Комментарий к Федеральному закону от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (постатейный)

А. А. Кирилловых

Комментарий к Федеральному закону от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (постатейный)

Комментарий

к Федеральному закону от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ

«Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.

Социальная политика государства определяет в Конституции РФ 1993 г.[1] охрану здоровья граждан как один из основных составных элементов достойной жизни и свободного развития человека (ст. 7). Право граждан на здоровье, закрепленное в Конституции РФ, заключается, в частности, в праве на медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений, развития системы здравоохранения (ст. 41).

Обеспечение права граждан на здоровье закреплено в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утверждены ВС РФ 22 июля 1993 г. № 5487-1)[2], принятых в качестве ориентиров формирования нормативно-правового материала государственной политики в здравоохранении.

В соответствии с Основами законодательства охрана здоровья граждан – это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Кроме того, составной частью обеспечения здоровья граждан выступает его санитарно-эпидемиологическое благополучие, определяемое как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.[3]

Следует учесть, что ряду нормативных актов законодатель придает статус правовых основ государственной политики по решению отдельных вопросов здравоохранения, что в целом соответствует Основам законодательства о здравоохранении, составляющим базу для нормотворчества и формирования охранительных институтов норм, как правило, на федеральном уровне. Таковым также является Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее – Закон об иммунопрофилактике, комментируемый Закон), принятие которого явилось шагом на пути к решению проблем обеспечения здоровья населения.

Предпосылками формирования нормативной базы в сфере иммунопрофилактики выступили объективные причины, связанные с увеличением числа случаев заболеваемости инфекционными болезнями. Осложнение эпидемиологической ситуации сопровождалось возникновением «социально значимых» заболеваний, протекающих на фоне недостаточной обеспеченности населения страны необходимыми социально-экономическими условиями жизни.

Наглядным примером может служить стремительный рост заболеваемости туберкулезом, в том числе активной формой болезни. Небывалого размаха достигла заболеваемость сифилисом и другими инфекциями, передаваемыми половым путем. Нельзя не упомянуть связанный с ослаблением иммунопрофилактики рост заболеваемости дифтерией в конце 1980-х – начале 1990-х годов; вспышку полиомиелита в Чеченской Республике в 1995 г.; эпидемию холеры в Дагестане в 1994 г. (2435 больных и носителей вибриона), возникшую в результате завоза возбудителя из Саудовской Аравии.

Кроме того, все более возрастает роль условно-патогенных микроорганизмов, особенно в эпидемиологии внутрибольничных и многих других инфекций, а также возбудителей кишечных, легочных заболеваний.

Современные инфекционные заболевания не имеют национальных границ, возможным эпидемиям подвержена значительная часть населения земного шара.

В числе глобальных вызовов последнего времени выступает вирус Н1N1 («свиной грипп»), пандемия которого охватила значительное число стран.

На сегодняшний день по количеству больных свиным гриппом лидируют США, Мексика, за ними следуют Канада, Япония, Испания, Великобритания. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) разработала специальную шкалу опасности инфекционных заболеваний среди возможных шести, свиному гриппу присужден пятый уровень опасности.[4]

Поэтому вопросы защиты от массовых инфекционных заболеваний и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия становятся в один ряд с проблемами наднационального (глобального) масштаба.

Возникает проблема профилактики не только жителей отдельных территорий, но и медицинских работников, осуществляющих вакцинацию и последующее лечение заболеваний. Социологические опросы показывают необходимость наличия, например, специализированных учреждений, оказывающих помощь ВИЧ-инфицированным.[5]

Еще на этапе принятия закона об иммунопрофилактике обращалось внимание на статистику массовых инфекционных заболеваний. В России ежегодно регистрировалось 30—40 млн случаев, несущих колоссальный экономический ущерб.

Частный интерес каждого гражданина направлен на сохранение и поддержание своего здоровья и обеспечивается рядом мер. Развитие законодательства об иммунопрофилактике объясняется прежде всего общественными интересами. В 1997 г. в России зарегистрировано 32,6 млн больных инфекционными заболеваниями, в их числе 178,2 тыс. случаев заболеваний краснухой, 101,8 тыс. – эпидемическим паротитом, 53,6 тыс. – вирусным гепатитом. Прямые и косвенные экономические потери в связи с этим оценивались в 15 млрд рублей в год. Экономический ущерб, связанный только с заболеваемостью туберкулезом в 1998 г. составил 12 млрд рублей.

Кроме того, статистика Минздрава России в 1998 г. настоятельно требовала решения проблемы поствакцинальных осложнений, следствием которых становились инвалидность или смерть человека.

Одним из инструментов влияния на практику иммунопрофилактики являются система государственных гарантий, а также контроль за проведением профилактических мероприятий.

Иммунопрофилактика – это совокупность (комплекс) мероприятий, затрагивающая вопросы прав человека, государственной политики, ответственности.

Закон об иммунопрофилактике дополняет формирование целостной системы нормативных актов в сфере охраны здоровья граждан.

В качестве целей данного Закона определяются снижение, а в перспективе – ликвидация на всей территории Российской Федерации таких заболеваний, как туберкулез, полиомиелит, дифтерия, коклюш, столбняк, корь, гепатит В, эпидемический паротит, краснуха, а также ограничение возникновения на определенных территориях и распространения заболеваний, представляющих опасность для окружающих (чумы, брюшного тифа, энцефалита и т. д.).

Концепция Закона восприняла важные гарантии в сфере обеспечения защиты от распространений инфекционных заболеваний.

Основу решения проблемы иммунопрофилактики составляет развитие производства препаратов, создание системы государственного контроля и надзора за их качеством, гарантий доступности профилактических мероприятий определенных болезней.

Закон об иммунопрофилактике определяет вопросы организации и финансирования, механизмы государственного регулирования иммунопрофилактики.

В этой связи особую значимость приобретают национальный календарь профилактических прививок и его финансовое обеспечение, комплекс мероприятий по содействию и оценке эффективности иммунопрофилактики (контроль качества иммунобиологических препаратов на этапах их производства, транспортировки, хранения и применения; подготовки кадров в соответствии с государственными образовательными стандартами; осуществления государственного статистического наблюдения за результатами иммунопрофилактики).

Важными положениями Закона являются нормы об ответственности государства за эффективность и безопасность иммунопрофилактики, гарантии компенсации вреда при возможных осложнениях при ее осуществлении в сочетании с соблюдением интересов и гарантий прав отдельной личности с интересами общества.

В числе приоритетов развития государства в ближайшей перспективе обозначены охрана прав граждан в этой сфере и достижение необходимых условий для реализации естественных человеческих потребностей в полноценном развитии и безопасных условиях жизни. На государственном уровне реализуются национальные проекты, призванные в различных сферах жизни общества обозначить приоритеты государственной социальной политики, в том числе и здравоохранении.

При этом реализация национального проекта в области здравоохранения предусматривает в части обеспечения иммунопрофилактики разработку подзаконных актов – постановлений Правительства РФ по вопросам финансирования, закупки для нужд здравоохранения, строительства медицинских учреждений, поэтапной передачи в собственность муниципальных образований медицинской и иной техники.

Важной составляющей в реализации национального проекта «Современное здравоохранение» являются соглашения между федеральными (Минздравсоцразвития России) и региональными органами исполнительной власти, определяющие элементы взаимодействия при осуществлении конкретных мероприятий в рамках реализации национального проекта.[6]

Обеспечение интересов детей также находится в спектре государственной политики в здравоохранении.

Закон об иммунопрофилактике является продолжением мероприятий по охране детства, закрепленных в положениях Конституции РФ, и развивает нормы Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[7], в котором охрана здоровья детей зафиксирована в качестве одного из основных компонентов государственной политики в интересах детей.

Нормативные акты в сфере обеспечения охраны здоровья ребенка определяют взаимодействие трех сфер деятельности: здравоохранения, обеспечения прав ребенка и политики как функции власти.

В ряде программных документов особое внимание законодатель уделяет вопросам охраны детства, неотъемлемой частью которой становится забота о здоровье подрастающего поколения. Приоритетные направления государственной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации, в том числе в части охраны и укрепления состояния здоровья детей, отражены в федеральной целевой программе «Дети России» на 2007—2010 годы.[8]

В целом практика реализации программ различного уровня будет способствовать решению стратегических государственных задач по снижению роста заболеваемости и смертности от инфекционных заболеваний, улучшению демографической ситуации в ближайшей перспективе.

Глава I

Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

иммунопрофилактика инфекционных болезней (далее – иммунопрофилактика) – система мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней путем проведения профилактических прививок;

профилактические прививки – введение в организм человека медицинских иммунобиологических препаратов для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням;

медицинские иммунобиологические препараты – вакцины, анатоксины, иммуноглобулины и прочие лекарственные средства, предназначенные для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням;

национальный календарь профилактических прививок – нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и порядок проведения гражданам профилактических прививок;

поствакцинальные осложнения, вызванные профилактическими прививками, включенными в национальный календарь профилактических прививок, и профилактическими прививками по эпидемическим показаниям (далее – поствакцинальные осложнения), – тяжелые и (или) стойкие нарушения состояния здоровья вследствие профилактических прививок;

сертификат профилактических прививок – документ, в котором регистрируются профилактические прививки гражданина.

Комментируемая статья устанавливает основные понятия, используемые для целей применения настоящего Закона. Определения, предлагаемые Законом, раскрывают понятийный аппарат и способствуют более четкому восприятию смысла и содержания норм Закона.

Иммунопрофилактика инфекционных болезней представляет собой систему мероприятий. Система – это совокупность элементов, которые связаны между собой по определенным принципам. В системе иммунопрофилактики инфекционных болезней лежит комплекс мероприятий, цель которых предупреждение, ограничение и ликвидация инфекционных болезней.

Инфекционная болезнь – это конкретная форма проявления инфекционного процесса, отражающая степень его развития и имеющая характерные нозологические признаки. При этом инфекционные болезни – это обширная группа болезней, вызванных патогенным возбудителем. В отличие от других заболеваний инфекционные болезни могут передаваться от зараженного человека или животного здоровому (контагиозность) и способны к массовому (эпидемическому) распространению. Для инфекционных болезней характерны специфичность этиологического агента, цикличность течения и формирование иммунитета. В общей структуре заболеваний человека на инфекционные болезни приходится от 20 до 40%.

Предупреждение болезней составляют комплекс защитных мероприятий, заблаговременно направленных на уменьшение риска возникновения заболеваний.

Ограничение болезней представляет собой совокупность мероприятий, блокирующих их распространение, а также поддержание возможной заболеваемости на определенном уровне, исключающем угрозу массовости заболевания.

Ликвидация болезней означает уничтожение, прекращение влияния негативных факторов, возбудителей инфекции и исключение возможности их повторного возникновения.

Иммунопрофилактика инфекционных болезней способствует устранению причин и условий, способствующих их возникновению.

Законодательство содержит определение особо опасной инфекции, под которой понимается состояние зараженности организма людей или животных, проявляющееся в виде инфекционной болезни, прогрессирующей во времени и пространстве и вызывающей тяжелые последствия для здоровья людей и сельскохозяйственных животных либо летальные исходы.[9]

Профилактика инфекционных болезней включает научные исследования в области новых медицинских иммунобиологических препаратов, государственный контроль качества эффективности и безопасности медицинских иммунобиологических препаратов, обеспечение их поставок, хранения и транспортировки, проведение профилактических прививок, истребление насекомых и животных – переносчиков инфекций, изоляцию возбудителей инфекционных болезней.

2. Профилактические прививки представляют собой совокупность последовательных действий, направленных на получение организмом человека необходимых медицинских иммунобиологических препаратов. С помощью прививок достигается эффект биологического барьера на пути инфекции в организм, активизируется иммунная система человека. Прививка представляет собой процесс введения в организм человека медицинских иммунобиологических препаратов для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням.

3. Медицинские иммунобиологические препараты (вакцины, анатоксины, иммуноглобулины и прочие лекарственные средства), предназначенные для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням, представляют собой дозированные иммунобиологические средства, вводимые в организм в легко усвояемой форме.

Вакцины – лекарственные средства или лекарственные препараты, вводимые человеку или животным, предназначенные для стимулирования у них защитного иммунного ответа с целью предотвращения заболевания[10]. К понятию вакцины относят продукты микробного происхождения, содержащие или вирусы, или бактерии, суспензированные в физиологических растворах, масле (липовакцины) или в других средах. Такие продукты, как правило, обрабатываются для снижения их токсичности при сохранении иммунологических свойств.[11]

Анатоксины – представляют собой бактериальные экзотоксины, обезвреженные длительным воздействием формалина при повышенной температуре. Анатоксины обладают относительно низкой реактогенностью.[12]

Иммуноглобулины в числе медицинских иммунобиологических препаратов воздействуют на иммунную систему человека для подавления различных категорий вирусов. Например, иммуноглобулин человека противодифтерийный для внутривенного введения представляет собой иммунологически активную фракцию белка, выделенную из сыворотки доноров, иммунизированных дифтерийным анатоксином.[13]

Указанные выше препараты относятся к разновидностям лекарственных средств. В соответствии с Федеральным законом от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» лекарственные средства – вещества, применяемые для профилактики, диагностики и лечения болезней, обладающие фармакологической активностью и разрешенные к клиническим испытаниям, применению или продаже исполнительными органами страны – изготовителя или пользователя.

4. Национальный календарь профилактических прививок представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и порядок проведения гражданам профилактических прививок. Нормативный акт – официальный документ, выпущенный уполномоченными органами власти в виде законов, положений, правил, постановлений.

В Российской Федерации нормативные правовые акты разделены по уровням: высшим актом является Конституция (Основной закон) РФ, далее законы, применяемые верховным органом законодательной власти страны, указы, затем подзаконные акты (нормативные акты правительства, министерств и ведомств) и на нижнем уровне – локальные нормативные акты, издаваемые руководителями организации, компании в пределах своей компетенции.

Нормативный правовой акт – это письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Содержание нормативного правового акта составляют нормы права. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

5. Под поствакцинальными осложнениями Закон понимает тяжелые и (или) стойкие нарушения состояния здоровья вследствие профилактических прививок.

Здоровье – состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезни или физических дефектов. Тяжелое или стойкое нарушение здоровья вызывает вред, причиненный здоровью человека. Под таким вредом понимается нарушение анатомической целостности и физиологической функции органов и тканей человека в результате воздействия физических, химических, биологических и психических факторов внешней среды[14]. Этими же факторами характеризуется и расстройство здоровья человека. Оно состоит во временном нарушении функций органов и (или) систем органов, непосредственно связанное с повреждением, заболеванием, патологическим состоянием, обусловившее временную нетрудоспособность.[15]

При этом не любые прививки относятся к тем, которые законодатель рассматривает в качестве источника осложнений, а только те, которые предусмотрены 1) национальным календарем профилактических прививок или 2) по эпидемическим показаниям.

6. Сертификат профилактических прививок представляет документ, в котором регистрируются профилактические прививки гражданина. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»[16] документ – материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации в области иммунопрофилактики

1. Законодательство Российской Федерации в области иммунопрофилактики состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Иммунопрофилактика инфекционных болезней представляет собой естественные блага, предоставление которых в системе норм ст. 7 и 39 Конституции РФ характеризует социальную сущность государства и выражается в предоставлении гражданину особого рода социальных услуг.

Особые гарантии в законодательстве в части социального пакета услуг предусмотрены в отношении отдельных категорий граждан. Так, ст. 28 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, гарантирует гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, обеспечение иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях.

Конституционные положения об иммунопрофилактике более широко раскрываются также путем обращения к ст. 41 Конституции РФ, гарантирующей бесплатную медицинскую помощь. Эти положения обеспечивают в сфере иммунопрофилактики приоритет государственного регулирования над частным и, следовательно, использование административно-правовых норм. По такому принципу строится и регулирование в Законе об иммунопрофилактике.

При этом межотраслевые положения об иммунопрофилактике сосредоточены в Законе как совокупность норм об охране здоровья, административного законодательства. Частично иммунопрофилактику охватывает законодательство о социальном обеспечении.

Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет последним осуществлять правотворчество в данной сфере.

В настоящее время в Российской Федерации действует значительное число актов, регулирующих сферу лекарственных средств, часть которых посвящена комплексным вопросам использования препаратов, обеспечивающих иммунопрофилактику болезней. В основном это акты федерального ведомственного уровня, незначительная доля актов субъектов РФ, развивающих положения федерального законодательства в части своей компетенции.

При этом в эту сферу органично включаются нормативные акты, составляющие законодательство о здравоохранении.

За период с 1991 г. в Российской Федерации были приняты федеральные законы, посвященные различным аспектам медицинской деятельности: Закон РФ от 22 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[17], Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[18], Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека»[19], Закон РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов»[20], Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»[21], Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[22], Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных средствах»[23], Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[24], Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»[25], Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения».[26]

Между тем, отмеченный пласт медицинского законодательства характеризуется однородной структурой формирования нормативных актов, избирательным характером, что свидетельствует о необходимости дальнейшего развития нормативной базы. Незавершенность законодательства о здравоохранении дополняется отсутствием принципов системы построения нормативных актов в данной сфере. Кроме того, в систематизации нормативного материала об охране здоровья граждан следует соблюдать пропорцию частного и публичного, что не всегда воспринимается законодателем.[27]

Законодательство о здравоохранении определяет права пациентов в отдельных направлениях медицинской деятельности (трансплантология, психиатрия и т. п.), что связывается с более широким пониманием права на охрану здоровья, связанную как с предупреждением, так и с лечением заболеваний.

Сохранение, укрепление, а в случаях заболеваний – и восстановление здоровья как законодательно закрепленных гарантий видятся в качестве важнейшей задачи цивилизованного демократического государства.[28]

Необходимость учета опыта отечественной и мировой практики регулирования в области охраны здоровья определяется в качестве основы построения национальной системы здравоохранения.[29]

Активное реформирование отрасли здравоохранения сопровождается множеством законопроектов, которых в настоящий момент насчитывается около 120. В их числе особое значение приобретают законопроекты «О здравоохранении в Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи»; «О медицинских изделиях», «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».

В формировании системы здравоохранения законодателем, тем не менее, не учитываются современные тенденции развития социальных отраслей. Наряду с государственной и муниципальной активно формируется и частная система здравоохранения, требующая целостного правового регулирования. Несмотря на то что закрепленные в Конституции РФ и Основах законодательства РФ об охране здоровья принципы развития здравоохранения создали основу для принятия целого пакета отдельных законов, действующая правовая база нуждается в серьезном пересмотре и восприятии базовых нормативных установок.[30]

Отсутствие закона «О здравоохранении в РФ» рассматривается в качестве и основной причины возникновения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, а кроме того, сдерживающего фактора для полноценного развития региональных актов о здравоохранении.[31]

Законодательство о системе здравоохранения требует учета стратегических приоритетов формирования правового поля, адекватного современному этапу развития страны. В числе определения основных контуров совершенствования нормативной базы предлагается в частности, принятие законов: «О профессиональной врачебной деятельности в Российской Федерации» (включая правовые механизмы страхования рисков); «О системе государственного медицинского страхования, финансирования здравоохранения и медицинской деятельности в Российской Федерации»; «О внесении дополнений и исправлений в п. 2 ст. 41 Конституции РФ» в части разделения системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную; «О правах и ответственности пациентов в Российской Федерации»; «О медицинской и фармацевтической рекламе в Российской Федерации».[32]

В сфере развития здравоохранения и обеспечения охраны здоровья граждан активно используется программный метод управления.

В свое время постановлением Правительства РФ от 2 июля 1999 г. № 737 утверждена федеральная целевая программа «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в 1999—2005 гг.»[33], одним из направлений которой является разработка высокоэффективных методов и совершенствование технологического процесса получения иммунобиологических препаратов, иммуномодуляторов, антибиотиков и других лекарственных средств против патогенов, в том числе с помощью проведения фундаментальных прикладных исследований в области биологии, генетики, генной инженерии, иммунологии.

Социальные направления в деятельности государства тесно переплетаются с интересами отдельных субъектов РФ как составных частей социальной политики. Так, постановлением Правительства РФ от 24 августа 2001 г. № 625 утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года»[34]. Программа предусматривает обеспечение медицинских учреждений средствами контроля сахарного диабета, вакцинами и препаратами для борьбы с краснухой и гепатитом B. Эти направления требуют дальнейшего развития в рамках целевых программ по иным субъектам Российской Федерации.

2. Следует учесть, что основой реформы законодательства выступает изменение экономической формации, преобразование которой определяет преобладание рыночных отношений и развитие открытой экономики. Такие мероприятия неизбежно требуют гармонизации национального законодательства с нормами международного права. Фундамент подобных преобразований составляют положения Конституции РФ, в которой закреплен важный принцип нормативно-правового регулирования. Законодатель закрепляет приоритет норм международного договора над нормами внутреннего законодательства. Данный принцип, определяющий соотношение юридической силы нормативных актов и применение правил международного договора, в случае противоречия (несоответствия) ему Закона РФ воспроизводит положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Весьма значительный массив законодательства о здравоохранении и прав граждан на медицинскую помощь оформляется в медицинское право, международными источниками которого выступают Лиссабонская декларация Всемирной медицинской ассоциации о правах пациентов, принятая на 34-й сессии Всемирной медицинской ассамблеи (Лиссабон, Португалия, сентябрь/октябрь 1981 г.), и Декларация о развитии прав пациентов в Европе (Европейское совещание по правам пациентов (Амстердам, 28—30 марта 1994 г., ВОЗ, Европейское региональное бюро). Эти основные акты международного права составляют правовую базу для развития российского законодательства в сфере обеспечения здоровья населения и его санитарно-эпидемиологического благополучия. Нормы-принципы международных актов воспринимаются в законодательстве о профилактике инфекционных болезней.

Например, свобода выбора является важным правом-принципом граждан в сфере иммунопрофилактики. Оно реализуется, в частности, в возможности отказа от прививки и возможности выбора для осуществления иммунопрофилактики учреждений и организаций здравоохранения (п. 1 ст. 5 Закона об иммунопрофилактике). Профилактические прививки проводятся только с согласия самих граждан, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и граждан, признанных недееспособными (п. 2 ст. 11 Закона об иммунопрофилактике).

Конвенции и рекомендации ВОЗ, а также международные договоры являются источникам российского законодательства о здравоохранении и обязательны для использования в практике национального законотворчества и правоприменительной деятельности. При этом для приоритета действия норм указанных актов не всегда требуется их имплементация в российское законодательство.

Статья 3. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на граждан и юридических лиц.

2. Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации, пользуются правами и несут обязанности, которые установлены настоящим Федеральным законом.

Комментируемая статья определяет сферу действия настоящего Закона. В круг лиц, на которые распространяются его положения, включаются: 1) граждане; 2) юридические лица. При этом п. 1 комментируемой статьи распространяет свое действие на граждан и юридических лиц как Российской Федерации, так и иностранных государств.

1. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[35] гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу закона о гражданстве, т. е. с 1 июля 2002 г. Согласно изложенному правилу к гражданам относятся все лица, которые являлись гражданами РФ по Закону РФ «О гражданстве РФ» 1991 г.[36]

Наличие гражданства РФ может быть удостоверено: паспортом гражданина РФ; дипломатическим паспортом; служебным паспортом; паспортом моряка (удостоверением личности моряка); паспортом гражданина СССР образца 1974 г. с указанием гражданства РФ либо с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ, либо со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории РФ на 6 февраля 1992 г.; удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ; свидетельством о рождении с вкладышем, подтверждающим наличие гражданства РФ.[37]

Согласно ст. 48 Гражданского кодекса РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Законодательство содержит определение гражданина Российской Федерации, проживающего за рубежом. Согласно Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[38] это – лицо, имеющее гражданство Российской Федерации, законно проживающее на территории иностранного государства.

Территория Российской Федерации включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (п. 1 ст. 67 Конституции РФ).

Согласно ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»[39] иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства; лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

При наличии у лица нескольких гражданств привязка к закону страны гражданства понимается в российском праве как привязка к российскому законодательству, если одно из гражданств – российское. Если же оба гражданства – иностранные, применяется законодательство того из государств гражданства, которое выберет данное лицо.

2. Комментируемый пункт воспроизводит общие основы правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, предусмотренные п. 3 ст. 62 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[40]. Исходя из принципа национального благоприятствования для иностранных граждан по общему правилу установлен правовой режим, аналогичный режиму для граждан Российской Федерации.

Российское законодательство использует расширительное толкование понятие «иностранный гражданин» и в соответствии с п. 2 ст. 2 Закона о правовом положении иностранных граждан включает в него также и лиц без гражданства. Тем самым нормы законодательства о статусе иностранных граждан по умолчанию применяются также к лицам, не имеющим возможности подтвердить гражданство какого-либо государства (лицам без гражданства).

В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее вид на жительство.

Вид на жительство – документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, получившее разрешение на временное проживание. Разрешение на временное проживание – подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Статус иностранного гражданина (лица без гражданства) подтверждается установленными документами. Для иностранного гражданина, это, как правило, паспорт как универсальный документ, удостоверяющий личность. Документами для лиц без гражданства являются:

документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

разрешение на временное проживание;

вид на жительство;

иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Изложенное выше определяет распространение норм законодательства об иммунопрофилактике инфекционных болезней на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Глава II

Государственная политика в области иммунопрофилактики. Права и обязанности граждан при осуществлении иммунопрофилактики

Статья 4. Государственная политика в области иммунопрофилактики

1. Государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.

2. В области иммунопрофилактики государство гарантирует: доступность для граждан профилактических прививок; бесплатное проведение профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок, и профилактических прививок по эпидемическим показаниям в организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения;

социальную поддержку граждан при возникновении поствакцинальных осложнений;

разработку и реализацию федеральных целевых программ и региональных программ;

использование для осуществления иммунопрофилактики эффективных медицинских иммунобиологических препаратов;

государственный контроль качества, эффективности и безопасности медицинских иммунобиологических препаратов;

поддержку научных исследований в области разработки новых медицинских иммунобиологических препаратов;

обеспечение современного уровня производства медицинских иммунобиологических препаратов;

государственную поддержку отечественных производителей медицинских иммунобиологических препаратов;

включение в федеральные государственные образовательные стандарты подготовки медицинских работников вопросов иммунопрофилактики;

совершенствование системы статистического наблюдения;

обеспечение единой государственной информационной политики;

развитие международного сотрудничества.

3. Реализацию государственной политики в области иммунопрофилактики обеспечивают Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет направления государственной политики в сфере иммунопрофилактики населения, а также гарантии ее реализации.

Государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.

В сфере иммунопрофилактики государство предоставляет ряд гарантий. Гарантия определяется как форма ответственности за выполнение принятых обязательств. Государство в сфере иммунопрофилактики принимает на себя публичные обязательства и несет публичную ответственность за их выполнение.

Гарантии государства в области иммунопрофилактики определяются доступностью для граждан профилактических прививок, а также бесплатным проведением профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок, и профилактических прививок по эпидемическим показаниям.

Эти гарантии достигаются путем организации системы обеспечения иммунобиологическими препаратами за счет средств федерального бюджета. Кроме того, иммунопрофилактика проводится непосредственно через систему государственных и муниципальных организаций здравоохранения. Государство обеспечивает их деятельность финансовыми, материальными и кадровыми ресурсами, а также необходимыми для проведения иммунопрофилактики медицинскими препаратами.

Государство принимает на себя ответственность за надлежащее выполнение функций по иммунопрофилактике. В случаях наступления вреда жизни и здоровью граждан, причиной которых являются последствия вакцинации, гражданам гарантируется социальная поддержка при возникновении поствакцинальных осложнений. Социальная поддержка реализуется через государственные единовременные пособия, ежемесячные компенсационные выплаты и т. п.

В числе гарантий развития социальной функции государства определяются также федеральные целевые программы и региональные программы, реализация которых является составной частью обеспечения прав граждан на охрану здоровья и показывает приоритеты деятельности государства.

Постановлением Правительства РФ от 10 мая 2007 г. № 280[41] утверждена федеральная целевая программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2011 годы)», включающая подпрограмму «Вакцинопрофилактика».

Целью подпрограммы «Вакцинопрофилактика» является снижение уровня заболеваемости инфекциями, управляемыми средствами специфической профилактики.

Задачами подпрограммы являются:

1) совершенствование методов профилактики инфекций, управляемых средствами специфической профилактики;

2) совершенствование методов контроля проведения профилактических и противоэпидемических мероприятий;

3) совершенствование системы транспортировки вакцин;

4) разработка и внедрение опытных образцов новых вакцин;

5) строительство и реконструкция специализированных медицинских учреждений и оснащение их современным медицинским и технологическим оборудованием.

В рамках мероприятий подпрограммы предусматриваются:

1) строительство и реконструкция специализированных медицинских учреждений и предприятий;

2) создание новых вакцин массового применения и современных технологий их производства;

3) создание новых современных методов и средств диагностики детских инфекций;

4) развитие системы информирования населения о мерах предупреждения распространения инфекций, управляемых средствами специфической профилактики, в том числе создание видеоклипов, буклетов, календарей;

5) совершенствование государственного контроля за проведением профилактических и противоэпидемических мероприятий;

6) создание эффективной системы транспортировки и хранения вакцин.

Обеспечение проведения иммунопрофилактики возможно только при наличии достаточного количества эффективных и безопасных медицинских иммунобиологических препаратов, имеющих свою сферу (область) применения. Для решения этих задач государственная политика в сфере иммунопрофилактики предусматривает систему мер, связанных с использованием эффективных медицинских иммунобиологических препаратов, предусматривающих государственный контроль за их качеством, эффективностью и безопасностью. Разработка новых видов препаратов предполагает также проведение научных исследований, а их внедрение в производство требует наличия современного уровня оборудования. Эти два направления являются взаимосвязанными, совместная их реализация способствует повышению эффективности иммунобиологических препаратов.

В свою очередь, государственная поддержка отечественных производителей медицинских иммунобиологических препаратов способствует развитию их производства и снижению стоимости для конечного потребителя.

Особое внимание в рамках реализации государственной политики в сфере иммунопрофилакти уделяется обучению медицинских кадров, имеющих представление о вопросах иммунопрофилактики. С этой целью в федеральный компонент государственных образовательных стандартов по медицинским специальностям введены вопросы иммунопрофилактики.

Совершенствование системы статистического наблюдения способствует своевременному отслеживанию ситуации в сфере инфекционной заболеваемости, ее анализу и принятию адекватных мер, направленных на снижение уровня заболеваемости, ее предупреждение.

Единая государственная информационная политика в сфере иммунопрофилакти направлена на обеспечение информированности населения об иммунобиологических мероприятиях, современной ситуации, отдельных показателях в сфере инфекционных заболеваний.

Развитие международного сотрудничества определяет совместные с иностранными государствами шаги Российской Федерации в целях предупреждения возникновения массовых заболеваний, проведение политики по обеспечению глобальной безопасности, разработке эффективных способов и обмен опытом в сфере иммунопрофилактики.

Реализация государственной политики в области иммунопрофилактики возложена на Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Указанные положения являются продолжением полномочий, возложенных на Правительство РФ федеральным законодательством.

Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляет исполнительную власть РФ, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[42] Правительство РФ пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации. При этом, реализуя свои полномочия в социальной сфере, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия (ст. 14, 16 Закона).

Статья 5. Права и обязанности граждан при осуществлении иммунопрофилактики

1. Граждане при осуществлении иммунопрофилактики имеют право на:

получение от медицинских работников полной и объективной информации о необходимости профилактических прививок, последствиях отказа от них, возможных поствакцинальных осложнениях;

выбор государственных, муниципальных или частных организаций здравоохранения либо граждан, занимающихся частной медицинской практикой;

бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок, и профилактические прививки по эпидемическим показаниям в государственных и муниципальных организациях здравоохранения;

медицинский осмотр, а при необходимости и медицинское обследование перед профилактическими прививками, получение квалифицированной медицинской помощи в государственных и муниципальных организациях здравоохранения при возникновении поствакцинальных осложнений в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;

абзац утратил силу;

социальную поддержку при возникновении поствакцинальных осложнений;

2. Отсутствие профилактических прививок влечет: запрет для граждан на выезд в страны, пребывание в которых в соответствии с международными медико-санитарными правилами либо международными договорами Российской Федерации требует конкретных профилактических прививок;

временный отказ в приеме граждан в образовательные и оздоровительные учреждения в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий;

отказ в приеме граждан на работы или отстранение граждан от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями.

Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

3. При осуществлении иммунопрофилактики граждане обязаны:

выполнять предписания медицинских работников; в письменной форме подтверждать отказ от профилактических прививок.

Комментируемая статья определяет основные обязанности граждан в сфере иммунопрофилакти, а также последствия отсутствия профилактических прививок.

Граждане имеют право на получение от медицинских работников полной и объективной информации о необходимости профилактических прививок, последствиях отказа от них, возможных поствакцинальных осложнениях.

Объективные данные, объективная информация (от лат. objectivus – предметный) – данные, содержание которых не зависит, не связано с мнением, утверждением отдельных лиц, а носит общепризнанный характер, основано на независимых измерениях, расчетах.

Полная информация предполагает ее исчерпывающий характер исходя из наличия объективных данных.

Следует учесть, что данное право, предоставляемое комментируемым Законом, основано на реализации конституционных положений. В частности, п. 4 ст. 29 Конституции РФ предусмотрено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).

Право на получение достоверной информации обеспечивается также ответственностью в соответствии с федеральным законом должностных лиц в случае сокрытия ими фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3 ст. 41 Конституции РФ).

Право на информирование является составной частью права на медико-социальное просвещение. Такое право непосредственно реализовано в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» через законодательное определение понятий, относящихся к сфере инфекционной безопасности. В данном Законе даны определения основных понятий, просвещающих граждан по вопросу возможностей эффективной защиты от инфекционных заболеваний.

Выбор государственных, муниципальных или частных организаций здравоохранения либо граждан, занимающихся частной медицинской практикой для осуществления иммунопрофилактики, является гарантией для поиска наиболее приемлемых условий для проведения иммунопрофилактики в зависимости от личных убеждений самих граждан.

Право на бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок, и профилактические прививки по эпидемическим показаниям в государственных и муниципальных организациях здравоохранения отражают социальные гарантии, предоставляемые государством, и направлены на поддержание здоровья, решение проблем роста численности населения.

Право граждан на медицинский осмотр, а при необходимости и медицинское обследование перед профилактическими прививками, получение квалифицированной медицинской помощи в государственных и муниципальных организациях здравоохранения при возникновении поствакцинальных осложнений являются проявлением социальной функции государства в виде медицинской (социальной) помощи. При этом объем такой помощи и ее характер определяются в рамках установленных государственных гарантий, определяемых ежегодно.

Указанные права реализуется в совокупности с положениями ст. 41 Конституции РФ, определяемой право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. № 913[43] утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 г.

Программа предусматривает предоставление различных видов медицинской помощи, в том числе и в сфере иммунопрофилактики.

Первичная медико-санитарная помощь включает лечение наиболее распространенных болезней, травм, отравлений и других состояний, требующих неотложной медицинской помощи, медицинскую профилактику заболеваний, осуществление мероприятий по проведению профилактических прививок, профилактических осмотров.

Кроме того, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в установленном порядке осуществляется медицинская помощь, а также предоставляются медицинские и иные услуги в лепрозориях, центрах по профилактике и борьбе с синдромом приобретенного иммунодефицита и инфекционными заболеваниями, центрах медицинской профилактики.

Приказом Минздравсоцразвития России от 29 июля 2005 г. № 487[44] утвержден порядок организации первичной медико-санитарной и амбулаторно-поликлинической помощи, включающий также некоторые мероприятия в рамках иммунопрофилактики.

Первичная медико-санитарная помощь является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; медицинскую профилактику важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.

Амбулаторно-поликлиническая помощь включает проведение профилактических мероприятий по предупреждению и снижению заболеваемости, абортов, выявление ранних и скрытых форм заболеваний, социально значимых болезней и факторов риска; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, вакцинопрофилактики в установленном порядке.

Социальная поддержка при возникновении поствакцинальных осложнений корреспондирует соответствующей публичной обязанности, которую принимает на себя государство, реализуя его социальную направленность.

Отказ от профилактических прививок является правом, аналогичным праву выбора организации (учреждения), где осуществляется проведение иммунопрофилактики. Свободный выбор граждан в решении вопроса об иммунопрофилактике свидетельствует о реализации принципа осуществления своих прав в зависимости от собственных интересов.

2. Пункт 2 комментируемой нормы определяет последствия отказа граждан от проведения профилактических прививок, влекущих ограничение правоспособности граждан.

Во-первых, такой отказ влечет запрет для граждан на выезд в страны, пребывание в которых в соответствии с международными медико-санитарными правилами либо международными договорами РФ требует конкретных профилактических прививок.

Содержание этого основания отказа воспринято законодателем из Международных медико-санитарных правил (были приняты Всемирной ассамблеей здравоохранения 25 июля 1969 г.), к которому присоединился СССР. Ссылкой на конкретные профилактические прививки защищаются интересы не только самого гражданина, но и населения зарубежного государства. Правила распространяются на карантинные болезни (холеру, чуму, желтую лихорадку).

Во-вторых, временный отказ в приеме граждан в образовательные и оздоровительные учреждения в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий.

Эпидемия считается наступившей, если соотношение показателей заболеваемости на 100 тыс. человек превышает установленный эпидемический порог. Например, по нормам Всемирной организации здравоохранения эпидемия гриппа начинается с 400 случаев на 100 тыс. жителей, а эпидемия гриппа в Москве объявляется при заболевании 1317 человек.

Согласно ст. 43 Конституции в РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Получение основного общего образования обязательно.

Необходимо учитывать и тип (вид) образовательного и оздоровительного учреждения. Закон РФ «Об образовании»[45] выделяет 9 типов образовательных учреждений. Из них наиболее уязвимы (с точки зрения количества контактов воспитанников, их невысокого иммунитета) дошкольные, общеобразовательные, коррекционные учреждения для обучающихся с отклонениями в развитии, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При этом в данном случае идет речь лишь о временном запрете на прием в образовательные и оздоровительные учреждения и только в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий. Такая норма введена для избежания случаев заражения обучающихся инфекционными заболеваниями при контакте с лицом, не имеющим необходимых прививок.

Закон определяет запрет приема в оздоровительные учреждения. Приказом Минздравсоцразвития России от 7 октября 2005 г. № 627[46] утверждена номенклатура учреждений здравоохранения, которое с наименованием «оздоровительный» выделяет только санаторно-оздоровительный лагерь. Следует исходить из расширительного толкования понятия оздоровительного учреждения и включать в него иные, предусмотренные приказом организации здравоохранения: больничные учреждения, диспансеры, амбулаторно-поликлинические учреждения, учреждения скорой медицинской помощи и учреждения переливания крови, учреждения материнства и детства, санаторно-курортные учреждения.

В случае отпадения угрозы массовых заболеваний и эпидемий такие лица вправе на общих основаниях приниматься и находиться в образовательных и оздоровительных учреждениях.

Данные ограничения не рассматриваются в качестве случаев нарушения конституционных прав граждан на свободу передвижения и образование, лечение и отдых в контексте п. 2 ст. 55 Конституции РФ. Указанная норма определяет ограничение права и свободы человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В-третьих, законодательством установлены виды работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями. Отсутствие требующихся прививок влечет отказ в приеме граждан на работу либо отстранение их от названных работ. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 825 утвержден перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок. В него включены следующие виды работ:

1. Сельскохозяйственные, гидромелиоративные, строительные и другие работы по выемке и перемещению грунта, заготовительные, промысловые, геологические, изыскательские, экспедиционные, дератизационные и дезинсекционные работы на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных.

2. Работы по лесозаготовке, расчистке и благоустройству леса, зон оздоровления и отдыха населения на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных.

3. Работы в организациях по заготовке, хранению, обработке сырья и продуктов животноводства, полученных из хозяйств, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных.

4. Работы по заготовке, хранению и переработке сельскохозяйственной продукции на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных.

5. Работы по убою скота, больного инфекциями, общими для человека и животных, заготовке и переработке полученных от него мяса и мясопродуктов.

6. Работы, связанные с уходом за животными и обслуживанием животноводческих объектов в животноводческих хозяйствах, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных.

7. Работы по отлову и содержанию безнадзорных животных.

8. Работы по обслуживанию канализационных сооружений, оборудования и сетей.

9. Работы с больными инфекционными заболеваниями.

10. Работы с живыми культурами возбудителей инфекционных заболеваний.

11. Работы с кровью и биологическими жидкостями человека.

12. Работы во всех типах и видах образовательных учреждений.

Следует обратить внимание, что трудовым законодательством (ТК РФ) запрещается лишь необоснованный отказ в заключении трудового договора (ст. 64 ТК РФ). Основанием для отказа в данном случае является прямое требование закона.

Согласно ст. 76 ТК РФ работодатель помимо случаев, изложенных в ТК РФ, обязан отстранить работника в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Одним из таких актов является комментируемый Закон.

Работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе. По общему правилу в период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется.

При этом, если прививки от инфекционных заболеваний не проведены по вине работодателя, за работником за все время отстранения от работы сохраняется заработная плата.

Сомнение, тем не менее, возникает при отнесении к указанному перечню видов работ работы во всех видах и типах образовательных учреждений.

Закон РФ «Об образовании» указывает, что к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда; лица, которые имели судимость за определенные преступления; лица, имеющие медицинские противопоказания (ст. 53). Отсутствие профилактических прививок не входит в понятие «медицинские противопоказания». Поэтому указание в постановлении Правительства РФ всех типов и видов образовательных учреждений вступает в противоречие с положениями Закона.

3. Требования Закона к необходимости подтверждения в письменной форме отказа граждан от профилактических прививок продиктованы необходимостью фиксации объективной воли человека, связанной с внутренним убеждением отсутствия потребности в проведении иммунопрофилактики собственного организма. Кроме того, письменный факт отказа необходим для проведения статистического наблюдения в сфере иммунопрофилактики, в частности случаев отказа от проведения прививок.

При возникновении вреда здоровью человека, а также летальных исходов, связанных с отсутствием иммунитета (прививок) от определенных инфекционных заболеваний, которые гражданину предлагалось провести, факт отказа от проведения прививок служит основанием для исключения ответственности учреждений здравоохранения и их должностных лиц, обязанных проводить иммунопрофилактические мероприятия.

Глава III

Финансовое обеспечение иммунопрофилактики

Статья 6. Финансовое обеспечение иммунопрофилактики

1. Финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, а также проведение профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, является расходным обязательством Российской Федерации.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают расходные обязательства субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий.

3. Органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, осуществляют организацию проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, в соответствии с объемом поставленных учреждениям муниципальной системы здравоохранения медицинских иммунобиологических препаратов.

Реализация социальных функций государства строится в контексте модернизации системы социального обеспечения граждан. В комментируемый Закон, один из многих, регулирующих вопросы социальной сферы, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения, связанные с корректировкой нормативной базы порядка и условий социального обеспечения. Корректировки коснулись наименования главы III Закона. В частности, название главы «Финансирование иммунопрофилактики» заменено на «Финансовое обеспечение иммунопрофилактики». Аналогичные изменения претерпела и ст. 6 Закона, где слово «финансирование» иммунопрофилактики заменено на слово «финансовое обеспечение».

Комментируемая статья в действующей ее редакции определяет условия и порядок обеспечения проведения иммунопрофилактики. Цель обеспечения соответствующих мероприятий – на каждом уровне власти определить ответственность за проведение предупреждения, ограничение распространения и ликвидации инфекционных болезней в рамках соответствующих территориальных образований. Мероприятия по иммунопрофилактике проводятся как бесплатно, так и платно. Бесплатные мероприятия по иммунопрофилактике производятся за счет бюджетных средств.

Кроме того, новая редакция комментируемой нормы в большей степени соответствуют положению о разграничении полномочий.

В соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения.

В статье определена организация порядка финансового обеспечения иммунопрофилактики, а также разграничена ответственность в установленной сфере за осуществление мероприятий по иммунопрофилактике.

В отличие от прежнего порядка финансирования иммунопрофилактики, определяющего финансовую нагрузку федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, средств фондов обязательного медицинского страхования и других источников финансирования, обеспечение соответствующих мероприятий в настоящий период возложено на федеральный уровень (федеральный бюджет).

При этом к мероприятиям иммунопрофилактики, которые обеспечиваются на федеральном уровне, отнесены 1) противоэпидемические мероприятия (осуществляемые в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней); 2) профилактические мероприятия (профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок).

На органы государственной власти субъектов РФ возложены обязанности по определению расходных обязательств субъекта РФ в сфере иммунопрофилактики в пределах своих полномочий.

Как правило, федеральный центр делегирует полномочия по осуществлению отдельных федеральных функций на более низкий уровень системы государственной власти. Делегирование полномочий (передача полномочий другому лицу) применяется обычно как средство децентрализации управления.

Бюджетные полномочия – установленные Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ[47] в связи с процессами совершенствования разграничения полномочий комментируемая статья дополнена отдельным пунктом, связанным с определением обязанностей органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Обязательства уполномоченных органов здравоохранения на муниципальном уровне в сфере иммунопрофилактики соответствуют объему поставленных учреждениям муниципальной системы здравоохранения медицинских иммунобиологических препаратов. Таким образом, муниципальные учреждения здравоохранения непосредственно организуют проведение профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок.

Статья 7.

Утратила силу.

Статья 7 комментируемого Закона предусматривала поставки медицинских иммунобиологических препаратов для профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок за счет средств федерального бюджета, а по эпидемическим показаниям – за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[48] и законодательством субъектов РФ.

В связи с изменением принципов государственной политики определения расходных обязательств и разграничения ответственности за их осуществление, закрепленных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, требования указанной статьи вступили в противоречие с порядком финансирования проведения иммунопрофилактики.

Поэтому нормы ст. 7 исключены из положений комментируемого Закона.

Глава IV

Организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики

Статья 8. Организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики

1. Осуществление иммунопрофилактики обеспечивают федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.

2. Осуществление иммунопрофилактики в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, обеспечивают военно-медицинские учреждения.

Комментируемая статья устанавливает организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики, определяет уполномоченные органы в сфере обеспечения мероприятий по иммунопрофилактике.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в число органов, призванных обеспечивать иммунопрофилактику, внесены изменения. Ранее эти функции были возложены на федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов РФ, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Законом № 122-ФЗ внесены технические новеллы, касающиеся как изменений в наименовании органов, так и статуса соответствующих структур.

В настоящий период соответствующими полномочиями обладают:

1) федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения,

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор,

3) органы управления здравоохранением субъектов РФ.

Примечания

1

Российская газета. – 1993. – № 237. – 25 декабря.

2

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318.

3

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1650.

4

http://www.tiensmed.ru/news/pigs-fluens-wkti/

5

Иоаниди Е.А., Ягодина А.Ю., Булавинов Е.А. Инфекционная безопасность и права пациентов // Медицинское право. – 2009. – № 2.

6

Левицкая А.Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации // Журнал российского права. – 2006. – № 4.

7

СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3802.

8

См.: постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007—2010 годы» // СЗ РФ. – 2007. – № 14. – Ст. 1688.

9

Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Биолого-социальные чрезвычайные ситуации. Термины и определения. ГОСТ Р 22.0.04—95 (утв. постановлением Госстандарта России от 25 января 1995 г. № 16). – М.: Издательство стандартов. – 1995.

10

Указ Президента РФ от 20 августа 2007 г. № 1083 «Об утверждении Списка микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю» // СЗ РФ. – 2007. – № 35. – Ст. 4288.

11

См.: Пояснения к Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Российской Федерации (ТН ВЭД России) (подготовлены ГТК РФ) (т. 2, разделы VI—XI, группы 30—63) // Официально не опубликованы.

12

Порядок уничтожения непригодных к использованию вакцин и анатоксинов. Методические указания. МУ 3.3.2.1761-03 (утвержден Главным государственным санитарным врачом РФ 5 октября 2003 г.).

13

См.: приказ Минздрава России от 28 сентября 1998 г. № 283 «О разрешении медицинского применения медицинских иммуноглобулических препаратов».

14

См.: постановление Правительства РФ от 17 августа 2007 г. № 522 «Об утверждении Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека» // СЗ РФ. – 2007. – № 35. – Ст. 4308.

15

См.: приказ Минздравсоцразвития России от 24 апреля 2008 г. № 194н «Об утверждении Медицинских критериев определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека» // Российская газета. – 2008. – № 185. – 5 сентября.

16

СЗ РФ. – 1995. – № 1. – Ст. 1.

17

Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 27. – Ст. 920.

18

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1913.

19

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 2. – Ст. 62.

20

Там же. – № 28. – Ст. 1064.

21

СЗ РФ. – 1995. – № 14. – Ст. 1212.

22

СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.

23

Там же. – № 26. – Ст. 3006.

24

СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1650.

25

СЗ РФ. – 2001. – № 26. – Ст. 2681.

26

СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст.141.

27

Путило Н.В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. – 2007. – № 1.

28

См.: Правовые основы здравоохранения в России / Под ред. Ю.Л. Шевченко. – М., 2001. – С. 3—5.

29

Герасименко Н.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. – 2003. – № 2. – С. 5.

30

Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России. – Энгельс: Регион. – 2001. – С. 78.

31

Ерохина Т.В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. – 2007. – № 1.

32

Носков Б.П., Брусник Е.В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере образования // Социальное и пенсионное право. – 2007. – № 1.

33

СЗ РФ. – 1999. – № 29. – Ст. 3728.

34

СЗ РФ. – 2001. – № 38. – Ст. 3742.

35

СЗ РФ. – 2002. – № 22. – Ст. 2031.

36

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 6. – Ст. 243.

37

См.: ст. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ (утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325) // СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4571.

38

СЗ РФ. – 1999. – № 22. – Ст. 2670.

39

СЗ РФ. – 2002. – № 22. – Ст. 2031.

40

Там же. – № 30. – Ст. 3032.

41

СЗ РФ. – 2007. – № 21. – Ст. 2506.

42

СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.

43

СЗ РФ. – 2008. – № 50. – Ст. 5942.

44

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 36. – 5 сентября.

45

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 30. – Ст. 1797.

46

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 42. – 17 октября.

47

СЗ РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5084.

48

СЗ РФ. – 1994. – № 34. – Ст. 3540.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.