Понятие «суверенитет» появилось давно, в эпоху, когда общество состояло из правителей и подданных, а не из граждан. Оно стало краеугольным камнем международных отношений со времен Вестфальского мирного договора 1648 года. После тридцати лет религиозных войн было установлено, что правитель вправе определять религию своих подданных: Cuius regio eius religio (чья власть, того и вера). Во время французской революции король был свергнут, а суверенитет перешел к народу. С той поры ему бы и принадлежать народу, но на практике он попал к государству в лице правительства. На смену династической концепции суверенитета пришла национальная. Одни государства являются демократическими, другие – нет. Сложившееся положение не под силу изменить никому, ибо суверенитет защищает репрессивные режимы от вмешательства извне.

Анахронизм ли это или нет, но суверенитет остается основой существующего мирового порядка. И думать иначе не может ни один здравомыслящий человек. Как уже отмечалось, мы живем в несимметричном мире: экономика глобализована, а политическая власть по-прежнему опирается на суверенитет государств.

Это ставит перед нами два вопроса: как безболезненно вмешаться во внутренние дела суверенного государства и как добиться того, чтобы вмешательство служило общему интересу? Большинство существующих международных институтов, и в первую очередь ООН, представляют собой ассоциации суверенных государств, которые ставят национальные интересы выше общих. Кто же тогда имеет право на вмешательство и на каких основаниях?

Первый вопрос решается довольно просто. Оказание помощи не является нарушением суверенитета государств: они либо принимают ее, либо отвергают. Иностранная экономическая поддержка, другие формы помощи могут служить эффективным инструментом в деле улучшения внутреннего положения без какого-либо посягательства на суверенитет.

Глобальный капитализм привел к появлению глобальных рынков, а международная помощь, в любой ее форме, противоречит рыночным законам. В результате в существующей структуре международных отношений возник дисбаланс между конструктивными и карательными мерами. Это существенный недостаток глобальной капиталистической системы. Конструктивные, позитивные действия должны иметь значительно большее значение. Они не нарушают суверенитета государства-реципиента, а прекращение поддержки вполне может служить наказанием, которое также не наносит ущерба суверенитету страны.

Однако иностранная помощь – это лишь частичное решение. Оно возможно только в тех странах, которые согласны принять помощь. Намного сложнее обстоят дела в странах с репрессивными и коррумпированными правительствами, которые противятся вмешательству. Вмешательство извне необходимо им еще больше, чем странам, стремящимся получить иностранную помощь. Как в этом случае совместить вмешательство и суверенитет?

Принцип суверенитета необходимо пересмотреть. Суверенитет принадлежит народу; считается, что граждане делегируют его правительству через избирательный процесс. Но, во-первых, не все правительства избираются демократическим путем, а во-вторых, даже демократическое правительство может злоупотреблять вверенной ему властью. Если злоупотребления властью серьезны, а люди лишены возможности исправить положение, вмешательство извне вполне оправданно. Международное вмешательство нередко единственная надежда для притесняемых.

Суверенитет народа – действенный принцип. Его легко понять и принять. Он вытекает из философии просветителей, которая подвигла архитекторов французской революции на передачу суверенитета от короля народу.[49] На практике можно немало выиграть от возврата к исходной (революционной) идее.[50] Существующий мировой порядок построен на суверенитете, доставшемся государству и его правительству. Установив, что суверенитет принадлежит народу, мы можем проникнуть в национальное государство и защитить права людей.

Нельзя сказать, что с концепцией суверенитета народа все легко и просто. Как, например, решить, кто именно достоин права на самоопределение в обществе, где имеются этнические меньшинства или группы, объединенные разными идеями? Этот вопрос вызвал немало проблем в процессе мирного урегулирования после Первой мировой войны. Ярким примером является и Ирак. Вместе с тем, как общий принцип, концепция представляет несомненную ценность.

Правители суверенного государства обязаны защищать своих граждан. Если они этого не делают, обязанность по защите должна переходить к международному сообществу. Международному сообществу необходимо положить этот принцип в основу своей политики. Одна из основных причин моего несогласия с американским вторжением в Ирак заключается в том, что Америка скомпрометировала этот принцип, подменив международную законность своей мощью.

Положение об «обязанности защищать» было разработано комиссией, подчиняющейся Кофи Аннану, генеральному секретарю ООН.[51] Основные его моменты заслуживают детального рассмотрения. Особое внимание я хочу уделить всеобъемлющим принципам, разъяснению того, каким должно быть гуманитарное вмешательство, чтобы оно служило интересам местного населения и оправданию военного вмешательства как последнего средства.

1. Исходные положения

А. Государственный суверенитет подразумевает определенные обязанности, и основная ответственность за защиту населения страны возлагается на само государство.

В. Если населению страны причиняется тяжкий вред в результате внутренних военных конфликтов, волнений, репрессий или недееспособности государственной власти, а соответствующее государство не желает или неспособно предотвратить этот вред, то принцип невмешательства уступает место международной обязанности защищать…

2. Составные элементы обязанности защищать людей

Обязанность защищать людей включает в себя три конкретных типа обязательств:

A. Обязательство предотвращать вред: бороться как с глубинными, так и с непосредственными причинами внутренних конфликтов и иных кризисов, создающих угрозу для населения страны.

B. Обязательство реагировать на причинение вреда: в ситуациях настоятельной необходимости принимать соответствующие меры, в том числе меры принуждения, такие как санкции и международное уголовное преследование, а в самых крайних ситуациях – идти на военное вмешательство.

C. Обязательство устранять причиненный вред: предоставлять, особенно после военного вмешательства, всю необходимую помощь для ликвидации последствий кризиса и вмешательства, для восстановления разрушенных объектов, примирения враждующих сторон, устранения причин того вреда, который вмешательство было призвано предотвратить или остановить.

3. Приоритеты

А. Самым важным отдельно взятым аспектом обязанности защищать людей является обязанность предотвращать нанесение вреда: вопрос о вмешательстве должен рассматриваться только после исчерпания всех других возможностей и ресурсов.

В. При исполнении обязанности предотвращать вред и обязанности реагировать всегда следует в первую очередь рассматривать меры, предполагающие по возможности меньшую степень вмешательства и принуждения.

1. Порог справедливости

Военное вмешательство с целью защиты жизни и безопасности людей представляет собой исключительную и чрезвычайную меру. Оправдать ее могут лишь причиняемый людям серьезный и непоправимый вред или непосредственная и неотвратимая угроза причинения такого вреда, а именно:

A. Фактическая или ожидаемая массовая гибель людей в связи с геноцидом или другими причинами, которые возникают в результате намеренных действий государства, его неспособности или нежелания действовать, а также распада самой государственной власти в стране.

B. Фактически происходящие или ожидаемые крупномасштабные «этнические чистки» путем убийства, принудительного выселения, актов террора или массового изнасилования.

2. Принципы предосторожности

А. Добросовестность намерений: главной целью вмешательства, чем бы ни руководствовались страны, осуществляющие его, должно быть прекращение или предотвращение страданий людей. Добросовестное намерение надежнее обеспечивается в случае многосторонних операций, опирающихся на поддержку самих жертв и общественного мнения в регионе.

В. Принцип последнего средства: военное вмешательство может быть оправдано лишь в том случае, если испробованы все невоенные способы предотвращения кризиса или его мирного разрешения и имеются серьезные основания полагать, что меры меньшего масштаба не дадут результата.

C. Соразмерность средств: масштаб, продолжительность и интенсивность планируемого военного вмешательства не должны превышать минимально необходимого для достижения конкретных целей защиты людей.

D. Разумные шансы на успех: необходима достаточная вероятность успешного достижения оправдывающей вмешательство цели прекращения или предотвращения страданий, а вероятные последствия вмешательства не должны быть более тяжелыми, чем вероятные последствия невмешательства.

3. Законные полномочия на вмешательство

А. Наиболее подходящим органом для санкционирования военного вмешательства с целью защиты людей является Совет Безопасности ООН. Задача заключается не в том, чтобы найти альтернативу Совету Безопасности, а в том, чтобы сделать его работу более эффективной, чем сегодня.

B. Во всех случаях необходимо получать санкцию Совета Безопасности до начала военного вмешательства…

C. Совет Безопасности должен безотлагательно рассматривать вопрос о санкционировании вмешательства в случае обвинений в массовых убийствах и широкомасштабных этнических чистках…

D. Пять постоянных членов Совета Безопасности должны договориться не применять право вето в тех случаях, когда не затрагиваются их жизненно важные национальные интересы…

E. Если Совет Безопасности отклоняет запрос на санкцию или не принимает никакого решения в разумный срок, возможны следующие альтернативные действия:

i) вынесение вопроса на рассмотрение чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН;

ii) принятие мер со стороны региональных организаций в соответствии с главой VIII Устава ООН с последующим их утверждением Советом Безопасности.

F. Совет Безопасности со своей стороны должен учитывать, что, если он в ситуации, требующей немедленных действий, не выполнит свою обязанность защищать людей, те государства, которых это касается, могут посчитать возможным для себя использовать другие меры, соответствующие серьезности и неотложности положения, а это нанесет урон престижу ООН и доверию к ней.[52]

Этот документ предлагает ясные критерии допустимости военного вмешательства, намного более ясные и приемлемые, чем доктрина Буша, однако принцип предупреждения, который представляет собой наиболее важный аспект обязанности защищать, требует отдельного рассмотрения.

Предупреждение конфликтов никогда не бывает преждевременным. Чем раньше начинается этот процесс, тем меньше его цена и больше возможностей избежать кровопролития. В бывшей Югославии внешнее давление на Милошевича в тот момент, когда он упразднил автономию Косово в 1990 году, или годом позже, когда приказал югославским военно-морским силам обстрелять Дубровник, могло бы предотвратить целый ряд трагедий, потрясавших регион на протяжении следующего десятилетия.

Прибалтийские государства, в частности Латвия и Эстония, являют собой яркий пример возможностей предупреждения конфликтов. В 1940 году эти государства против их воли заставили войти в состав Советского Союза. При советской власти значительная часть местного населения была депортирована, а его место заняли другие народности. После восстановления независимости в 1991 году прибалтийские государства попытались лишить гражданства представителей других национальностей. Такое несправедливое отношение к весьма многочисленной русскоязычной общине вполне могло стать веским основанием для вооруженного вмешательства со стороны России. Налицо были все предпосылки вооруженного конфликта, однако под давлением Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Европейского союза прибалтийские государства предоставили национальным меньшинствам законные права и защиту. Мои фонды, призванные способствовать развитию открытых обществ, активно участвовали среди прочих в этом процессе, помогая наладить изучение языков и поддерживая другие формы национального примирения. Кризисную обстановку удалось разрядить, и прибалтийские государства избежали участи стран Балканского полуострова.

Раннее предупреждение кризисов, увы, не приносит сенсаций. Если к балканскому кризису внимание было приковано, то процессы в прибалтийских государствах протекали незаметно. При нынешнем положении дел ситуация должна ухудшиться до определенного предела, прежде чем правительства решатся занять твердую позицию. О достижении этого предела обычно сигнализирует серьезная обеспокоенность общественности, вызванная страшными картинами, которые демонстрируются телевидением, но к этому моменту уже слишком поздно думать о предупреждении кризиса. К тому же с ростом числа кризисов реакция общественности притупляется, и требуется намного больше времени, чтобы возникла мысль о необходимости внешнего вмешательства. Медлительность США с вмешательством в Либерии как раз тот самый случай.

Поскольку на ранних стадиях крайне трудно предугадать, какой именно конфликт обернется кровопролитием, наиболее эффективной формой предупреждения является сокращение возможностей для возникновения кризиса. Это требует системных реформ. Такие реформы не устранят смертоносных конфликтов, однако снизят вероятность их возникновения.

Мы уже говорили о неравенстве, связанном с глобальным капитализмом: неравенстве между центром и периферией, неравенстве между частными и общественными благами и, что важнее всего, о неравенстве между хорошими и плохими правительствами. Как выразился экономист Джеффри Сакс, два основных источника бедности и нищеты – это неудачное место расположения и плохое правительство.[53] Под плохим правительством я понимаю репрессивные, коррумпированные и абсурдные режимы, недееспособные государства и государства, раздираемые внутренними конфликтами. Конечно, с неудачным местом расположения вряд ли что-нибудь можно сделать, а вот случаи с плохим правительством не так безнадежны. С моей точки, зрения наиболее эффективный путь предупреждения конфликтов – создание условий для развития открытых обществ по всему миру. Это основополагающий принцип для моих фондов после распада советской империи, его практически можно считать доктриной Сороса. Для Соединенных Штатов было бы неплохо заменить доктрину Буша – доктрину упреждающих акций военного характера – на доктрину предупредительных акций, конструктивных по своей природе.

Если говорить честно, то я не вправе называть идею поддержки развития отрытых обществ доктриной Сороса. Она сформулирована в таком малоизвестном документе, как Варшавская декларация. Декларация провозглашает, что в интересах всех демократических государств, взятых как единая группа, обеспечить развитие демократии во всех остальных странах.[54]

Ее подписали 107 государств (это больше, чем число демократических стран в мире), включая США, на конференции, состоявшейся в Варшаве в 2000 году. Конференцию финансировал Государственный департамент США, возглавляемый Мадлен Олбрайт. Варшавская декларация осталась на бумаге и, наверное, даже не попала бы в газеты, если бы Франция не отказалась подписать ее из-за того, что та была предложена Соединенными Штатами.