в 90-х годах. СПб., 1998. С. 23.

2

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 6.

3

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 9—10.

4

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 10.

5

Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства. М., 1994. С. 11–12.

6

Зомбарт В. Идеалы социальной политики // Пер. с нем. СПб., С. 61.

7

См. : Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития. 6—12 марта 1995 г. Копенгаген, 1995.

8

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 23–27.

9

См. : Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР/1976, № 17. Ст. 1831.

10

Орлова Э. Л. Социокультурные предпосылки социальной работы // Социокультурные особенности социальной работы. М., 1997. С. 24.

11

Ратников В. П. Социальная справедливость и рыночные отношения // Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992. С. 51.

12

Например, в регионах с хорошо сохранившимися формами традиционного поведения распространена семейно-родовая поддержка детей и престарелых, отчего клиентами учреждений социального обслуживания являются в первую очередь представители нетитульного населения.

13

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (с изм. и доп. ) // СЗ РФ, 1996, № 2. Ст. 121.

14

Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 23. Ст. 2756.

15

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. С. 34–42.

16

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г. ) // ВВС СССР/1976. № 17. Ст. 1831.

17

Григорьева ИЛ. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 12–13.

18

Организация Объединенных Наций. Права человека: Вопросы и ответы. Нью-Йорк, 1990. С. 3.

19

Холоспюва Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001.

20

Трансферт (франц. transfert – передача, перенос) – 1) перевод иностранной валюты или золота из одной страны в другую; 2) передача права владения именными ценными бумагами другому юридическому лицу по письменному соглашению. (Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 1339. )

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.