Принято считать, что события 11 сентября 2001 года изменили ход истории, однако мы обязаны спросить себя, так ли это. Может ли отдельно взятое событие, даже если оно привело к гибели трех тысяч человек, иметь столь далеко идущие последствия? Ответ кроется не столько в самом событии, сколько в реакции на него со стороны Соединенных Штатов, возглавляемых президентом Джорджем У. Бушем.

Конечно, атака террористов сама по себе – исторически значимое событие. Идея захвата пассажирских самолетов и использования их в качестве бомбы отличалась невероятной дерзостью, и ее реализация не могла не быть эффектной. Уничтожение башен-близнецов, в которых располагался Всемирный торговый центр, стало символическим заявлением, моментально облетевшим весь мир, а телевидение, позволившее людям наблюдать за трагедией, придало событию такое эмоциональное воздействие, какого не было ни у одного предыдущего террористического акта.

Цель терроризма, по определению, – устрашение, и атака 11 сентября достигла ее. Большинство американских граждан были потрясены до глубины души. Потрясение ощущалось как на индивидуальном, так и на коллективном уровне. До этого момента мысль о том, что кто-то может угрожать Соединенным Штатам на их же собственной территории и что жертвами могут быть американские граждане, американцам даже в голову не приходила. Атака лишила людей чувства защищенности. На смену ощущению мирной, спокойной жизни пришло ощущение чрезвычайной ситуации.

Но даже если это и так, то события 11 сентября 2001 года никогда бы не изменили ход истории настолько, не реагируй президент Буш на них так, как он это сделал. Он объявил войну терроризму и под этим прикрытием протащил радикальный внешнеполитический курс, который был сформулирован еще до трагедии 11 сентября.

Основополагающие принципы этого курса выглядят так: международные отношения строятся на основе силы, а не закона; сила доминирует, а закон признает то, что доминирует. Соединенные Штаты, безусловно, доминирующая держава в мире после холодной войны, следовательно, у них есть право навязывать свои взгляды, интересы и ценности миру. Принятие американских ценностей должно пойти миру на пользу, поскольку американская модель доказала свое превосходство. В прошлом Соединенные Штаты не использовали в полной мере свою мощь. Такое положение необходимо изменить. Соединенные Штаты должны заявить о своем главенстве в мире.

Подобный взгляд на внешнюю политику является составной частью комплексной идеологии, которую обычно называют неоконсерватизмом, однако я считаю ее примитивной формой социального дарвинизма. Примитивной, потому что она игнорирует роль сотрудничества в процессе отбора наиболее приспособленных и все сводит лишь к конкуренции. В сфере экономики конкуренцию ведут фирмы, в сфере международных отношений – государства. В экономической сфере социальный дарвинизм приобретает форму рыночного фундаментализма, в международной – оборачивается погоней за американским превосходством.

Не все члены администрации Буша являются приверженцами этой идеологии, однако неоконсерваторы имеют очень большой вес в исполнительном крыле власти, и их влияние значительно выросло после событий 11 сентября. Их идеи были сжато изложены в 1997 году в заявлении о миссии так называемого Проекта «Новый американский век» – мозгового центра неоконсерватизма. Похожий меморандум был подготовлен Министерством обороны еще в 1992 году во время правления администрации Буша-старшего, однако он оказался настолько спорным, что от него пришлось отказаться. Заявление о миссии 1997 года и фамилии тех, кто подписал его, стоит привести полностью.[4]

В 1998 году многие из этих имен стояли под открытым письмом президенту Клинтону, призывавшим к вторжению в Ирак. Пятью годами позже именно они стали инициаторами вторжения: Дик Чейни – как вице-президент, Дональд Рамсфелд – как министр обороны, Пол Вулфовиц – как заместитель министра обороны, Залмай Халилзад – как представитель Пентагона, а прочие – как сторонники и идеологи внутри правительства и за его пределами.[5] У этих людей не было ни малейшего сомнения насчет того, куда вести страну, и когда атака террористов 11 сентября предоставила им возможность, они ухватились за нее, не особо распространяясь о своих целях. Общественность до сих пор знает далеко не все об этой истории.

До 11 сентября 2001 года идеологи Проекта «Новый американский век» не могли реализовать свою стратегию по двум причинам. Во-первых, президент Буш пришел к власти, не имея мандата доверия, – вопрос его избрания решил один голос в Верховном суде. Во-вторых, у Америки не было явного врага, который мог бы оправдать резкое увеличение военных расходов. Стратегия, существовавшая до событий 11 сентября, отличалась от той, что была принята после них: основной упор в ней делался на противоракетную оборону, а не на войну против терроризма, хотя и она была пронизана все тем же духом достижения превосходства Америки.

События 11 сентября одним махом устранили оба препятствия. Президент Буш объявил войну терроризму, и страна послушно пошла за ним. Но администрация Буша на этом не остановилась, она стала использовать атаку террористов в своих собственных целях. Чтобы заглушить критику и сплотить нацию вокруг президента, администрация сознательно нагнетала страх, который в конце концов охватил всю страну. После этого под предлогом войны против терроризма она приступила к осуществлению своей мечты об американском превосходстве. Именно таким образом события 11 сентября изменили ход истории.

Использование какого-либо события в целях проведения определенного курса само по себе не является предосудительным. Президент должен руководить, а передергивание фактов, использование их в своих интересах и манипулирование ими нельзя назвать чем-то необычным для политиков. Беспокойство вызывают характер той политики, которую проводит президент Буш, и манера, в которой он это делает. Президент Буш ведет Соединенные Штаты, а вместе с ними и мир, в опасном направлении.

Идеология превосходства, проповедуемая администрацией Буша, противоречит принципам открытого общества, поскольку преподносится как абсолютная истина. Она гласит, что раз мы сильнее других, то, значит, и умнее их, а право всегда на нашей стороне. В ней сливаются воедино религиозный и рыночный фундаментализм. В первом же предложении нашей новейшей стратегии национальной безопасности мы видим следующее: «Великое противостояние XX столетия между свободой и тоталитаризмом завершилось решительной победой сил свободы и единственной жизнеспособной модели национального успеха: свобода, демократия и свободное предпринимательство».

Подобное утверждение ошибочно по двум пунктам. Во-первых, не существует какой-то «единственной жизнеспособной модели национального успеха». А во-вторых, американская модель, которая действительно успешна, недоступна для других, поскольку наш успех в значительной мере обусловлен нашим господствующим положением в центре глобальной капиталистической системы, и мы не собираемся уступать его кому-либо.

Доктрина Буша, впервые озвученная во время выступления президента в Уэст-Пойнте в июне 2002 года и в сентябре того же года включенная в национальную стратегию безопасности, держится на двух китах: 1) Соединенные Штаты будут делать все от них зависящее для сохранения неоспоримого военного превосходства; 2) Соединенные Штаты присваивают себе право предпринимать упреждающие действия. В целом эти «киты» предполагают существование двух видов суверенитета: суверенитет Соединенных Штатов, который имеет приоритет перед международными договорами и обязательствами, и суверенитет всех прочих государств, которые подчиняются доктрине Буша.

Ну прямо-таки «Скотный двор» Джорджа Оруэлла: все животные равны, но некоторые из них равнее других.

Конечно, в доктрине Буша это не звучит так явно, смысл скрыт за оруэлловским иносказанием. Иносказание необходимо для маскировки противоречия между концепцией свободы, выдвигаемой администрацией Буша, и реальными принципами свободы и демократии. Болтовня о расширяющейся демократии занимает огромное место в стратегии национальной безопасности. Когда президент Буш говорит о торжестве «свободы» (а это случается часто), он на деле имеет в виду торжество Америки. Я очень остро чувствую оруэлловское иносказание, поскольку рос в Венгрии во времена правления нацистов, а потом – коммунистов.

В обращении к Конгрессу через девять дней после атаки террористов 11 сентября президент Буш заявил: «Распространение свобод человека – великое достижение нашего времени и великая надежда нашего времени – теперь зависит от нас. Наша страна – нынешнее поколение – отведет темную угрозу насилия от нашего народа и нашего будущего. Своими усилиями, своей отвагой мы увлечем за собой весь мир».[6] В свободном и открытом обществе, однако, люди должны сами решать, что считать свободой и демократией, а не слепо следовать за Америкой.

Противоречие всплыло с оккупацией Ирака. Мы шли как несущие «свободу и демократию» освободители, но значительная часть населения не считала нас таковыми. Военная часть кампании прошла лучше, чем можно было ожидать, однако оккупация обернулась катастрофой.

Непродуманность линии поведения после вторжения и неготовность к действиям в условиях оккупации просто удивляют, особенно на фоне громких предостережений со стороны многочисленных критиков по поводу возможных трудностей. Это нельзя объяснить одной лишь неразберихой в голове президента Буша, которой воспользовались сторонники вторжения в Ирак. Президент Буш ставит свободу в ряд американских ценностей. У него упрощенческое понимание того, что правильно, а что нет: мы правы, а они нет. Это противоречит принципам открытого общества, которые гласят, что мы можем заблуждаться.

Нелепо, но управление самого успешного открытого общества в мире попало в руки идеологов, которые игнорируют главнейший принцип открытого общества. Разве мог кто-нибудь представить себе шестьдесят лет назад, когда Карл Поппер работал над книгой «Открытое общество и его враги», что угроза открытому обществу будет исходить от самих Соединенных Штатов? Увы, но именно это и произошло – на национальном и международном уровне. Внутри страны генеральный прокурор Джон Эшкрофт под предлогом войны против терроризма ограничивает гражданские свободы. На международной арене Соединенные Штаты пытаются навязать свои взгляды и интересы остальному миру с помощью военной силы, а доктрина Буша провозглашает, что они имеют полное право делать это.

Вторжение в Ирак было первым практическим применением доктрины Буша, и оно привело к обратным результатам. Между Америкой и остальным миром разверзлась бездна. Именно на это, должно быть, и рассчитывал Усама бен Ладен. Объявление войны терроризму и вторжение в Ирак сыграли на руку террористам.

События 11 сентября нарушили традицию преемственности в американской внешней политике. Это привело к возникновению ощущения чрезвычайной ситуации, которое администрация Буша искусно использовала в своих целях. Отступления от американских норм поведения, которые в нормальных условиях были бы восприняты как предосудительные, показались соответствующими ситуации, а президент получил иммунитет к критике, поскольку критика в условиях войны нации против терроризма – это проявление непатриотизма. В противовес утверждениям из заявления о миссии Проекта «Новый американский век» наша политика не укрепляет связи с демократическими союзниками, а стоит на пути международного сотрудничества. Между Соединенными Штатами и «старушкой Европой», как ее называет Дональд Рамсфелд, произошел беспрецедентный раскол, когда первые потребовали от союзников беспрекословного подчинения. Одни, подобно президенту Франции Жаку Шираку, сопротивлялись до последнего, рискуя поставить под угрозу свои национальные интересы; другие, подобно британскому премьер-министру Тони Блэру, подстроились под нас в надежде скорректировать наше поведение, заняв неприемлемую с точки зрения электората позицию. Для такой демократической страны, как Великобритания, очень трудно поддерживать союзнические отношения со страной, вознамерившейся действовать в одностороннем порядке.

Разрыв преемственности произошел в результате того, что администрация Буша довела до крайности некоторые идеологические тенденции, которые существовали в Соединенных Штатах еще до того, как Буш занял пост президента. Со времени выдвижения кандидатом на пост президента сенатора Барри Голдуотера Республиканская партия находится под влиянием удивительного союза религиозных и рыночных фундаменталистов. Эти группы подпитывают друг друга – религиозный фундаментализм одновременно служит и противоядием против аморальности рынка, и его прикрытием. Рыночные и религиозные фундаменталисты представляют собой странную пару, вместе их держит успех: действуя совместно, они добились власти над Республиканской партией.

До недавнего времени естественным дополнением рыночного фундаментализма в сфере внешней политики был геополитический реализм, который исходит из того, что государства должны преследовать (и преследуют) свои национальные интересы. Политика достижения американского превосходства является безумной экстраполяцией этой идеи, отражением успеха Америки в превращении ее в единственную сверхдержаву. Неоконсерваторы добавляют толику рвения новообращенных, которой не хватает геополитическим реалистам. Неоконсерваторы считают американскую модель национального успеха высшим достижением и хотят, чтобы остальной мир приобщился к ней. Вот где истоки безумной идеи о том, что мы можем насадить демократию в стране, подобной Ираку, с помощью военной силы. Несмотря на свою влиятельность, поборники идеи американского превосходства не могли взять верх до атаки террористов 11 сентября. Именно тогда внешняя политика Америки оказалась на территории, которую я называю зоной, далекой от равновесия.

Государство сейчас находится во власти экстремистской идеологии, которая изменяет не только роль Америки в мире, но и сам характер страны. Я называю ее экстремистской, ибо, на мой взгляд, она не отвечает убеждениям и ценностям большинства американцев. Единообразные взгляды уже утвердились в исполнительной и законодательной ветвях власти, теперь президент Буш развертывает кампанию по внедрению их в судебную власть. Расхождение во мнениях не допускается. Управление страной стало более авторитарным и жестким, чем когда-либо. Умеренное ядро Республиканской партии постепенно лишается влияния.[7]

Критика, которая имеет принципиальное значение для открытого общества, зажимается и объявляется проявлением непатриотизма. Политика администрации Буша влияет не только на позицию Америки в мире, внутри страны она создает выгоды для богатых в ущерб среднему классу и бедным и укрепляет бессовестный альянс между государством и крупным бизнесом, который президент Эйзенхауэр в свое время обозначил одним термином – военно-промышленный комплекс.

Люди не подозревают, насколько существенны происшедшие изменения, отчасти из-за того, что эти изменения кажутся продолжением тенденций, зародившихся некоторое время назад, отчасти из-за того, что они воспринимаются как издержки войны против терроризма. Тем не менее события 11 сентября знаменуют момент, после которого аномальность, радикальность и крайность превратились в норму.

Террористы представляют огромную угрозу нашей национальной и личной безопасности, и мы обязаны защитить себя и свою страну от них. Организаторы событий 11 сентября застали нас врасплох, но многие меры, которые были предприняты после того дня, однозначно необходимы и уместны. Возможно, еще не все сделано, чтобы не допустить таких атак в будущем. Однако войне администрации Буша против терроризма присущ фундаментальный порок. Она имеет весьма отдаленное отношение к прекращению терроризма и укреплению безопасности отечества, в ней терроризм служит предлогом для развязывания войны.

Говорят, что через 72 часа после террористической атаки в администрации Буша разгорелись горячие дебаты о том, как отвечать на нее. В конце концов возобладала военная терминология.[8]

Война – ложная и вводящая в заблуждение посылка в контексте борьбы с терроризмом. Более уместным был бы подход к атаке 11 сентября как к преступлению против человечности. Преступления требуют полицейских мер, а не военных акций. Для защиты от терроризма нужны меры предосторожности, осведомленность и сбор разведывательных данных, словом, все то, что в конечном счете зависит от поддержки населения, среди которого действуют террористы. Представим на мгновение, что к событиям 11 сентября мы подошли как к преступлению. Мы бы занимались поисками бен Ладена в Афганистане, но не вторглись бы в Ирак. Мы не заставили бы наших солдат выполнять полицейскую работу в ходе полномасштабных военных действий и погибать. Объявление войны против терроризма совпадает с целями администрации Буша, поскольку это предполагает применение военной силы. Однако такой подход к борьбе с терроризмом ошибочен.[9] Для военной акции необходима поддающаяся определению цель, желательно – государство. В результате военные действия направляются прежде всего против государств, предоставляющих убежище террористам. Терроризм же, по определению, явление негосударственное, даже если он финансируется государством. Охота на террористов, превращенная в войну, неизбежно приводит к невинным жертвам. Чем больше невинных жертв, тем сильнее негодование и выше вероятность превращения жертвы в преступника.

Превращение жертвы в преступника – хорошо известный синдром, который проявляется как у отдельных людей, так и у целых групп.[10] Нередко он наблюдается у диктаторов. Так, Махатир Мухаммад в Малайзии и Роберт Мугабе в Зимбабве постоянно ссылаются на память о колониальных репрессиях, а сами занимаются в той или иной мере тем же.

Пожалуй, самым печальным и сложным примером является Израиль. Евреи были жертвами холокоста, который вполне можно рассматривать как часть процесса превращения жертвы в преступника: Гитлер пришел к власти на волне недовольства, вызванного мирным договором с обременительными условиями и безудержной инфляцией. Он сыграл на том, что немецкий народ чувствовал себя жертвой. Было ли это чувство надуманным или нет, но евреи, и здесь не может быть двух мнений, стали жертвами в буквальном смысле. Во времена холокоста многие евреи шли на смерть как наивные дети, послушно подчиняясь приказам, я видел это своими глазами в Будапеште, когда мне было тринадцать лет.[11]

После войны евреи использовали террор против англичан в Палестине с тем, чтобы добиться создания Израиля. Затем, в ответ на нападение со стороны арабских государств, Израиль оккупировал прилегающие территории и выслал многих коренных жителей. В конечном итоге арабские жертвы также превратились в преступников, и Израиль столкнулся с проблемой террористических атак. Он неизменно жестко отвечал на них, расширяя тем самым число арабов-жертв. Ицхак Рабин предпринял смелую попытку разорвать порочный круг, опираясь на подписанные в Осло в 1993 году соглашения, и подошел так близко к успеху, что напугал еврейских экстремистов, которые убили его в 1995 году. Последующие попытки урегулирования наталкивались на противодействие со стороны Ясира Арафата, который грел руки на конфликте и понимал, что демократическое палестинское государство, мирно сосуществующее с Израилем, означает конец для него как для лидера. Дело дошло до того, что взрывы террористов-смертников стали обыденным явлением. У руководства теперь с обеих сторон стоят преступники. Нынешний премьер-министр Израиля Ариэль Шарон несет ответственность за избиение палестинцев в ливанских лагерях беженцев Шатила и Сабра в 1982 году. Палестинцы и Израиль оказались в порочном круге эскалации насилия.

Конечно, политика возмездия не лишена логики. Террористам нужны организация и источник внешней поддержки. Иногда удар по источнику приводит к уничтожению организации. Израиль, с его превосходно поставленной разведывательной службой и тотальной нацеленностью на самооборону, на протяжении многих лет очень успешно противостоял терроризму и осуществил немало великолепных контрударов. Но терроризм так и не был искоренен. Он всегда появляется там, где более мирные формы протеста не приносят положительных результатов. Во время второй интифады потребовалось без малого полгода и около пятидесяти убитых мирных жителей, чтобы в Дженине прозвучал первый взрыв с участием террориста-смертника. Потом этот город стал главным поставщиком террористов-смертников. После этого Дженин был блокирован, в ходе операции было убито 14 израильских солдат и неподдающееся определению число мирных жителей.[12]

Под руководством администрации Буша США тоже превратились из жертвы в преступника, хотя американская общественность и не желает признавать этого. 11 сентября Америка была жертвой ужасного преступления, и весь мир чувствовал стихийную и подлинную симпатию к ней. С той поры война против терроризма унесла больше невинных жизней в Афганистане и Ираке, чем атака на Всемирный торговый центр.[13] Этот факт редко упоминается в США: жизнь американца оценивается у нас совсем по-другому, чем жизнь иностранца, однако за рубежом люди не видят причин для такого различия.

После того как Соединенные Штаты объявили войну терроризму, мировое общественное мнение повернулось против нас. Перемена впечатляет. 12 сентября 2001 года присутствующие на чрезвычайном заседании Совета НАТО впервые за всю историю альянса обратились к статье 5 договора, призвав все страны – члены НАТО рассматривать террористическую атаку против США как нападение на свою собственную территорию. 13 сентября 2001 года Le Monde вышла под заголовком «Nous sommes tous americains» («Мы все американцы»), что было ярчайшей демонстрацией солидарности. ООН без колебания санкционировала карательную акцию США против «Аль-Каиды» в Афганистане.

Прошло немногим более года, и Соединенные Штаты уже не смогли добиться резолюции ООН, санкционирующей вторжение в Ирак, а в 2003 году, ожидая международной поддержки, мы столкнулись с сильным противодействием. Опросы, проведенные в ноябре 2002 года, показали, что по меньшей мере треть британцев видят в Джордже Буше более серьезную угрозу миру на Земле, чем в Саддаме Хусейне. С той поры их отношение вовсе не улучшилось.[14] Опрос, проведенный организацией Pew Research Center в марте 2003 года, показал, что доля британцев, имеющих «благоприятное мнение» о США, упала с 75 до 48 %.[15]

Большинство людей в мире против войны в Ираке. Полтора миллиона европейцев вышли на улицы в середине февраля 2003 года, чтобы продемонстрировать несогласие с войной в Ираке. Герхард Шредер в Германии обеспечил себе переизбрание в сентябре 2002 года, отказавшись поддержать Соединенные Штаты в вопросах, касающихся Ирака. В Южной Корее кандидат-аутсайдер стал президентом лишь потому, что, по мнению избирателей, он менее других расположен к Соединенным Штатам. Опросы показывают, что многие жители Южной Кореи видят в США более серьезную угрозу их безопасности, чем в Северной Корее. После победы коалиции большинство иракцев радовались избавлению от Саддама, но это вовсе не значит, что они с распростертыми объятиями приняли американскую оккупацию.

Меняется и американское общественное мнение. Сразу после событий 11 сентября Америка задумалась и стала искать ответы на вопросы. Авторы политических комментариев и статей в популярной и академической прессе пытались разобраться в причинах глобального антиамериканизма. Спустя два года настроение изменилось, и американская общественность стала реагировать на враждебность, исходящую из-за рубежа, негативно. Если в глазах всего мира Соединенные Штаты все более и более выглядели как сверхдержава-изгой, то многие американцы, похоже, продолжали представлять себя жертвами. На угрозу президента Франции Жака Ширака наложить вето на резолюцию Совета Безопасности ООН, санкционирующую военную акцию против Ирака, американские потребители ответили бойкотом французских товаров. В буфете Конгресса картофель фри, значившийся в меню как «French fries», переименовали во «freedom fries». Бранные высказывания Дональда Рамсфелда в адрес «старушки Европы» стали вызывать одобрение у публики. Даже сейчас, когда американская общественность начинает отворачиваться от президента Буша, она продолжает обвинять французов.

Обычно, когда жертва становится преступником, она не сознает, что творит. Именно это сейчас и происходит с американской общественностью. Люди, в большинстве своем, уверены, что терроризм угрожает самому нашему существованию и что война против терроризма является самозащитой. Мысль о том, что мы могли превратиться из жертвы в преступника, скорее всего шокирует большинство из нас.

Проповедники же американского превосходства в администрации Буша, напротив, прекрасно знали, что творят, когда рекомендовали президенту объявить войну терроризму. Их устремления яснее всего демонстрирует вторжение в Ирак. Как уже отмечалось, многие ключевые фигуры Проекта «Новый американский век» призывали к вторжению в Ирак еще в 1998 году в открытом письме президенту Клинтону. После 11 сентября 2001 года они заявили, что Саддам Хусейн располагает оружием массового уничтожения и связан с «Аль-Каидой». Они были готовы доказывать это даже с помощью обмана и заведомой лжи.

Понятно, что у них были другие причины для вторжения в Ирак, в противном случае идеологи неоконсерватизма не призывали бы к нему еще в 1998 году. Эти причины остались за кадром. Вторжение в Ирак должно было вписаться в контекст войны против терроризма, поскольку оно было именно тем, что президент Буш называл мандатом на боевые действия. Кампанию по дезинформации возглавил сам президент Буш, хотя и он мог оказаться жертвой обмана со стороны своего окружения; одно не исключает другого. Дискуссия по Ираку была совершенно неестественной. Идея о том, что Соединенными Штатами движут нефтяные интересы, даже не упоминалась, поскольку это могло показаться непатриотичным или хуже того.

Войну против терроризма в том виде, в котором ее ведет администрация Буша, нельзя выиграть по той причине, что она построена на обмане. Наиболее вероятный результат – ее переход в перманентное состояние. Террористы не являются чем-то явным и видимым, а следовательно, ликвидировать их никогда не удастся. Они – прекрасный предлог для проведения политики американского превосходства военными средствами. Эта политика, в свою очередь, вызывает сопротивление и прямо ведет к возникновению порочного круга эскалации насилия.

В этом смысле есть определенная параллель между войной против терроризма и войной против наркотиков: лекарство не соответствует болезни. В случае с наркотиками перед нами стоит проблема здравоохранения, а не преступности. Проблему здравоохранения не решить, если подходить к наркоманам как к преступникам. В случае с террористами мы имеем дело с преступностью. Здесь нужна сыскная работа, хорошо поставленная разведка и содействие со стороны общественности, а не военная акция. В обоих случаях «ведение войны» – обманчивый термин, который может использоваться для оправдания репрессивных мер.[16]

Терроризм – явление не новое. Он был серьезным фактором в России XIX столетия и оказал заметное влияние на характер царского режима, поскольку усиливал значимость секретной полиции и оправдывал авторитарность правления. В более близкие к нам времена целый ряд европейских стран – Италия, Германия, Испания, Греция и Великобритания – были вынуждены бороться с террористическими бандами. Им потребовалось не меньше десятилетия, чтобы избавиться от них, но эти государства не жили в плену у терроризма все это время.

Угон самолетов смертниками и использование их в качестве средства нападения – действительно нечто новое, как и тот потенциал, который дает террористам оружие массового уничтожения. Есть явные свидетельства того, что «Аль-Каида» вела эксперименты с химическим и биологическим оружием в Афганистане, и мы должны относиться к этой угрозе со всей серьезностью. Террористы-смертники на угнанных самолетах застали нас врасплох, мы не можем допустить, чтобы это повторилось с ядерным, биологическим или химическим оружием. Подобные угрозы требуют самого серьезного отношения, но нельзя ставить их во главу нашего существования.

Настало время пересмотреть подход к войне против терроризма. Стоит только позволить терроризму превратиться в главную заботу, как мы начинаем плясать под дудку террористов: они устанавливают наши приоритеты, а не мы сами. События 11 сентября необходимо рассматривать под правильным углом. Гибель трех тысяч невинных – ужасная человеческая трагедия, но она не должна ставить под угрозу наше существование как нации. Возводить угрозу, исходящую от «Аль-Каиды», до ранга угрозы ядерной войны – безумное преувеличение, которое может быть подкреплено только внедрением в сознание неразрывной связи между терроризмом и оружием массового уничтожения.

Выражение «оружие массового уничтожения» само по себе неправильно: между ядерным, химическим и биологическим оружием мало общего.[17] На сегодняшний день химическое и биологическое оружие нельзя сравнивать с ядерным по разрушительной силе, хотя в нем и таится угроза неизвестного.

Кроме того, оно более доступно. Мы знаем, что «Аль-Каида» экспериментировала с химическим и биологическим оружием, а Саддам Хусейн на практике применял отравляющий газ против своего народа в 1975 году.

Однако террористические группы не располагают такими же ресурсами, как финансируемые государствами программы разработки вооружений, а связей между «Аль-Каидой» и Саддамом Хусейном не обнаружено. Вероятность того, что Ирак, находящийся под властью Саддама, снабжал террористов оружием массового уничтожения, исчезающе мала из-за очевидных последствий: Ирак несравненно легче обнаружить, чем террористов. Случай распространения после событий 11 сентября бацилл сибирской язвы такого качества, которое могут обеспечить лишь военные программы США, остается загадочным и необъяснимым, несомненно одно – это дополнительный вклад в миф, связывающий оружие массового уничтожения с терроризмом. Жертвы сибирской язвы немногочисленны, миниатюрная ядерная бомба нанесла бы больший урон.

Раздувание этих угроз только обостряет ситуацию. Именно этим и занимается администрация Буша. Когда Джон Эшкрофт обвинял неопрятного недоучку Хосе Падильо в намерении взорвать радиоактивную «грязную бомбу», он добивался того же результата, к которому стремится террорист: он нагнетал страх. Страх может быть действенным орудием в руках правительства: он объединяет людей перед лицом общего врага. Раньше таким врагом был коммунизм, теперь его место может занять терроризм. Призывами к патриотизму можно также заглушить голоса критиков. Мы, похоже, напрочь позабыли слова президента Рузвельта, который предупреждал страну, что «единственное, чего нужно бояться, – это сам страх».

У терроризма есть одна важная особенность – это рефлексивность: его эффект и результаты целиком зависят от действий и реакции жертв. Если жертвы превращаются в преступников, терроризм торжествует, ибо это порождает порочный круг эскалации насилия. Именно этого и добивались воинствующие исламистские фанатики, совершившие злодеяние 11 сентября.

Самая могущественная страна на Земле не может позволить страху поглотить себя. Превращение войны против терроризма в главную идею нашей национальной стратегии – это уход от ответственности, связанной с положением мирового лидера. Соединенные Штаты – единственная страна, которая может претендовать на роль лидера при решении проблем, требующих коллективных действий: поддержание мира, обеспечение экономического прогресса, защита окружающей среды и т. п. Борьба с терроризмом и контроль над оружием массового уничтожения также попадают в этот круг.

Соединенные Штаты не могут делать все, что им заблагорассудится, но в международном сотрудничестве ничего не добиться без нашего лидерства или как минимум активного участия. Соединенные Штаты больше, чем кто-либо еще, имеют право решать, как должен выглядеть мир. Другие страны должны уступать американской политике, но и мы должны с разбором подходить к выбору политики, которой другие будут уступать. Это налагает на Соединенные Штаты уникальную ответственность: наша нация должна заботиться о благополучии мира. Мы больше других заинтересованы в этом.

Администрация Буша не только выбрала неправильные цели, но даже с точки зрения ее собственных устремлений она проводит удивительно контрпродуктивную политику. Это особенно заметно в сфере внешней политики, хотя касается и внутренних дел.

Во время избирательной кампании 2000 года Джордж У. Буш заявлял, что стоит за «сдержанную» внешнюю политику и является противником иностранного вмешательства в процесс строительства государств. Именно эти лозунги запоминались публике в то время. Под успокаивающими фразами крылась хорошо продуманная и довольно агрессивная концепция роли Америки в мире. Внешнеполитическая платформа Республиканской партии, на которой стоял Буш, восходила к золотым дням холодной войны, когда Соединенные Штаты были сверхдержавой и лидером свободного мира.[18] В ее основе лежала идея, что администрация Клинтона не сумела использовать в полной мере положение Америки как единственной оставшейся сверхдержавы и что лучше всего для США взять судьбу в свои руки путем создания и размещения системы противоракетной обороны. Хотя эта идея не была выражена столь ясно, милитаризация космоса, без сомнения, дала бы Соединенным Штатам контроль над всем земным шаром. Мы смогли бы установить контроль над такими удаленными районами, как Тайваньский пролив, не опасаясь ответных мер со стороны все возрастающего числа государств, обладающих ракетами дальнего радиуса действия. Мы смогли бы определять, кого защищать и когда.

После распада Советского Союза единственное, чего недоставало, это подходящего врага. Северная Корея была достаточным аргументом, чтобы оправдать реализацию первой фазы программы противоракетной обороны, а потому отношения с нею должны были оставаться холодными. Президент Южной Кореи Ким Дэ Чжун одним из первых среди руководителей государств добился встречи с президентом Бушем в Белом доме, которая состоялась в марте 2001 года. Южная Корея проводила в отношении Северной так называемую политику оптимизма, направленную на сближение позиций и укрепление дипломатических связей, и президент Ким рассчитывал получить ее одобрение со стороны Буша. Он действительно нашел поддержку, но лишь со стороны Госдепартамента, однако получил отповедь от президента Буша, который публично объявил о намерении отказаться от усилий, направленных на заключение соглашения о прекращении программы создания ракет и нормализации отношений между США и Северной Кореей.[19] Это стало причиной нынешнего северокорейского ядерного кризиса.

Пока Северная Корея худо-бедно исполняла роль врага, необходимого для первой фазы программы создания национальной противоракетной обороны, во врага для последующих фаз постепенно превращали Китай. Консервативные республиканцы уже не первый день подчеркивали опасность подъема китайской экономики и военной мощи. В то время как у Клинтона и его внешнеполитической команды на Китае был ярлык «стратегического партнера», у администрации Буша он стал больше походить на стратегического соперника. Помимо Китая у сторонников противоракетной обороны был и запасной враг, место которого зарезервировали за Россией.

Одновременно администрация Буша предельно ясно продемонстрировала свое неприятие международных договоров, выйдя из Киотского протокола по глобальному потеплению, отказавшись от протокола о контроле к Конвенции о запрещении биологического оружия и не предложив ни в том ни в другом случае какой-либо альтернативы. Она не только не признала Международный уголовный суд, но и развернула активную кампанию, направленную на срыв его работы. На союзников было оказано беспрецедентное давление с тем, чтобы заставить их, одного за другим, подписать двухсторонние соглашения об освобождении от ответственности американских граждан. Такие страны, как Албания и Румыния, уступили, несмотря на противодействие со стороны Европейского союза.[20] В целом в течение первого года правления Буша было сделано все, чтобы отойти от политики Клинтона там, где это было возможно. Администрация Буша угрожала уходом с Балкан и политикой невмешательства в мирный процесс на Ближнем Востоке.

После того как события 11 сентября предоставили президенту Бушу врага, которого тот так искал, он превратился в человека со священной миссией. Это вполне соответствовало его внутреннему «я». Бывший алкоголик и вновь обратившийся к вере христианин, он знал, как выглядит дьявол. На этот раз дьявол принял обличье террористов-смертников, которые пытались уничтожить самого Буша в Белом доме; это вызвало у него острое чувство личной встречи. Он больше не читал нерешительно заранее подготовленные речи, не спотыкался на словах, и публика оценила его уверенность. До атаки террористов Буш был номинальным руководителем, а всего лишь через несколько дней после событий 11 сентября он поднялся до положения лидера, уверенного в том, что перед ним поставлена историческая задача. Все бы ничего, да только ведет он нас – и весь мир – не в том направлении.

События 11 сентября стали тем самым счастливым случаем, который обеспечил идее изменения мирового порядка поддержку со стороны общественности. Они показали публике, что за пределами нашей страны не все в порядке. Ирак нам обходится в 160 млрд долл.; даже небольшая часть этой суммы могла бы существенно изменить ситуацию в мире, если использовать ее на конструктивные цели. Однако это не входит в планы администрации Буша. Идеологи «Нового американского века» представляют мир как арену борьбы за выживание и полагают, что Соединенные Штаты, доказавшие свою приспособленность, имеют право и, более того, обязаны навязывать свою волю всему миру. Они не переносят мягкосердечности, терпимости и позитивных действий. Как видно из самого названия проекта, они проповедовали идею американского военного превосходства задолго до прихода Буша в Белый дом. События 11 сентября позволили реализовать ее на практике.

Внутри страны генеральный прокурор Джон Эшкрофт пропихнул через Конгресс закон, известный как «USA PATRIOT»[21], заявив, что несогласные с ним оказывают помощь и поддержку врагу. Нэнси Чан так описывает этот процесс.

– Настояв на своем в последнюю минуту, республиканское большинство Палаты представителей отвергло законопроект о борьбе с терроризмом, который вызывал намного меньше обеспокоенности по поводу ограничения гражданских свобод и был единогласно поддержан Юридическим комитетом Палаты, и заменило его 342-страничным Законом «USA PATRIOT». Конгресс принял этот закон с поразительной быстротой, хотя конгрессмены в тот момент не имели доступа в свои зараженные сибирской язвой офисы, а всю страну трясло от предсказаний генерального прокурора Джона Эшкрофта насчет новых террористических атак. Президент Джордж У. Буш утвердил закон 26 октября 2001 года, всего через полтора месяца после атаки 11 сентября. Законодатели жаловались, что у них не было времени не то что прочесть, но даже получить экземпляр законопроекта до того, как его вынесут на голосование. Еще хуже то, что по этому сложному и имеющему далеко идущие последствия законопроекту практически не было слушаний, дебатов, материалов конференций и комиссий. В Палате представителей законопроект прошел с большим перевесом: 356 – «за», 66 – «против». В Сенате «против» высказался только сенатор Расселл Файнголд. При этом он предупредил страну: «Сохранение нашей свободы – одна из главных причин, по которой мы ввязались в эту новую войну против терроризма. Мы уступим без боя, если принесем в жертву свободы американского народа».[22] Закон «USA PATRIOT» предоставляет беспрецедентные полномочия исполнительной власти и снимает многочисленные ограничения с судебного процесса. Вкупе со своей парой – Законом «О внутренней безопасности» – он ограничивает доступ общественности к правительственной информации и одновременно позволяет правительству получать чувствительную личную информацию и облегчает обмен ею между федеральными властями, властями штатов и местными органами власти. Хотя этот закон серьезно ущемляет гражданские свободы, он не вызывает у публики особой обеспокоенности, поскольку считается, что большинство его положений направлено против них, террористов и иностранцев, а не против нас, добропорядочных граждан. Пожалуй, единственным нарушением, которое явно касается всех, является вторжение в частную жизнь – расширение права федерального правительства прослушивать телефонные разговоры, контролировать электронную почту и отслеживать их по библиотекам контрольных записей, однако такая уступка кажется небольшой платой за защиту от терроризма. Тем не менее Закон «USA PATRIOT» открывает путь для серьезных злоупотреблений властью. Целый ряд осужденных террористов были вынуждены признать свою вину под угрозой полного исключения из судебного процесса, длительного заключения без разбирательства и перспективы предстать перед закрытыми военными трибуналами. Соединенные Штаты задерживают и депортируют туристов и иммигрантов без права обжалования; пленников, захваченных в Афганистане, держат в клетках на базе «Гуантанамо» и отказывают им в правах, предоставляемых Женевской конвенцией.

Угроза, как отмечает New York Times, возрастает:

– По словам федеральных чиновников, правительство использует расширенные полномочия, предоставленные этим законом с далеко идущими последствиями, для сбора сведений о попавших в поле зрения наркокурьерах, должностных лицах, шантажистах, распространителях детской порнографии, лицах, занимающихся отмыванием денег, шпионах и даже коррумпированных иностранных лидерах.

Представители Министерства юстиции заявляют, что они просто применяют все доступные им ныне инструменты для борьбы с преступниками – как с террористами, так и со всеми прочими. Однако критики антитеррористической тактики администрации утверждают, что подобное применение закона свидетельствует об использовании терроризма в качестве прикрытия для проведения более широкой полицейской политики[23].

Беспокойство усиливается еще и тем, что Эшкрофт демонстрирует свою нетерпимость и в других областях. Он наложил запрет на так называемое согласованное признание вины и ввел систему контроля за снисходительными судьями. Он активно нарушает права штатов на законодательное регулирование таких вопросов, как контроль за оборотом оружия и применение марихуаны в медицинских целях.[24]

Один из наиболее опасных способов, которым администрация Буша пытается подорвать существующие свободы, – это выдвижение идеологов правого крыла на должности федеральных судей. Обычно, когда Конгресс не устраивают политические убеждения претендента, президент предлагает более умеренного кандидата. У администрации Буша один кандидат радикальнее другого. Демократы провели успешную обструкцию в Сенате двух кандидатов и пригрозили сделать то же самое и с остальными, тем не менее большинство президентских крайне правых выдвиженцев все же проскальзывают. Но это, похоже, не очень сильно занимает публику, поскольку речь не идет о местах в Верховном суде.

В области внешней политики война против терроризма получила приоритет перед всеми прочими вопросами, однако, несмотря на это, темпы создания национальной противоракетной обороны ничуть не снизились. Поскольку для войны нужен явный противник, а террористов отыскать сложно, то проще всего указать государства, которые могут служить прибежищем террористов. Именно такая логика и привела к изобретению понятия «ось зла», которое впервые прозвучало в речи «О положении страны» в 2002 году.

Из трех стран, включенных в президентскую «ось», только одна – Иран – имела прочные связи с международным терроризмом. Никто не сомневается, что три страны, обозначенные в речи, являются злом, но выделение их на фоне других не менее ярких представителей вроде Сирии, Ливии, Зимбабве, Бирмы (Мьянмы), Узбекистана и Туркменистана – такое же извращение действительности, как и объявление войны терроризму. Северная Корея – самое закрытое общество в мире; люди там безжалостно эксплуатируются, а все ресурсы направляются на наращивание военной мощи. Хотя эта страна не имеет отношения к атаке террористов 11 сентября, она располагает опасными ракетными системами, способна производить ядерное оружие и поставляет вооружение за рубеж.[25] Ирак под властью Саддама Хусейна – не менее репрессивное государство, однако он не представляет такой же военной угрозы. Да, он применял боевые отравляющие вещества против собственного народа, но впоследствии потерпел поражение в войне без использования химического и биологического оружия. Ирак, кроме того, не способен создать ядерное оружие. Саддам выплачивал вознаграждение семьям палестинских террористов-смертников, однако, в противоположность утверждениям администрации Буша, у него нет доказанных связей с «Аль-Каидой».

С Ираном все не так просто, как в предыдущих двух случаях. Он находится под властью шиитской теократии, которая принципиально против Америки и Израиля, но его народ устал от исламского фундаментализма. Там были избраны реформистски настроенные президент и парламент, а сторонники открытого общества даже более пламенны и готовы на жертвы, чем в Соединенных Штатах. Но реформаторы не могут добиться успеха, поскольку судебная власть и силовые институты – армия, полиция и разведка – находятся в руках сторонников жесткой линии. Издания регулярно закрывают, критиков режима сажают в тюрьму, а бывает, и казнят. Неудачи президента Хатами в борьбе с «ястребами» уже начали подрывать веру народа в его способность добиться ощутимых реформ.

Тем временем Иран продолжает поддерживать «Хезболла», террористическую организацию, базирующуюся в Ливане, пытается поставлять оружие Арафату в Палестине и осуществляет далеко идущую ядерную программу. Эта страна является участницей Договора о нераспространении ядерного оружия и заявляет, что ее программа имеет исключительно гражданские цели, однако инспекции, проведенные в рамках контроля соблюдения Договора, показали, что эта программа нарушает его положения. Что касается ядерного оружия, то Иран уже более десятилетия значительно опаснее, чем Ирак.

Каждая из трех стран представляет свой собственный набор проблем. Смешивание их в кучу под вывеской «ось зла» вводит в заблуждение и лишь ухудшает положение. Для них не подходит одна и та же стратегия. В Иране речь насчет «оси зла» лишь укрепила внутренние силы, которые мешают развитию открытого и демократического общества.

Предлогом для вторжения в Афганистан послужило то, что эта страна превратилась в базу для «Аль-Каиды». Операция в Афганистане получила поддержку международного сообщества и была санкционирована ООН. Еще до вторжения был инициирован политический процесс, нацеленный на создание временного правительства. Он начался с конференции, состоявшейся в ноябре 2001 года в Германии, недалеко от Бонна, и завершился проведением Лойя джирги в самом Афганистане 11 июня 2002 года. Правительству Хамида Карзая была обеспечена определенная законность.[26]

Вторжение в Афганистан стало яркой демонстрацией вновь обретенной военной удали Соединенных Штатов. Со времени войны в Персидском заливе в 1991 году высокоточные бомбы стали еще точнее, а использование специальных сил давало значительное тактическое преимущество. Америка показала, что ее военная мощь велика как никогда. Тем не менее операция не принесла тех положительных результатов, которых можно было бы ожидать.

Во-первых, специальные силы так и не нашли бен Ладена. Это высвечивало одно из ограничений, с которыми имела дело Америка при ведении войны. Может, у нас и была вся мыслимая военная мощь, но мы не хотели нести потери. В результате поиски в значительной мере были возложены на местных полевых командиров, которые оказались ненадежными.[27] На начальном этапе в штурме разветвленной системы пещер Тора-Бора на афгано-пакистанской границе, где предположительно укрылся бен Ладен, участвовали только афганские вооруженные силы при американской авиационной поддержке. Американские сухопутные силы появились в регионе лишь на третий день сражения, когда выяснилось, что значительное число талибов и сторонников «Аль-Каиды» вырвались из кольца афганских вооруженных формирований или просто откупились от них. После того как позднее остатки талибов и сил «Аль-Каиды» были блокированы в долине Шахи-Кот, американские войска приняли куда более активное участие в операции «Анаконда». И все равно, большинству террористов удалось уйти.

А во-вторых, администрации Буша не удалось добиться мира. Это вполне можно было предвидеть, опираясь на балканский опыт, и действовать более успешно, чем в Боснии или Косово, однако администрации помешала ее инстинктивная антипатия к международному сотрудничеству и обещанная Джорджем У. Бушем во время избирательной кампании политика невмешательства в строительство государств.

Возможность для этого была. В Афганистане народ отчаянно нуждался в помощи, а различные агентства Организации Объединенных Наций имели там прочные позиции и множество местных работников. Международное сообщество было готово выделить значительные суммы на конференции стран-доноров. Задачу контроля администрирования этих фондов следовало возложить на ООН. Представителей этой организации с деньгами можно было бы направить в каждую деревню в сопровождении миротворческих сил для охраны. Их встретили бы с распростертыми объятиями. Они могли бы создавать местные административные органы от имени правительства Карзая, а полевые командиры потеряли бы влияние, поскольку не могут конкурировать в предоставлении услуг.[28]

У администрации Буша, однако, были совершенно другие идеи. Министерство обороны волновало не строительство государства, а охота на бен Ладена, и оно нуждалось в поддержке со стороны полевых командиров. Ему ни к чему были миротворцы ООН, бродящие за пределами Кабула и путающиеся под ногами вооруженных сил США и их мнимых афганских союзников. Я публично спрашивал Дональда Рамсфелда об этом на конференции в апреле 2002 года. Поначалу он отрицал свое нежелание видеть миротворцев ООН за пределами Кабула, однако позднее все же допустил, что ему не нравится идея продолжительной интернациональной миротворческой операции, подобной косовской. Рамсфелд настаивал на создании национальной армии и полиции.

Результаты налицо. Вместо яркой демонстрации возможностей, которые международная помощь открывает мусульманской стране, в глаза бросается чуть ли не полное отсутствие прогресса в регионе и исчезновение первоначального энтузиазма по поводу свержения «Талибана». Соединенные Штаты, хотя и с запозданием, все же выделяют миллиард долларов на восстановление Афганистана, но большинство обещаний, данных на конференции стран-доноров, так и остались невыполненными. Оказанию помощи мешает отсутствие безопасности и власть местных полевых командиров, которая все еще сильна. Через два года после начала американского вторжения Афганистан остается нестабильным, а «Талибан» поднимает голову среди пуштунов на юге страны. Говорят, что вторжение в Ирак отвлекло внимание от Афганистана, и это действительно так, но попытка восстановления последнего потерпела бы провал в любом случае из-за решения Рамсфелда не выпускать миротворцев ООН за пределы Кабула.

Теперь, когда ответственность перешла к НАТО, союзники могут отменить это решение, однако исторический момент для рождения нового Афганистана упущен. В 2002 году в Афганистане получено небывалое количество опиума, по оценкам оно достигает 3400 тонн.[29] Производство наркотиков – это как минимум половина экономики страны. Доход от наркотиков оценивается в 2,5 млрд долл., что сопоставимо с размером иностранной помощи, которая составляет около 2 млрд долл.[30] Трудно даже представить, что центральное правительство сможет установить контроль над полевыми командирами, занятыми наркоторговлей. Произвол со стороны полевых командиров в сочетании с тайной поддержкой по межплеменным каналам из Пакистана способствуют возрождению «Талибана».

Вторжение в Афганистан потребовало создания военных баз в близлежащих странах. Это имело двойственный эффект на политическую ситуацию в них.[31] Каждая из этих стран единственна в своем роде: со своей ли нефтью, другими полезными ископаемыми или без них она сама устанавливает и определяет внутренние условия. Вместе с тем для всех них характерна общая тенденция постепенной утраты тех свобод, которые они получили после распада Советского Союза. В регионе обычным делом является пожизненное президентство и зарождающаяся традиция передачи его по наследству. Усиление американского военного присутствия, конечно, несет с собой столь необходимое расширение финансовой и технической помощи, но все поступающие ресурсы привязываются к военному сотрудничеству, а не к политическим реформам.

Правительство США следит за тем, чтобы не сблизиться слишком сильно с репрессивными режимами, и в некоторых случаях оказывает сдерживающее влияние на местные правительства. Администрация Буша, например, надавила на Грузию, чтобы обеспечить свободу и справедливость предстоявших там выборов.[32] В целом же американское присутствие в регионе работает прежде всего на усиление репрессивных режимов, хотя и в определенных рамках, поскольку США могут попасть в неловкое положение, если режим, с которым они связаны, переступит границы допустимого.

Особое беспокойство вызывает Узбекистан. Президент Ислам Каримов безжалостно подавляет все исламские религиозно-политические выступления. Многие брошены за решетку только за то, что они носили бороду. Исламское движение Узбекистана – террористическая группа, тесно связанная с «Аль-Каидой», активно противостояла режиму в конце 90-х годов, однако большинство ее членов были уничтожены в Афганистане. Это позволило режиму пойти на послабления и разрешить Партии освобождения («Хизб ут-Тахрир»), не проповедующему насилие исламскому движению, действовать легально. Тем не менее президент Каримов не изменился и продолжает репрессии в отношении религиозных групп и отдельных верующих. Его действия не удержали Соединенные Штаты от создания военного союза с режимом.

Президент Пакистана Первез Мушарраф стал ближайшим союзником США, хотя его претензии на проведение демократических выборов не имели под собой почвы, а его способность участвовать в войне против терроризма весьма сомнительна. Мы уже обожглись на союзе с Саудовской Аравией, однако продолжаем подвергать себя такому же риску в Пакистане, поскольку Мушаррафу приходится постоянно лавировать между нашими требованиями и давлением со стороны воинствующих исламистов у себя дома.

Война против терроризма все же принесла некоторые выгоды. Взаимоотношения с Китаем заметно потеплели, что дает реформаторам определенные преимущества перед сторонниками жесткой линии. Улучшились отношения и с Россией: президент Буш встретился с президентом Владимиром Путиным, заглянул в его душу – и она ему понравилась. Все ли в ней хорошо, трудно сказать, поскольку душа у Путина настроена менее демократично, чем у Бориса Ельцина. Отношение Путина к прессе, его политика в Чечне и попытки вернуть власть государства над олигархами и региональными правительствами ставят под большой вопрос приверженность свободе и демократии, не говоря уже о принципах открытого общества.

Война против терроризма в итоге взяла верх над политическими и экономическими реформами и совершенно не помогла делу распространения демократии. Последнее достойно осуждения еще и потому, что продвижение демократии стало основным оправданием вторжения в Ирак.

Вторая иракская война особенно негативно сказалась на молодой демократии Турции. Управление страной находится в руках умеренной исламской Партии справедливости и развития. Эта партия действительно стремится сделать Турцию более открытой, способной стать членом Европейского союза. Этот редкий феномен заслуживает поддержки. Армия в стране могущественна и относится с недоверием к Партии справедливости и развития. Соединенные Штаты, активно добиваясь поддержки Турцией вторжения в Ирак, навязали правительству сделку, которая не могла найти поддержки большинства в парламенте. Сделка была отвергнута демократическим путем. Это стало серьезным препятствием для осуществления наших военных планов. Пол Вулфовиц, прибыв в Турцию, публично упрекнул генералов в недостаточном влиянии – действие, совершенно не способствующее укреплению демократии, и это в стране с богатой историей военных переворотов.[33]

В плане развития международного сотрудничества наша война против терроризма определенно приносит обратные результаты. Возможно, она и помогла улучшить отношения с Китаем и Россией, которым идея такой войны пришлась по душе, однако эта война привела к беспрецедентным разногласиям с нашими старыми союзниками. Общественность всего мира глубоко возмущена односторонними действиями администрации Буша. Как мы уже видели, отношение к Америке повернулось на 180 градусов за сравнительно короткое время, которое прошло с 11 сентября 2001 года до момента вторжения в Ирак.

Истинные мотивы стремления администрации Буша к свержению Саддама Хусейна остаются тайной. Можно лишь строить догадки по поводу их характера, но сказать наверняка нельзя, поскольку они никогда не выносились на обсуждение. И все же небольшой экскурс в прошлое позволяет лучше понять истоки сегодняшней проблемы Ирака.

Одним из мотивов может быть стремление к американскому превосходству – наглядная демонстрация того, что именно США задают тон. Ирак вполне мог оказаться демонстрационной целью просто в силу осуществимости подобного проекта. Боб Вудвард так подытожил комментарии заместителя министра обороны Пола Вулфовица на ключевой сессии по стратегии 15 сентября 2001 года:

– Эффект атаки против Афганистана был сомнительным. Беспокойство вызывала возможность того, что стотысячная американская группировка увязнет в боях в горных районах на полгода. Хрупкий же деспотический режим Ирака можно было легко сокрушить, это казалось вполне осуществимым. По его мнению, вероятность того, что Саддам имел отношение к террористической атаке 11 сентября, колебалась от 10 до 50%. США должны были раньше или позже замахнуться на Саддама, если хотели, чтобы войну против терроризма приняли всерьез.[34]

В своем интервью в мае 2003 года Вулфовиц заявил, что, хотя политика администрации определяется целым рядом факторов, «по бюрократическим соображениям мы сосредоточили внимание на одном аспекте – оружии массового уничтожения, поскольку с этим согласится каждый».[35]

Само по себе – это высокомерие в его наихудшем проявлении. Но есть и более прагматичные геополитические соображения, которые говорят в пользу свержения Саддама. Пожалуй, единственной серьезной помехой, не позволяющей Америке в полной мере быть хозяйкой собственной судьбы, является ее зависимость от импорта нефти. Саудовская Аравия оказалась ненадежной союзницей: она обеспечивает внутреннюю политическую стабильность за счет поддержки исламских экстремистов за рубежом. После событий 11 сентября продолжение подобной политики стало невозможным, и трон под саудидами закачался, как когда-то под шахом в Иране. Ирак занимает стратегическое положение, а его запасы нефти уступают только запасам Саудовской Аравии. Его оккупация и перенос туда американских военных баз из Саудовской Аравии могли бы обеспечить хорошую альтернативу саудовской нефти. Не следовало сбрасывать со счетов и еще один фактор. Мировые запасы нефти становятся все более ограниченными, и кран, запирающий иракскую нефть, раньше или позже все равно пришлось бы открыть. Однако отмена эмбарго, пока Саддам Хусейн находится у власти, была слишком опасной, поэтому его необходимо было устранить.

Еще одно важное соображение – Израиль. Многочисленные религиозные фанатики в Соединенных Штатах твердо верили в то, что возрождение Израиля – это предзнаменование апокалипсиса и второго пришествия. В дополнение к традиционному произраильскому лобби Израиль пользуется сильной поддержкой со стороны правого протестантского крыла, а это – стержень президентского электората. Поскольку апокалипсис предполагает уничтожение Израиля, последнему такие друзья вовсе ни к чему. Президент Буш, однако, должен учитывать мнение своих избирателей. Сильное военное присутствие в Ираке могло бы изменить политическую ситуацию целого региона. Это успокоило бы Израиль, ослабило бы палестинских экстремистов и заставило бы их пойти в определенной мере навстречу урегулированию на условиях, приемлемых для Израиля и его американских сторонников. Вся без исключения Европа, включая Великобританию с Тони Блэром, придавала проблеме Палестины первостепенное значение, но президент Буш хотел сначала разделаться с Ираком. Именно в этом основной источник разногласий между Соединенными Штатами и Европой, именно это привело к тому, что Америка приняла на себя обязательство (которое осталось невыполненным) заняться проблемой мира на Ближнем Востоке сразу же после войны.[36]

Нефть и Израиль – вот что, похоже, заботило администрацию больше всего при выработке политики, однако Буш и его советники помалкивали об этом при обосновании необходимости вторжения в Ирак. Никто не мог поднять эти вопросы, не рискуя услышать обвинения в непатриотизме. Президент Буш получил мандат на ведение войны против терроризма. Только ловкое объединение в единое целое вопросов терроризма и оружия массового уничтожения и спекуляция на угрозе доступа террористов к оружию массового уничтожения позволили президенту оправдать развязывание войны с Ираком. Какими бы ни были аргументы за вторжение в Ирак, у американской общественности есть все основания считать себя обманутой.

Надо сказать, что администрация Буша разделилась по вопросу вторжения в Ирак. «Ястребы», большая часть которых находилась в Министерстве обороны, были безоговорочно «за». У них был собственный сценарий, и они не собирались увязать в процедурах ООН, которые могли нарушить планы. В любом случае, как сторонники идеи американского превосходства, они внутренне противились любой зависимости от Организации Объединенных Наций. Государственный департамент, напротив, стремился обеспечить законность военного вмешательства. «Ястребы» взяли верх по той причине, что на их стороне были вице-президент и благосклонность президента. Резолюцию, позволяющую президенту предпринимать любые действия, которые он сочтет нужными, протащили через Конгресс при участии некоторых демократов, в частности конгрессмена Ричарда Гепхарта и сенатора Джозефа Либермана, опередив руководителей сенатского Комитета по внешней политике сенаторов Джозефа Байдена и Ричарда Лугара, которые разрабатывали более взвешенную и жесткую резолюцию.

Другие постоянные члены Совета Безопасности ООН, особенно Франция, энергично настаивали на активном участии Совета во всех делах. Несмотря на усиливающийся барабанный бой, призывающий к войне, Совету Безопасности удалось в ноябре 2002 года принять Резолюцию 1441. Она была сформулирована так, что вопрос о том, нужна ли Соединенным Штатам санкция ООН для осуществления военной акции, оставался открытым. Французы смогли убедить американцев в том, что США могут выиграть и уж точно ничего не потеряют от такой формулы. Если Саддам Хусейн нарушит резолюцию, с принятием новой не будет проблем; более того, тогда Франция примет участие в военной акции. Если он выполнит резолюцию, а Соединенные Штаты не передумают насчет войны, они смогут поступить по-своему; момент, когда США начнут действовать в обход ООН, просто оттягивался.

Резолюция предусматривала режим жесткого инспектирования и возлагала на Ирак обязанность доказывать, что у него нет оружия массового уничтожения. Игра «хороший коп/плохой коп», которую затеяли две фракции администрации Буша, пошла на пользу: она показала, насколько эффективным может быть Совет Безопасности в случае сильного американского лидерства. Если бы целью Америки действительно был контроль над иракским оружием массового уничтожения, то ее можно было бы достичь, продолжив инспекции. Однако администрация Буша стремилась совсем к другому: она вознамерилась убрать Саддама.

Инспекторы ООН не нашли свидетельств наличия оружия массового уничтожения. Как отметил Ханс Блике (исполнительный председатель Комиссии ООН по мониторингу, проверке и инспекции), Саддам проявил готовность к сотрудничеству по процессуальным вопросам, но не по существу. Саддам не представил отчета об уничтожении материалов, которыми он, по имеющимся данным, располагал. Вместе с тем, когда Блике вынес постановление о том, что некоторые классы ракет имеют радиус действия больше допустимого, иракцы подчинились предписанию на их Уничтожение. Несмотря на это, Соединенные Штаты продолжали готовиться к вторжению. Узнав об этом, президент Франции Ширак обиделся. Он направил министра иностранных дел в Совет Безопасности и пригрозил наложить вето на вторую резолюцию. Государственный секретарь Колин Пауэлл посчитал это предательством и присоединился к сторонникам жесткой линии в администрации. Оперируя сомнительными фактами, он обвинил Ирак в нарушении Резолюции 1441 ООН. Франция стала активно возражать против новой резолюции, а Соединенные Штаты решились на вторжение без санкции ООН.

Вторжение само по себе было блестящим с военной точки зрения. Все произошло быстрее и с меньшими потерями, чем предполагалось, даже в отсутствие Турции. К тому же после военного успеха Совет безопасности принял вторую резолюцию (1483), которая признавала оккупацию Ирака и создавала законную основу для нее. Ни Франция, где президент Ширак оказался под огнем критики за ущерб, нанесенный коммерческим интересам страны, ни Германия, которая хотела как можно быстрее восстановить отношения, не осмелились возражать. Резолюция 1483 фактически узаконила задним числом несанкционированную военную акцию, чего прежде не делала ни одна резолюция ООН. Речь в ней шла главным образом об особенностях функционирования иракской верховной власти в течение неопределенного оккупационного периода. Можно, конечно, говорить, что это выходит за рамки существующего международного законодательства, однако резолюцию нельзя считать незаконной, поскольку Совет Безопасности ООН наделен законодательной властью. Идеологи американского превосходства всегда считали, что международные отношения строятся на основе силы, а международное законодательство просто придает легитимность достигнутому с помощью силы. В случае с Ираком так и произошло.

В остальном же они просчитались. Аргументы, использованные для оправдания вторжения, – наличие у Саддама оружия массового уничтожения и его связь с «Аль-Каидой» – либо не нашли подтверждения, либо оказались откровенной ложью. Когда оружия массового уничтожения найти не удалось, президент Буш стал апеллировать к необходимости освобождения Ирака от ужасного диктатора и утверждения в нем демократии. Это и в самом деле благородная цель, которая вполне могла оправдать вторжение, если бы президент Буш использовал ее в качестве аргумента. Но он убеждал Конгресс совсем в другом, да и Конгресс вряд ли одобрил бы такую цель.

Демократию и открытое общество очень трудно построить, даже если у людей самые лучшие намерения. Мой опыт, полученный в разных частях света, подсказывает мне, что Ирак – самый неудачный выбор для демонстрационного проекта. В Ираке никогда не было демократии, кроме того, он перенасыщен скрытыми этническими и религиозными конфликтами. Как и многие государства Ближнего Востока, Ирак был искусственно создан западными державами после распада Оттоманской империи с прицелом на максимальное влияние со стороны Запада в последующем. В состав Ирака вошли три вилайета Оттоманской империи. Курды, которые составляли большинство населения на севере, были разделены между Турцией, Ираком и Ираном. Сунниты, которые составляли большинство в районе Багдада, были объединены с шиитами, сконцентрированными в районе Басры и болот. Кроме них по Ираку распылены многочисленные национальные и религиозные меньшинства. Во главе этой мешанины был поставлен суннитско-хашимитский король, брат короля Трансиордании. После свержения монархии в 1958 году последующие режимы поддерживали политическое господство суннитского меньшинства все более и более репрессивными методами.

В силу этнической и религиозной раздробленности страны утверждение демократии может легко привести к ее распаду. Именно это соображение, подкрепленное давлением со стороны соседних арабских правителей, удержало старшего Буша от устранения Саддама во время первой войны в Персидском заливе. Вот какое осиное гнездо растревожил младший Буш своим вторжением в Ирак. Понятно, что утверждение демократии не было его главной целью. Как уже отмечалось, истинные мотивы окутаны тайной, однако государственное строительство вряд ли значится среди них. Так или иначе, в Афганистане условия для этого были намного благоприятнее, но администрация Буша не воспользовалась ситуацией. Одна из причин, по которым я так активно выступал против вторжения в Ирак, заключалась в том, что подобная акция неизбежно принесла бы идее вмешательства в государственное строительство дурную славу.

Я уже отмечал, что крайне трудно понять, как президент Буш мог решиться на вторую войну в Персидском заливе, не оценив заранее возможные последствия и не подготовившись к ним. Со стороны участников первой войны в заливе и наших европейских союзников звучало достаточно предостережений.[37] Тем не менее обычная осторожность геополитических реалистов уступила самонадеянности сторонников идеи американского превосходства, засевших в Министерстве обороны. Они готовили свои планы втайне и не выставляли их на публичное обсуждение. Если военная часть плана была блестящей, то все последующее обернулось ужасным провалом. По-видимому, те, кто участвовал в планировании операции, ожидали, что иракская армия не полезет в драку, и надеялись сохранить ее и превратить в оплот безопасности страны в последующем. На свет вытащили иракского эмигранта с сомнительным прошлым, Ахмеда Чаллаби, и превратили в главу временного правительства, а проживающему в эмиграции сыну известного шиитского религиозного деятеля, Абдул Маджиду Эль-Хоэю, уготовили роль лидера шиитской общины.

Но все произошло совершенно не так. Во время вторжения часть федайинов Саддама оказали сопротивление, а остальные же вооруженные формирования, включая элитную республиканскую гвардию, рассеялись при первом же ударе. После оккупации началось безудержное мародерство, и победа обернулась хаосом. Эль-Хоэй сразу же после возвращения был убит в одной из мечетей в Наджафе. Среди населения Ирака, которое и не думало встречать американцев как освободителей, стало расти недовольство.

Саддам Хусейн, по всей видимости, планировал развертывание партизанской войны. Похоже, что он задумал это еще в октябре 2002 года, когда выпустил на свободу всех заключенных иракских тюрем. Партизанская тактика заставляет вторгшихся вести себя как оккупанты – подозревать всех и вся, наносить оскорбления и обиды, которые обращают население против них. Ирак, кроме того, стал как магнит притягивать к себе террористов, подготовленных «Аль-Каидой» в Афганистане. «Закручивание гаек» саудовскими властями вынудило ячейки тайных организаций перебраться из Саудовской Аравии в Ирак, что привело к эскалации насилия. Саддам Хусейн не имеет никакого отношения к событиям 11 сентября, однако президент Буш совершенно прав, когда говорит, что Ирак стал главным фронтом в войне против терроризма, хотя убийство солдат – это не терроризм, а партизанская война.

Вряд ли Министерство обороны могло просчитаться сильнее. Я ожидал непредвиденных неблагоприятных последствий, но то, что произошло в реальности, намного превзошло мое воображение. Мы увязли в трясине, которая сродни Вьетнаму. Вторгшись в Ирак, мы уже не можем выпутаться. Очень возможно, что в стране развернется кампания за вывод войск, как это было во время вьетнамской войны, однако наш уход грозит непоправимым ущербом положению Америки в мире. Из-за нашей зависимости от ближневосточной нефти Ирак для нас в этом отношении еще хуже Вьетнама.

Всего этого можно было бы избежать. Никто не заставлял нас лезть туда; напротив, все отговаривали. Нам вовсе не нужен был Ирак, чтобы бороться против терроризма или защититься от оружия массового уничтожения. По нашему настоянию Совет Безопасности принял очень жесткую резолюцию, и пока инспекторы находились в стране, Саддам Хусейн не мог сделать чего-либо в ущерб нам. Мы сами решили убрать его, мы выбрали этот курс.

Конечно, Саддам был ужасным тираном, и его устранение – это благо. Но какова его цена? Оккупация Ирака является главной причиной притяжения террористов и радикализации ислама. Наши солдаты вынуждены выполнять полицейские функции в дополнение к боевым задачам. Они не обучены этому. Они служат идеальной мишенью для всех, кто хочет поупражняться в стрельбе по американцам.

В 2003—2004 годах оккупация, по оценкам, обойдется нам в гигантскую сумму – 160 млрд долл. (73 млрд выделено на 2003-й финансовый год и 87 млрд запрошено на 2004-й). Но даже эти оценки занижены. Из 87 млрд долл. только 20 млрд пойдет на восстановление экономики, а полная его стоимость оценивается в 60 млрд. Для сравнения, вся наша иностранная помощь составила в 2002 году всего 10 млрд долл. Хотя все уже привыкли, что США покрывают не меньше трети стоимости проектов международной помощи, в данном случае нам повезет, если конференция стран-доноров соберет больше нескольких миллиардов долларов. В такой ситуации Соединенным Штатам придется расхлебывать кашу самостоятельно.[38]

В мире немало других тиранов, которых следовало бы свергнуть, – это одна из главных нерешенных проблем существующего мирового порядка. Так почему же мы бросили такие ресурсы именно на Ирак? То, что там было сделано, не решает проблему, а осложняет ее решение. Американская общественность, возможно, изменит свое отношение к военному вмешательству по политическим соображениям, как это случилось с интервенцией в Сомали, предпринятой президентом Клинтоном по гуманитарным соображениям, после чего подобные акции стали непопулярными. Соединенные Штаты не сразу согласились на вмешательство в Либерии, хотя промедление и вызвало излишние страдания.

В Ираке мы здорово влипли. Помимо того что жизни наших солдат находятся в опасности, под угрозу поставлена военная мощь Америки. Вооруженные силы получили установку нанести ошеломляющий удар, о чем говорит кодовое наименование операции в Ираке: «Шок и трепет». Их не учили решать оккупационные задачи.[39] Наше присутствие в Ираке должно было умиротворить Ближний Восток, но на деле мы добились обратного. Используя вторжение как символ устрашения, а сам Ирак как военную базу, мы рассчитывали оказать давление на соседние страны; чрезмерное расширение задач в Ираке существенно ограничивает наши возможности по применению силы в других местах.

Выйти из подобной ситуации не так-то просто. Администрация Буша всеми силами пытается привлечь к участию ООН, но не желает идти на минимальные уступки. Президент Буш в сентябре 2003 года выступил с обращением к Совету Безопасности, но его не содержащая раскаяния речь была принята без энтузиазма. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан дал ясно понять, что, прежде чем он согласится рисковать своим персоналом, необходимо четко определить роль Организации Объединенных Наций. Резолюция 1511, единогласно принятая 16 октября, не развеяла озабоченности. На практике военные функции, связанные с оккупацией, должна осуществлять коалиция, а другие страны или ООН здесь мало чем могут помочь. Перспектива безрадостна, но у нас нет выбора и нам придется заплатить за допущенную ошибку. В конечном счете другому президенту с другим отношением к международному сотрудничеству, возможно, и удастся вытащить нас.

Больше всего мне хотелось бы, чтобы этот провал в Ираке отбил охоту вмешиваться в государственное строительство в будущем. Я считаю нечистоплотными попытки администрации Буша оправдывать вторжение в Ирак злодействами Саддама теперь, когда первоначальные аргументы не нашли подтверждения. Мы терпели злоупотребления с его стороны в течение многих лет, не предпринимая никаких попыток прекратить их. Нам нужно найти способ избавляться от людей, подобных Саддаму, но действия администрации Буша в Ираке сделали эту задачу более сложной.

Ирак ярко продемонстрировал ошибочность идеи американского превосходства, исповедуемой администрацией Буша. Вторжение в Ирак ограничило наши возможности по ведению войны против терроризма и сохранению доминирующего положения в мире. Лишить себя этого положения мы могли только сами, и президент Буш сделал немало для этого. Однако Ирак – далеко не единственная проблема в мире, такой она стала казаться лишь благодаря президенту Бушу. На его совести также все те вопросы, решением которых мы не занимались, отсутствие прогресса в международном сотрудничестве. Круг нерешенных проблем ошеломляет.

Африка и в меньшей степени Центральная и Южная Азия перенасыщены скрытыми конфликтами, но мы не можем уделить им должного внимания. Америка все же направила небольшой воинский контингент в Либерию, но с опозданием в несколько месяцев, допустив страдания, которых можно было избежать. Возможно, это поможет улучшить положение в соседних странах, но война между Эритреей и Эфиопией по-прежнему продолжается, проблемы в Центральной Африке (Демократической Республике Конго, Руанде, Бурунди) далеки от разрешения, а Роберт Мугабе все еще правит в Зимбабве. Хотя конфликт между Индией и Пакистаном, похоже, затих, внутреннее положение в Пакистане остается нестабильным. Индонезия потрясена акциями террористов, а повстанцы в провинции Ачех продолжают причинять беспокойство. В Бирме (Мьянме) диктатор заменил военную хунту и вновь упрятанного в тюрьму демократически избранного лидера Аун Сан Су Чжи.

Одна из сфер, на которые администрация Буша способна оказывать влияние, это израильско-палестинский конфликт. Конечная цель урегулирования – возврат к границам 1967 года с небольшими вариациями и отказ палестинцев от права на возвращение в Израиль – известна. «Дорожная карта», указывающая пути достижения этой цели, опубликована. Подавляющая часть населения с обеих сторон жаждет мира, однако из-за долгой истории конфликта прогресс невозможен без давления извне. Соединенные Штаты в сотрудничестве с Европейским союзом могли бы стать гарантом мирного процесса. Президент Буш все еще не желает идти по стопам президента Клинтона, хотя в ретроспективе подход Клинтона выглядит намного лучше. Он позволил сократить масштабы кровопролития и сделал урегулирование досягаемым.

Северная Корея стала проблемой для администрации Буша. Раз отказавшись от подхода, которого придерживалась администрация Клинтона, она теперь не может вернуться к нему. Военная акция совершенно исключена, поскольку Северная Корея способна нанести огромный ущерб южному соседу и уничтожить миллионы людей прежде, чем господствующий в ней режим будет свергнут. Блокада затруднительна из-за того, что может заартачиться Южная Корея. Единственно возможный выход – это оказание экономической помощи, которую ранее администрация Клинтона предоставляла напрямую, через третью сторону. Китай очень хотел бы играть конструктивную роль. Однако Северная Корея вряд ли откажется от имеющегося у нее ядерного и ракетного потенциала без двухсторонних гарантий безопасности, которые Буш не желает предоставлять, поэтому здесь очень трудно найти точки соприкосновения. Тем временем в Северной Корее полным ходом идут работы по созданию ядерного оружия. Ситуация ухудшилась с тех пор, как Буш стал президентом.

Иран также продолжает развивать свою ядерную программу, хотя и заявляет о ее исключительно гражданских целях. Да, он является участником Договора о нераспространении ядерного оружия, но тем не менее постепенно приближается к созданию ядерной бомбы. Условия Договора фактически нарушаются. Индия и Пакистан отказались присоединиться к Договору, создали собственное ядерное оружие и теперь, несмотря на звучавшие поначалу протесты, входят в клуб ядерных держав. Япония находится на пути превращения в ядерную державу. Существующие же ядерные державы палец о палец не ударили для того, чтобы выполнить свои обязательства и предпринять эффективные меры, направленные на разоружение.[40]

Внимание общественности сейчас сосредоточено лишь на одном аспекте – ядерном оружии, которое может попасть к террористам; проблема ядерного оружия, находящегося в руках государств, заслуживает гораздо более внимательного отношения. Опасность применения его государствами сейчас значительно выше, чем во времена холодной войны. Тогда сохранялся баланс, предполагавший взаимное гарантированное уничтожение; теперь же у государств появился соблазн приобретения ядерного статуса.

Во времена холодной войны лучшие умы занимались изучением проблемы, теперь же этот вопрос стоит далеко не на первом месте. Особое беспокойство вызывает позиция администрации Буша: она рассматривает возможность включения в наш арсенал тактического ядерного оружия. Это значительно приближает тот день, когда мы решимся реально применить его. Однако мысль о добровольном принятии ограничений, похоже, чужда сторонникам идеи американского превосходства.

Вместе с тем ситуация не так уж и мрачна. Администрация Буша все же предприняла некоторые позитивные шаги. Она учредила фонд под названием «Счет тысячелетия» и обещала выделить 15 млрд долл. на борьбу со СПИДом. Под давлением США Египет освободил из заключения Сайда Ибрагима, что способствовало укреплению гражданского общества в этой стране. Джеймс Бейкер посетил Грузию с целью обеспечения свободы и справедливости предстоявших там выборов. Можно не сомневаться, что найдется еще немало других примеров конструктивного вмешательства. Однако в целом после прихода Буша к власти Соединенные Штаты стали менее эффективно отстаивать права человека и ценности открытого общества. В стороне остались экологические и социальные проблемы, более того, были заморожены все прежние начинания. Определенный прогресс достигнут в сфере борьбы с террористами. Их связь друг с другом серьезно осложнилась из-за высокой эффективности наших средств электронного слежения. С учетом возросшей бдительности возможности нового крупного террористического акта на территории США значительно уменьшились. Вместе с тем война против терроризма, начатая администрацией Буша, на деле усилила террористическую угрозу. Антиамериканские настроения очень заразительны, по признанию же президента Буша, главным фронтом стал Ирак.

Возможно, я не могу справедливо оценить внутреннюю политику администрации Буша в социальной и экологической сферах во всех деталях. Да и в книге, посвященной роли Америки в мире, таким оценкам не место. Тенденции не радуют: бедность растет, рабочие места сокращаются, а экологическое регулирование предельно подчинено интересам бизнеса. Однако я ограничусь лишь одним вопросом, в котором я кое-что понимаю: дефицитом бюджета.

Буш занял пост президента, имея готовый план резкого сокращения налогов. План отличался смелостью, поскольку явно был на руку богатым. Если выгоды распределяются более равномерно, возможности для сокращения налогов попросту исчезают. Люди выигрывают в результате расширения государственной поддержки, а не снижения налогового бремени, которое стимулирует урезание расходов.

Снижение налогов в сочетании со значительным ростом военных расходов привело к резкому изменению ситуации с бюджетом: если 2000-й финансовый год завершился с профицитом в размере 236 млрд долл., то 2003 год – уже с дефицитом в 375 млрд, который в 2004-м, как ожидается, возрастет до 565 млрд, хотя еще не ясно, во что нам обойдется Ирак. Это самый крутой поворот в истории, если не считать тех периодов, когда Америка находилась в состоянии войны, но, с другой стороны, мы ведь сейчас тоже воюем благодаря политике администрации Буша. Это полностью отвечает устремлениям администрации, которая взяла курс на безжалостное урезание социальных расходов.

Карл Роув, главный стратег республиканцев, твердо вознамерился обеспечить нормальное развитие экономики до выборов, которые должны состояться в ноябре 2004 года, с тем, чтобы избежать повторения ситуации с поражением Буша-старшего после первой войны в Персидском заливе в 1992 году. Председатель Федеральной резервной системы Алан Гринспэн настроен не менее решительно. На него уже навешивали ответственность за поражение 1992 года, и ему, надо думать, не хочется оказаться виноватым вновь. В июне 2003 года он предложил снизить ставку по федеральным фондам на 50 базисных пунктов, в то время как не столь политически ангажированный Комитет по операциям на открытом рынке санкционировал снижение лишь на 25 базисных пунктов.

Экономика чутко реагирует на все появляющиеся стимулы. Во втором полугодии 2003 года был отмечен подъем экономической активности и рост прибылей, хотя занятость не увеличилась. Но рассуждения администрации Буша на этом фоне о безобидности бюджетного дефицита вызывают у меня протест. Даже если не брать в расчет то бремя, которое он накладывает на будущие поколения (платежеспособность нашей системы социального обеспечения уже поставлена под вопрос), бюджетный дефицит неизменно сказывается на процентных ставках. Его влияние станет ощутимым только после того, как экономика начнет восстанавливаться.

Мы входим в состояние, которое называется экономикой попеременного сдерживания/стимулирования. Оно наблюдалось в Великобритании в конце 50-х и начале 60-х годов прошлого века и продолжалось до тех пор, пока ее бюджет не стал верстаться с учетом распада империи. Как только экономическое развитие начинает ускоряться, его приходится сдерживать из-за бюджетного дефицита. Недавнее резкое увеличение дефицита бюджета США привело к проявлению того же самого феномена: как только занятость начинает расти, повышение процентных ставок превращается в тормоз, сдерживая два основных фактора развития экономики – продажу жилья и автомобилей.

Повышение процентных ставок уже началось, хотя сокращения уровня безработицы пока не наблюдается из-за редко обсуждаемого и недостаточно изученного структурного снижения цен на ипотечном рынке, называемого выпуклостью. Эмитенты ипотечных ценных бумаг, подобные Fannie Мае, фактически предоставили домовладельцам бесплатный опцион на процентную ставку. Когда процентные ставки падают, люди рефинансируют свои бумаги, когда растут – держат их до погашения. Эмитентам ипотечных бумаг приходится хеджировать риски, именно это и обусловливает выпуклость. При росте процентных ставок держатели ипотечных бумаг балансируют свои портфели, продавая долгосрочные облигации, и наоборот.

Рынок ценных бумаг, обеспеченных ипотеками, огромен, он намного больше рынка правительственных облигаций, и выпуклость делает процентные ставки ощутимо более волатильными, чем они были бы в ее отсутствие. Это реальный порок системы, который неизбежно ведет к обрушению рынка облигаций, похожему на потрясение фондового рынка 1987 года, вызванное так называемым портфельным страхованием. В сочетании с бюджетным дефицитом выпуклость практически гарантирует существенный рост процентных ставок при оживлении экономики. Это действует подобно тормозу и ведет к возникновению феномена экономики попеременного сдерживания/стимулирования.

Роув надеется, что оживление в экономике, раз начавшись, не прекратится до выборов 2004 года. Вероятность того, что такое случится, довольно мала. Но независимо от того, удастся ему приукрасить нашу экономику на время выборов или нет, нам придется долго расплачиваться за безответственную финансовую политику администрации Буша.

В целом никогда еще положение Америки не ухудшалось так резко, как на том небольшом отрезке времени, в течение которого Джордж У. Буш находится у власти. Изменение позиции на международной арене под стать изменению бюджетного дефицита. Не важно, какими ошибочными идеями руководствовалась администрация Буша, главное, что практические результаты ее деятельности иначе чем катастрофой назвать нельзя.

Здравый смысл говорит, что переизбрание Буша на второй срок будет зависеть от состояния экономики. Я все же надеюсь, что избиратели отвергнут его по другой причине. Безрассудная погоня за американским превосходством поставила нас и весь остальной мир в опасное положение. Единственный выход из него – отказать президенту Буша в переизбрании.

Предстоящие выборы дают превосходную возможность покончить с мыльным пузырем американского превосходства. Но мало нанести поражение президенту Бушу, Америке необходимо выработать новое видение ее роли в мире. Переосмысление должно быть предельно глубоким. Отказаться придется не только от идеологии «Нового американского века». Изъяны были и в политике, которую Соединенные Штаты проводили до событий 11 сентября; в противном случае администрации Буша нечего было бы доводить до крайности. Более позитивному видению роли Америки в мире посвящена вторая часть этой книги.

Соединенные Штаты – далеко не единственная страна, находящаяся в центре глобальной капиталистической системы, но они являются самой могущественной державой и главной движущей силой процесса глобализации. Европейский союз, возможно, и не уступает Америке по численности населения и валовому национальному продукту, однако он не обладает таким же единством и у него намного больше проблем с глобализацией.

С военной точки зрения Европейский союз даже назвать державой нельзя, поскольку каждый его член принимает решения по своему усмотрению. Здесь сравниться с Соединенными Штатами не может никто – их военный бюджет практически равен бюджету всех других государств вместе взятых. Нет и такого альянса, который мог бы составить нам конкуренцию, по той простой причине, что участие в нем противоречило бы национальным интересам государств. Наиболее свежий пример – иракский кризис, во время которого многие страны Европейского союза (Великобритания, Италия, Испания, Дания и новые члены из Восточной Европы) присоединились к США, а не к другим участникам ЕС.

Наше доминирующее положение налагает уникальную ответственность на нас. Мы не можем ограничиться преследованием лишь собственных узких национальных интересов. Ради собственного блага мы обязаны заботиться также о благополучии остального мира, ибо только Соединенные Штаты в состоянии осуществить системные изменения. Если кто и способен поддерживать мировой порядок, то только США. Они не могут делать все, что им заблагорассудится (это ясно продемонстрировал Ирак), но в международном сотрудничестве практически ничего не добиться без их лидерства или как минимум активного участия. Это, конечно, не значит, что другие страны не должны заботиться о благополучии мира. Их участие тоже имеет значение, но главную роль играют все же Соединенные Штаты. Именно Соединенные Штаты задают направление движения для всего мира, другие страны должны подчиняться политике, которую проводят США.

Конечно же, Америка не может посвятить себя исключительно совершенствованию мирового порядка, точно так же, как не может она ограничиться лишь заботой об улучшении собственного положения в мире. У любой страны существует множество внешнеполитических целей, которые нередко противоречат друг другу. Когда общие интересы вступают в противоречие с национальными, верх обычно берут последние. Общие интересы должны иметь более высокий статус, чем сейчас. Чем более процветающими и богатыми будут Соединенные Штаты, тем больше внимания с их стороны должно уделяться благополучию мира. В наших собственных интересах, чтобы та система, в которой мы занимаем доминирующее положение, развивалась и процветала.

Прогресс в сфере технологии дает человечеству все большую власть над природой. В отсутствие адекватного контроля над этой властью человечество сейчас вполне способно уничтожить себя и погубить окружающую среду, если не найдет более эффективных методов защиты общих интересов. Именно Соединенные Штаты должны встать во главе этого процесса. Опасность распространения ядерного оружия очевидна, но есть и немало не столь явных опасностей, особенно в сфере экологии. Цивилизации исчезали задолго до изобретения ядерных бомб.

Существующий мировой порядок не дает ответа на серьезнейший вопрос: как защитить общий интерес в сообществе, состоящем из суверенных государств, которые обыкновенно ставят собственный интерес выше общего? Такое поведение характерно не только для администрации Буша, которую справедливо обвиняют в чрезмерной односторонности, но и для других правительств. В Европейском союзе государства-члены пытаются тянуть одеяло на себя. Среди членов Организации Объединенных Наций также идет борьба за собственные интересы. Внутри организации они бьются за работу и должности; это одна из причин, по которым агентства ООН так неэффективны. Но нас интересуют не отдельные факты, а общее правило. Генри Киссинджер, перефразируя кардинала Ришелье, сформулировал его так: у государств есть интересы, но нет принципов.[41]

Проблема не имеет решения, но некоторые подходы более перспективны. В этом нет ничего необычного: неразрешимые проблемы постоянно встают перед человечеством. Было бы несерьезно предлагать покончить с суверенными государствами и заменить их международными институтами. Тем не менее необходимо найти способ, позволяющий примирить общий интерес с принципом суверенности. Наиболее перспективный и демократичный путь – создать многостороннюю систему, в которой все государства руководствовались бы одними и теми же правилами и участвовали в одних и тех же соглашениях. Это позволило бы опираться на международное общественное мнение при определении общего интереса и защищать его значительно эффективнее, чем сегодня. Встать во главе этого процесса должны Соединенные Штаты в силу их доминирующего положения. Наша позиция в результате лишь укрепилась бы, поскольку Соединенные Штаты эффективнее других; однако и нам пришлось бы подчиняться международным правилам и обычаям точно так же, как остальным государствам.

Администрация Буша видит роль Америки в мире совершенно иначе. Она испытывает инстинктивную антипатию ко всем многосторонним соглашениям. С ее точки зрения международные отношения строятся исключительно на силе, а не на законе, и так как Америка – самая могущественная держава, международные договоры и институты лишь мешают ей использовать силу. Администрация Буша признает лишь одну форму сотрудничества, при которой США принимают решения, а остальные подчиняются им. Именно такая позиция привела к появлению доктрины Буша.

Нам нужно изменить подход радикальным образом. Мы должны возглавить коллективные усилия по совершенствованию мирового порядка, поскольку только мы способны сделать это. И Международный уголовный суд, и Киотский протокол по глобальному потеплению ясно показали, что международные соглашения существенно менее эффективны, когда Соединенные Штаты не участвуют в них. В силу нашего доминирующего положения мы должны получить наибольшую выгоду от совершенствования мирового порядка.

Если все, что касается политики и безопасности, по-прежнему строится на принципе суверенности государств, то экономическая деятельность приобрела в полном смысле глобальный характер. Понятие «глобализация», которым нередко злоупотребляют, интерпретируется по-разному. Можно говорить о глобализации с точки зрения информации и культуры, распространения телевидения, Интернета и других средств коммуникации, облегчения обмена идеями и их коммерциализации. Я же, в рамках настоящей дискуссии, понимаю под глобализацией развитие глобальных финансовых рынков, рост транснациональных корпораций и усиление их влияния на национальную экономику государств.

Процентные ставки, курсы валют и акций в разных странах тесно взаимосвязаны, а глобальные финансовые рынки оказывают огромное влияние на экономическую ситуацию в каждом государстве. В свете того решающего значения, которое международный финансовый капитал имеет для богатства любой страны, вполне уместно говорить о глобальной капиталистической системе.

Характерная черта глобальной капиталистической системы – свободное перемещение финансового капитала; перемещение людей, напротив, остается жестко регламентированным. Поскольку капитал является главнейшим элементом производственной деятельности, странам приходится бороться за его привлечение, что заставляет их вести себя сдержанно в сферах налогообложения и регулирования, иначе капитал утечет.

В результате глобализации характер нашего экономического и социального порядка изменился коренным образом. Стремление к привлечению международного капитала стало довлеть над другими социальными целями. На мой взгляд, большинство проблем, которые ассоциируются в сознании людей с глобализацией, в том числе и проникновение рыночных ценностей в те области, где их традиционно не было, связано именно с этим феноменом.

Финансовый капитал имеет преимущества перед капиталом, вложенным в основные средства. Первый способен свободно перемещаться и обходить те страны, где существуют обременительные налоги и регулирование. Второй, из-за того, что лишен возможности свободно перемещаться, становится заложником любых ограничений в той стране, куда он попал. Можно возразить, что транснациональным корпорациям доступна гибкость трансфертного ценообразования и рычаги воздействия на национальные правительства через решения о будущих инвестициях, но их преимущества не идут ни в какое сравнение со свободой выбора, которой пользуются международные финансовые инвесторы.

Инвестиционные возможности, открытые для последних, расширяются еще и потому, что они находятся в центре глобальной экономики, а не на периферии глобальной капиталистической системы. Капитал устремляется к основным центрам финансовой активности и распределяется оттуда. Именно поэтому международные финансовые рынки играют главенствующую роль в современном мире, именно поэтому их влияние растет так стремительно.

Глобальные финансовые рынки работают как гигантская система кровообращения, всасывая капитал в финансовые институты и рынки в центре, а затем перегоняя их на периферию прямо, в форме кредитов и портфельных инвестиций, или опосредованно – через транснациональные корпорации. Пока эта система исправно функционирует, она подминает под себя все локальные рынки. Большинство из них постепенно превращается в международные. Но время от времени в ней происходят кризисы. Влияние финансовых кризисов на центр и периферию неодинаково. При возникновении угрозы кризиса международной финансовой системы предпринимаются меры для ее защиты. Наиболее защищенными оказываются страны, находящиеся в центре. Для тех же, кому не посчастливилось попасть туда, последствия могут быть катастрофическими.

Глобализация, в том виде, как мы ее здесь определили, относительно новый феномен, которому насчитывается не более 50 или даже 25 лет. После Второй мировой войны экономика носила в основном национальный характер, большинство валют было неконвертируемыми, международная торговля была очень вялой, а международные прямые инвестиции в основные средства и прочие финансовые операции практически отсутствовали. Бреттон-Вудские институты – Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк – были созданы для содействия международной торговле в мире, где отсутствовало свободное перемещение международного капитала. С целью устранения дисбаланса в торговле Всемирный банк должен был компенсировать отсутствие прямых инвестиций, а МВФ – отсутствие кредитов. В то время международный капитал в слаборазвитых странах вкладывался главным образом в добычу полезных ископаемых, а многие из этих стран находились в колониальной зависимости. Те, кто добивался независимости, чаще экспроприировали международный капитал, находящийся в пределах их досягаемости, а не привлекали иностранные инвестиции из-за рубежа. Так, в 1951 году была национализирована Англо-иранская нефтяная компания, а 1973 году прошла новая волна национализации и появилась Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК). Национализация стратегических отраслей стала модной и в Европе.

После Второй мировой войны сначала восстановилась международная торговля, а затем наступила очередь прямых инвестиций. Американские фирмы пришли в Европу, а потом и в другие части света. Не отставали от них и компании из других стран, которые также стали превращаться в международные. Во многих отраслях – автомобильной, химической, средств вычислительной техники – начали доминировать транснациональные корпорации. Международные финансовые рынки развивались медленнее из-за того, что многие валюты не были полностью конвертируемыми, а немало стран сохраняли жесткий контроль над капитальными операциями. Контроль за движением капитала ослабевал очень медленно: в Великобритании, например, он был официально снят только в 1979 году.

Когда я в 1953 году начал заниматься бизнесом в Лондоне, финансовые рынки и банки жестко регулировались на национальной основе, господствовала система с фиксированными валютными курсами и многочисленными ограничениями на перемещение капитала. Существовал рынок «свитч стерлингов» и «премиум долларов» – специальных обменных курсов для капитальных счетов. После 1956 года, когда я переехал в США, начался процесс постепенной либерализации международной торговли ценными бумагами. С появлением европейского Общего рынка американские инвесторы стали покупать европейские ценные бумаги, однако бухгалтерский учет в выпускающих их компаниях и условия расчета оставляли желать лучшего; ситуация не сильно отличалась от той, что существует сегодня на некоторых развивающихся рынках, разве что аналитики и трейдеры были не такими опытными. Так начиналась моя финансовая карьера: я был тем самым одноглазым, который становится королем среди слепых. В 1963 году президент Джон Ф. Кеннеди ввел так называемый уравнительный налог на процентный доход американских инвесторов, покупающих иностранные акции, который практически лишил меня бизнеса.

Глобальные финансовые рынки стали появляться в 70-х годах. ОПЕК после своего появления подняла цены на нефть; доходы экспортеров нефти резко повысились, а странам-импортерам пришлось финансировать значительный дефицит торгового баланса. На коммерческие банки при негласной поддержке со стороны западных правительств была возложена задача возврата на рынок валютных средств, полученных экспортерами. Появились евродоллары и крупные офшорные рынки. Правительства стали делать налоговые послабления и другие уступки международному финансовому капиталу, пытаясь вернуть его к себе. По иронии судьбы эти меры дали офшорному капиталу еще большую возможность для маневра. Бум в международном кредитовании завершился крахом 1982 года, однако к этому времени свободное перемещение финансового капитала прочно вошло в практику.

В сфере глобализации произошел мощный скачок в начале 80-х, когда к власти пришли Маргарет Тэтчер и Рональд Рейган с их программами отлучения государства от экономики и предоставления полной свободы рыночным механизмам. Это предполагало строгую денежно-кредитную дисциплину, которая поначалу привела к мировому экономическому спаду и приблизила наступление кредитного кризиса, который произошел в 1982 году. На восстановление мировой экономики потребовалось несколько лет – в Латинской Америке говорят о потерянном десятилетии. Но с тех пор вплоть до 1997 года глобальная экономика развивалась практически без эксцессов.

Затем отмена привязки национальной валюты к доллару в Таиланде вызвала финансовый кризис, который эхом прокатился по всему миру. Финансовые рынки превратились в снежный ком, который подминал одну экономику за другой. Непосредственно пострадали только так называемые развивающиеся страны на периферии глобальной капиталистической системы. Когда в России дефолт стал угрожать существованию самой системы, финансовые власти своим вмешательством эффективно предотвратили крах. Страны в центре капиталистической системы – в Северной Америке и Европе – едва ощутили сотрясение, а международные финансовые рынки вышли из переделки практически невредимыми.

Это не первый случай в истории, когда международные финансовые рынки играют столь важную роль. Корни международного капитализма уходят в далекое прошлое – к итальянским городам-государствам и Ганзейскому союзу, где различные политические единицы были связаны друг с другом коммерческими и финансовыми узами. Капитализм стал господствующей формацией в XIX веке и оставался ею до Первой мировой войны. Глобальный режим, существующий сегодня, характеризуется новыми чертами, которые выделяют его на фоне его прежних проявлений. Одна из них – это скорость коммуникаций, хотя насчет ее новизны можно и поспорить: появление железных дорог, телеграфа и телефона знаменовало не менее революционное ускорение в XIX веке, чем электронные каналы связи в наше время. Информационная революция уникальна, но такой же была и транспортная революция XIX века. В целом нынешний режим во многом сходен с тем, который существовал 100 лет назад, хотя и отличается коренным образом от того, что было 50 лет назад.

Когда началась современная фаза глобального капитализма? В 70-х годах прошлого века с появлением офшорного рынка евродолларов? В 80-х с приходом к власти Тэтчер и Рейгана? Или в 1989 году, когда распалась Советская империя и капитализм стал воистину глобальным? Я предпочитаю 80-е годы, поскольку глобализация – это дело рук рыночных фундаменталистов. Цель администрации Рейгана в США и правительства Тэтчер в Великобритании заключалась в ограничении возможности государства вмешиваться в экономику, и глобализация очень хорошо отвечала ей. Другие страны должны были следовать их примеру, если хотели привлечь или сохранить капитал. Инициаторы же получали конкурентное преимущество. Преимущество усиливалось и тем, что главные финансовые центры мира находились в Нью-Йорке и Лондоне. С точки зрения рыночного фундаментализма глобализация представляла собой чрезвычайно успешный проект.

Она была желательной по многим причинам. Международная торговля выгодна всем участникам: победители могли возместить проигравшим убыток и при этом остаться с прибылью. Частные предприятия эффективнее создают богатство, чем государство. Кроме того, государства нередко злоупотребляют властью; глобализация предоставляет личности такую свободу, какую ни одно государство не в состоянии обеспечить. Свободная конкуренция в глобальном масштабе дала простор изобретательскому и предпринимательскому таланту, ускорила появление технологических нововведений. Хотя это и трудно подтвердить фактами, глобализация, по всей видимости, ускорила глобальный экономический рост. Однако сумма валовых национальных продуктов не может в полной мере служить измерителем благосостояния человечества.

Рыночные фундаменталисты признают преимущества глобальных финансовых рынков, но игнорируют недостатки. Они полагают, что финансовые рынки стремятся к равновесию и обеспечивают оптимальное распределение ресурсов. Действительно, считается, что лучше оставить распределение ресурсов рынкам, даже если они и не идеальны, а не вмешиваться в процесс через национальное или международное регулирование.

Но было бы опасным чрезмерно полагаться на рыночные механизмы. Рынки нужны для того, чтобы обеспечивать свободный обмен товарами и услугами между их участниками, однако они не способны сами по себе заботиться о коллективных потребностях. Не могут они обеспечить и социальную справедливость. Такие «общественные блага» обеспечивает только политический процесс.

Глобализация существенно ограничивает возможности государства по предоставлению общественных благ своим гражданам, поскольку посягает на наиболее удобный и обильный источник доходов – налог на доходы и прибыли, кроме того, толкает к снижению или отмене таможенных пошлин. В результате «государство всеобщего благосостояния» не может существовать в той форме, которая была определена после Второй мировой войны. Те страны, которые перестроили свои системы социальной защиты и обеспечения занятости (прежде всего Соединенные Штаты и Великобритания), добились экономического процветания, ну а те, которые пытались сохранить их неизменными (например, Франция и Германия), остались позади.

Демонтаж «государства всеобщего благосостояния» – относительно новое явление, последствие которого в полной мере пока не ясны. После Второй мировой войны доля государства в валовом национальном продукте в группе промышленно развитых стран почти удвоилась.[42] Лишь после 1980 года тенденция изменилась. Интересно отметить, что с тех пор эта доля снизилась очень незначительно. Произошло следующее: налог на капитал и отчисления в фонд страхования по безработице стали снижаться, тогда как другие налоги (особенно на потребление) продолжали расти. Иными словами, тяжесть налогообложения была перенесена с владельцев капитала на потребителей, с богатых на бедных и средний класс. Это было не совсем то, что обещали, но и непредвиденным результатом такое не назовешь, поскольку именно к нему и стремились рыночные фундаменталисты.

Финансовый капитал получил такие преимущества, что пошли разговоры об уничтожении суверенитета государства транснациональными корпорациями и международными финансовыми рынками. Но это не так. Государства сохраняют свой суверенитет и имеют легальную власть и способность к принуждению, которыми ни один человек или корпорация обладать не могут. В то время как рынки становятся глобальными, политическое устройство продолжает твердо стоять на суверенитете государств. Да, у нас есть международные институты, но им не позволено вмешиваться во внутренние дела государств, ну разве что в тех пределах, на которые согласны сами государства.

Сочетание глобальных финансовых рынков и национальной политики привело к появлению несимметричной системы, ориентированной, главным образом, на производство и обмен частными благами. Коллективным потребностям и социальной справедливости уделяется крайне мало внимания, поскольку международные институты, которые необходимы для этого, не поспевают за развитием рынков.

Делегирование суверенных прав в экономике и финансах развито несравненно больше, чем в других сферах. Так, в Европейском союзе существует общий рынок, в пределах которого страны-члены делегировали немало полномочий Европейской комиссии, а Европейский центральный банк обладает правами, которые всегда были важнейшими прерогативами государства, – эмиссия валюты и контроль над процентными ставками играют центральную роль в управлении экономикой. При этом страны-члены сохраняют суверенные права на проведение внешней политики, оборону и многое другое. Однако с увеличением числа членов Европейского союза до 25 дальнейшее делегирование суверенных прав становится неизбежным. Несоответствие, существующее внутри Европейского союза, прослеживается и на уровне более широких международных институтов. В целом такие международные финансовые и торговые институты, как МФВ, Всемирный банк и Всемирная торговая организация (ВТО), имеют более широкие полномочия и ресурсы, чем международные политические институты, в частности ООН. Это полностью соответствует асимметрии глобальной капиталистической системы. Глобализация приносит общественные блага в жертву прибыли и накоплению частного богатства.

Неравенство между частными и общественными благами имеет разные проявления. Во-первых, это все более увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными как внутри стран, так и среди стран. По общему признанию, глобализация – не игра с нулевой суммой: выгоды от нее превосходят затраты, иначе говоря, прирост богатства не просто достаточен для компенсации неравенства и прочих негативных эффектов глобализации, он выше этих затрат. Проблема в том, что победители не собираются выплачивать какие-либо компенсации проигравшим ни внутри стран, ни на уровне межгосударственных отношений. «Государство всеобщего благосостояния», как мы уже говорили, перестало существовать, а международное перераспределение доходов практически отсутствует. В 2002 году сумма международной помощи достигла 56,5 млрд долл.[43] Это составляет всего 0,18% глобального ВВП.[44] В результате разрыв между богатыми и бедными странами продолжает расти. На Земле 1% населения, составляющего группу богатейших, получает столько же, сколько приходится на 57% населения, относящегося к группе беднейших. Около 1,2 млрд людей живет менее чем на один доллар в день; 2,8 млрд – менее чем на два доллара[45]; более 1 млрд не имеет доступа к чистой воде[46]; 827 млн страдают от недоедания.[47] Нельзя сказать, что все это результат глобализации, но она практически ничего не сделала для исправления ситуации.

Во-вторых, страны в центре глобальной капиталистической системы имеют слишком много преимуществ перед теми, кто находится на ее периферии. Пожалуй, самое большое преимущество состоит в том, что они могут осуществлять заимствования в собственных валютах. Это позволяет им проводить противоциклическую политику, то есть они могут понижать процентные ставки, увеличивать государственные расходы и тем самым защищаться от экономических спадов. Страны, находящиеся в центре, кроме того, контролируют МВФ и международную финансовую систему. Эти два фактора, взятые вместе, позволяют им в значительно большей мере влиять на собственную судьбу, чем странам на периферии, которые находятся в более зависимом положении.

Вопреки убеждениям рыночных фундаменталистов финансовые рынки не стремятся к равновесию, они подвержены кризисам. С 1980 года произошел целый ряд разрушительных финансовых кризисов, однако всякий раз, когда возникала угроза центру, власти предпринимали решительные действия для защиты системы. В результате опустошение – удел периферии. Это делает страны в центре не только более богатыми, но и более стабильными. Это заставляет капиталистов из стран на периферии держать накопленное богатство в центре. Производственные активы в странах на периферии, с свою очередь, в значительной мере принадлежат иностранцам. Вывоз капитала местными капиталистами и влияние транснациональных корпораций уменьшают возможности стран на периферии управлять собственной судьбой и тормозят развитие демократических институтов. Отрицательные моменты накапливаются, и у некоторых стран на периферии потери от глобализации могут быть больше, чем выгоды.

И в третьих, есть неравенство между странами с хорошими правительствами и исправно функционирующими демократическими институтами с одной стороны и странами с коррумпированными или репрессивными режимами – с другой. Экономический прогресс обычно оценивают в совокупности, однако в пределах этой совокупности существуют победители и проигравшие, и различия между ними становятся все более и более существенными. В то время как одни страны идут вперед, другие движутся в противоположном направлении. К сожалению, кризисы развиваются намного стремительнее, чем позитивные изменения, и могут одним махом свести на нет результаты многих лет развития. Положение ухудшается еще и тем, что за одним потрясением нередко следует другое. Вооруженные конфликты, репрессивные режимы и финансовые кризисы подпитывают сами себя и друг друга. Некоторые страны, похоже, глубоко сидят в этой ловушке – они образуют низший слой в глобальной капиталистической системе.[48] Остановить движение под уклон – одна из важнейших задач современного мира. В сложившейся ситуации право суверенитета не позволяет вмешиваться во внутренние дела государств. Существующие международные институты не годятся для решения задач, связанных с поддержанием мира, предотвращением гражданских волнений и устранением непокорных диктаторов.

В книге «Джордж Сорос о глобализации» я представил анализ недостатков существующего мирового порядка, но ограничился лишь экономическими и финансовыми аспектами. Меня занимала проблема совершенствования имеющихся международных финансовых и торговых институтов (МФТИ), и, помимо прочего, я показал, что всем им не хватает одного компонента – более эффективных способов предоставления международной помощи.

Для такой позиции были веские основания. Меня беспокоило то, что нечаянный альянс между рыночными фундаменталистами справа и антиглобалистами слева вполне мог подорвать, а то и вовсе уничтожить наши МФТИ. Озабоченность вызвали лозунги вроде «ВТО, засохни или сгинь», с одной стороны, и отрицательное отношение Конгресса США к международным договорам и институтам – с другой. Я чувствовал, что обладаю определенными познаниями в сфере финансовых рынков, кроме того, у меня имелись практические предложения. Но не прошло и двух лет, как назрела необходимость расширить анализ и распространить его, в дополнение к экономике и финансам, еще и на вопросы политики и безопасности.

К этой мысли меня подтолкнула реакция администрации Буша на террористическую атаку 11 сентября. Если прежде главным объектом моего внимания были крайности рыночных фудаменталистов, то теперь на первый план вышла обеспокоенность крайностями сторонников идеи американского превосходства. Я не собираюсь преуменьшать террористическую угрозу: и то и другое тесно взаимосвязано. События 11 сентября предоставили сторонникам идеи американского превосходства возможность «позволить себе крайности» и потащить за собой всю страну. Администрация Буша заявила, что события 11 сентября навсегда изменили мир. А Соединенные Штаты навязали такой подход всему миру.

Чтобы раскрыть тему должным образом, мне нужно рассмотреть под разными углами три основных проявления неравенства, которые присущи глобальной капиталистической системе, – неравенство между общественными и частными благами, между центром и периферией и между хорошими и плохими правительствами. Я не буду ограничиваться одними МФТИ, как это было прежде, а сосредоточу внимание на роли государств, особенно Соединенных Штатов.

В сегодняшнем мире все взаимосвязано намного сильнее, чем когда-либо, но наш политический порядок все еще строится на суверенитете государств. То, что происходит в каждой отдельно взятой стране, касается всех без исключения. Это было истиной и до событий 11 сентября, террористическая атака лишь подтвердила ее. Но принцип суверенитета не позволяет вмешиваться во внутренние дела других государств. Именно здесь кроется величайшая неразрешенная проблема существующего мирового порядка. Вторжение в Ирак – неправильный подход к ее решению. Но каким он должен быть? На этот вопрос я попытаюсь дать ответ в следующих главах.

Понятие «суверенитет» появилось давно, в эпоху, когда общество состояло из правителей и подданных, а не из граждан. Оно стало краеугольным камнем международных отношений со времен Вестфальского мирного договора 1648 года. После тридцати лет религиозных войн было установлено, что правитель вправе определять религию своих подданных: Cuius regio eius religio (чья власть, того и вера). Во время французской революции король был свергнут, а суверенитет перешел к народу. С той поры ему бы и принадлежать народу, но на практике он попал к государству в лице правительства. На смену династической концепции суверенитета пришла национальная. Одни государства являются демократическими, другие – нет. Сложившееся положение не под силу изменить никому, ибо суверенитет защищает репрессивные режимы от вмешательства извне.

Анахронизм ли это или нет, но суверенитет остается основой существующего мирового порядка. И думать иначе не может ни один здравомыслящий человек. Как уже отмечалось, мы живем в несимметричном мире: экономика глобализована, а политическая власть по-прежнему опирается на суверенитет государств.

Это ставит перед нами два вопроса: как безболезненно вмешаться во внутренние дела суверенного государства и как добиться того, чтобы вмешательство служило общему интересу? Большинство существующих международных институтов, и в первую очередь ООН, представляют собой ассоциации суверенных государств, которые ставят национальные интересы выше общих. Кто же тогда имеет право на вмешательство и на каких основаниях?

Первый вопрос решается довольно просто. Оказание помощи не является нарушением суверенитета государств: они либо принимают ее, либо отвергают. Иностранная экономическая поддержка, другие формы помощи могут служить эффективным инструментом в деле улучшения внутреннего положения без какого-либо посягательства на суверенитет.

Глобальный капитализм привел к появлению глобальных рынков, а международная помощь, в любой ее форме, противоречит рыночным законам. В результате в существующей структуре международных отношений возник дисбаланс между конструктивными и карательными мерами. Это существенный недостаток глобальной капиталистической системы. Конструктивные, позитивные действия должны иметь значительно большее значение. Они не нарушают суверенитета государства-реципиента, а прекращение поддержки вполне может служить наказанием, которое также не наносит ущерба суверенитету страны.

Однако иностранная помощь – это лишь частичное решение. Оно возможно только в тех странах, которые согласны принять помощь. Намного сложнее обстоят дела в странах с репрессивными и коррумпированными правительствами, которые противятся вмешательству. Вмешательство извне необходимо им еще больше, чем странам, стремящимся получить иностранную помощь. Как в этом случае совместить вмешательство и суверенитет?

Принцип суверенитета необходимо пересмотреть. Суверенитет принадлежит народу; считается, что граждане делегируют его правительству через избирательный процесс. Но, во-первых, не все правительства избираются демократическим путем, а во-вторых, даже демократическое правительство может злоупотреблять вверенной ему властью. Если злоупотребления властью серьезны, а люди лишены возможности исправить положение, вмешательство извне вполне оправданно. Международное вмешательство нередко единственная надежда для притесняемых.

Суверенитет народа – действенный принцип. Его легко понять и принять. Он вытекает из философии просветителей, которая подвигла архитекторов французской революции на передачу суверенитета от короля народу.[49] На практике можно немало выиграть от возврата к исходной (революционной) идее.[50] Существующий мировой порядок построен на суверенитете, доставшемся государству и его правительству. Установив, что суверенитет принадлежит народу, мы можем проникнуть в национальное государство и защитить права людей.

Нельзя сказать, что с концепцией суверенитета народа все легко и просто. Как, например, решить, кто именно достоин права на самоопределение в обществе, где имеются этнические меньшинства или группы, объединенные разными идеями? Этот вопрос вызвал немало проблем в процессе мирного урегулирования после Первой мировой войны. Ярким примером является и Ирак. Вместе с тем, как общий принцип, концепция представляет несомненную ценность.

Правители суверенного государства обязаны защищать своих граждан. Если они этого не делают, обязанность по защите должна переходить к международному сообществу. Международному сообществу необходимо положить этот принцип в основу своей политики. Одна из основных причин моего несогласия с американским вторжением в Ирак заключается в том, что Америка скомпрометировала этот принцип, подменив международную законность своей мощью.

Положение об «обязанности защищать» было разработано комиссией, подчиняющейся Кофи Аннану, генеральному секретарю ООН.[51] Основные его моменты заслуживают детального рассмотрения. Особое внимание я хочу уделить всеобъемлющим принципам, разъяснению того, каким должно быть гуманитарное вмешательство, чтобы оно служило интересам местного населения и оправданию военного вмешательства как последнего средства.

1. Исходные положения

А. Государственный суверенитет подразумевает определенные обязанности, и основная ответственность за защиту населения страны возлагается на само государство.

В. Если населению страны причиняется тяжкий вред в результате внутренних военных конфликтов, волнений, репрессий или недееспособности государственной власти, а соответствующее государство не желает или неспособно предотвратить этот вред, то принцип невмешательства уступает место международной обязанности защищать…

2. Составные элементы обязанности защищать людей

Обязанность защищать людей включает в себя три конкретных типа обязательств:

A. Обязательство предотвращать вред: бороться как с глубинными, так и с непосредственными причинами внутренних конфликтов и иных кризисов, создающих угрозу для населения страны.

B. Обязательство реагировать на причинение вреда: в ситуациях настоятельной необходимости принимать соответствующие меры, в том числе меры принуждения, такие как санкции и международное уголовное преследование, а в самых крайних ситуациях – идти на военное вмешательство.

C. Обязательство устранять причиненный вред: предоставлять, особенно после военного вмешательства, всю необходимую помощь для ликвидации последствий кризиса и вмешательства, для восстановления разрушенных объектов, примирения враждующих сторон, устранения причин того вреда, который вмешательство было призвано предотвратить или остановить.

3. Приоритеты

А. Самым важным отдельно взятым аспектом обязанности защищать людей является обязанность предотвращать нанесение вреда: вопрос о вмешательстве должен рассматриваться только после исчерпания всех других возможностей и ресурсов.

В. При исполнении обязанности предотвращать вред и обязанности реагировать всегда следует в первую очередь рассматривать меры, предполагающие по возможности меньшую степень вмешательства и принуждения.

1. Порог справедливости

Военное вмешательство с целью защиты жизни и безопасности людей представляет собой исключительную и чрезвычайную меру. Оправдать ее могут лишь причиняемый людям серьезный и непоправимый вред или непосредственная и неотвратимая угроза причинения такого вреда, а именно:

A. Фактическая или ожидаемая массовая гибель людей в связи с геноцидом или другими причинами, которые возникают в результате намеренных действий государства, его неспособности или нежелания действовать, а также распада самой государственной власти в стране.

B. Фактически происходящие или ожидаемые крупномасштабные «этнические чистки» путем убийства, принудительного выселения, актов террора или массового изнасилования.

2. Принципы предосторожности

А. Добросовестность намерений: главной целью вмешательства, чем бы ни руководствовались страны, осуществляющие его, должно быть прекращение или предотвращение страданий людей. Добросовестное намерение надежнее обеспечивается в случае многосторонних операций, опирающихся на поддержку самих жертв и общественного мнения в регионе.

В. Принцип последнего средства: военное вмешательство может быть оправдано лишь в том случае, если испробованы все невоенные способы предотвращения кризиса или его мирного разрешения и имеются серьезные основания полагать, что меры меньшего масштаба не дадут результата.

C. Соразмерность средств: масштаб, продолжительность и интенсивность планируемого военного вмешательства не должны превышать минимально необходимого для достижения конкретных целей защиты людей.

D. Разумные шансы на успех: необходима достаточная вероятность успешного достижения оправдывающей вмешательство цели прекращения или предотвращения страданий, а вероятные последствия вмешательства не должны быть более тяжелыми, чем вероятные последствия невмешательства.

3. Законные полномочия на вмешательство

А. Наиболее подходящим органом для санкционирования военного вмешательства с целью защиты людей является Совет Безопасности ООН. Задача заключается не в том, чтобы найти альтернативу Совету Безопасности, а в том, чтобы сделать его работу более эффективной, чем сегодня.

B. Во всех случаях необходимо получать санкцию Совета Безопасности до начала военного вмешательства…

C. Совет Безопасности должен безотлагательно рассматривать вопрос о санкционировании вмешательства в случае обвинений в массовых убийствах и широкомасштабных этнических чистках…

D. Пять постоянных членов Совета Безопасности должны договориться не применять право вето в тех случаях, когда не затрагиваются их жизненно важные национальные интересы…

E. Если Совет Безопасности отклоняет запрос на санкцию или не принимает никакого решения в разумный срок, возможны следующие альтернативные действия:

i) вынесение вопроса на рассмотрение чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН;

ii) принятие мер со стороны региональных организаций в соответствии с главой VIII Устава ООН с последующим их утверждением Советом Безопасности.

F. Совет Безопасности со своей стороны должен учитывать, что, если он в ситуации, требующей немедленных действий, не выполнит свою обязанность защищать людей, те государства, которых это касается, могут посчитать возможным для себя использовать другие меры, соответствующие серьезности и неотложности положения, а это нанесет урон престижу ООН и доверию к ней.[52]

Этот документ предлагает ясные критерии допустимости военного вмешательства, намного более ясные и приемлемые, чем доктрина Буша, однако принцип предупреждения, который представляет собой наиболее важный аспект обязанности защищать, требует отдельного рассмотрения.

Предупреждение конфликтов никогда не бывает преждевременным. Чем раньше начинается этот процесс, тем меньше его цена и больше возможностей избежать кровопролития. В бывшей Югославии внешнее давление на Милошевича в тот момент, когда он упразднил автономию Косово в 1990 году, или годом позже, когда приказал югославским военно-морским силам обстрелять Дубровник, могло бы предотвратить целый ряд трагедий, потрясавших регион на протяжении следующего десятилетия.

Прибалтийские государства, в частности Латвия и Эстония, являют собой яркий пример возможностей предупреждения конфликтов. В 1940 году эти государства против их воли заставили войти в состав Советского Союза. При советской власти значительная часть местного населения была депортирована, а его место заняли другие народности. После восстановления независимости в 1991 году прибалтийские государства попытались лишить гражданства представителей других национальностей. Такое несправедливое отношение к весьма многочисленной русскоязычной общине вполне могло стать веским основанием для вооруженного вмешательства со стороны России. Налицо были все предпосылки вооруженного конфликта, однако под давлением Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Европейского союза прибалтийские государства предоставили национальным меньшинствам законные права и защиту. Мои фонды, призванные способствовать развитию открытых обществ, активно участвовали среди прочих в этом процессе, помогая наладить изучение языков и поддерживая другие формы национального примирения. Кризисную обстановку удалось разрядить, и прибалтийские государства избежали участи стран Балканского полуострова.

Раннее предупреждение кризисов, увы, не приносит сенсаций. Если к балканскому кризису внимание было приковано, то процессы в прибалтийских государствах протекали незаметно. При нынешнем положении дел ситуация должна ухудшиться до определенного предела, прежде чем правительства решатся занять твердую позицию. О достижении этого предела обычно сигнализирует серьезная обеспокоенность общественности, вызванная страшными картинами, которые демонстрируются телевидением, но к этому моменту уже слишком поздно думать о предупреждении кризиса. К тому же с ростом числа кризисов реакция общественности притупляется, и требуется намного больше времени, чтобы возникла мысль о необходимости внешнего вмешательства. Медлительность США с вмешательством в Либерии как раз тот самый случай.

Поскольку на ранних стадиях крайне трудно предугадать, какой именно конфликт обернется кровопролитием, наиболее эффективной формой предупреждения является сокращение возможностей для возникновения кризиса. Это требует системных реформ. Такие реформы не устранят смертоносных конфликтов, однако снизят вероятность их возникновения.

Мы уже говорили о неравенстве, связанном с глобальным капитализмом: неравенстве между центром и периферией, неравенстве между частными и общественными благами и, что важнее всего, о неравенстве между хорошими и плохими правительствами. Как выразился экономист Джеффри Сакс, два основных источника бедности и нищеты – это неудачное место расположения и плохое правительство.[53] Под плохим правительством я понимаю репрессивные, коррумпированные и абсурдные режимы, недееспособные государства и государства, раздираемые внутренними конфликтами. Конечно, с неудачным местом расположения вряд ли что-нибудь можно сделать, а вот случаи с плохим правительством не так безнадежны. С моей точки, зрения наиболее эффективный путь предупреждения конфликтов – создание условий для развития открытых обществ по всему миру. Это основополагающий принцип для моих фондов после распада советской империи, его практически можно считать доктриной Сороса. Для Соединенных Штатов было бы неплохо заменить доктрину Буша – доктрину упреждающих акций военного характера – на доктрину предупредительных акций, конструктивных по своей природе.

Если говорить честно, то я не вправе называть идею поддержки развития отрытых обществ доктриной Сороса. Она сформулирована в таком малоизвестном документе, как Варшавская декларация. Декларация провозглашает, что в интересах всех демократических государств, взятых как единая группа, обеспечить развитие демократии во всех остальных странах.[54]

Ее подписали 107 государств (это больше, чем число демократических стран в мире), включая США, на конференции, состоявшейся в Варшаве в 2000 году. Конференцию финансировал Государственный департамент США, возглавляемый Мадлен Олбрайт. Варшавская декларация осталась на бумаге и, наверное, даже не попала бы в газеты, если бы Франция не отказалась подписать ее из-за того, что та была предложена Соединенными Штатами.

Вместе с тем Декларация заслуживает большего внимания, поскольку она подводит реальную основу под вмешательство во внутренние дела суверенных государств. Есть два веских аргумента в ее пользу. Один – это народы, суверенитетом которых злоупотребляют, они нуждаются во внешней поддержке. Нередко внешняя помощь – их единственная надежда. Это вдохновляющий аргумент для таких людей, как я, но он совершенно не трогает причастные правительства с их национальными интересами. Другой аргумент – безопасность и благополучие народов, живущих в открытых обществах, а вот это уже должно в равной мере волновать и правительства, и граждан. Мир становится все более взаимозависимым. То, что происходит внутри отдельно взятой страны, даже такой небольшой и изолированной, как Афганистан, вполне способно повлиять на безопасность всего остального мира. Так было до событий 11 сентября, а с тех пор стало лишь более очевидным. Поскольку недееспособные государства, репрессивные, коррумпированные и неподходящие режимы, а также внутренние конфликты таят в себе угрозу для окружающих, общим интересом всех демократических, открытых обществ является обеспечение развития открытых обществ по всему миру.

Распространение демократии тесно связано с экономическим развитием, а то и другое вместе – с национальной безопасностью. Утверждения о том, что мы должны бороться с терроризмом, поощряя развитие открытых обществ, могут показаться странными, тем не менее в них есть логика. Мы, несомненно, должны защищаться от терроризма, повышая бдительность, принимая защитные меры и совершенствуя сбор разведывательных данных, однако нам также необходимо устранять первопричины враждебного отношения. Конечно, в открытых обществах тоже случаются террористические акты (пример тому – взрыв в Оклахома-Сити), но они не дают терроризму разрастись до таких масштабов, какие он имеет в недееспособных государствах или государствах-изгоях.

Терроризм не следует воспринимать как единственную или даже главную причину, по которой нужно стремиться к устранению пороков существующего мирового порядка. Экономическое развитие и формирование открытых обществ – сами по себе достойные задачи. Должно быть, что-то не так с нашими ценностями, если нам нужен терроризм для напоминания об этом. В действительности изъян кроется в самой глобальной капиталистической системе: она слишком уж полагается на рыночный механизм. Как мы уже видели, рынки очень эффективны при распределении ресурсов, необходимых для удовлетворения конкурирующих частных потребностей, но совершенно не обеспечивают удовлетворения таких коллективных потребностей, как поддержание мира, защита окружающей среды, социальная справедливость и даже обеспечение функционирования самого рыночного механизма. До начала глобализации национальные государства лучше выполняли функцию предоставления общественных благ, теперь же мы все больше нуждаемся в международном сотрудничестве. Соединенные Штаты не могут быть ни мировым полицейским, ни крестным отцом. Америке нужно работать вместе с другими странами. Это подводит нас ко второму серьезнейшему нерешенному вопросу существующего мирового порядка: как добиться того, чтобы внешнее вмешательство служило общим интересам в мире, состоящем из суверенных государств?

На мой взгляд, документ под названием «Обязанность защищать» возлагает слишком большие надежды на ООН. Это неудивительно, если учесть, что он был подготовлен по запросу Генерального секретаря. Поскольку ООН представляет собой ассоциацию суверенных государств, которые руководствуются тем, что они считают своими национальными интересами, она не всегда способна исполнить обязанность защищать.

Организация Объединенных Наций – главный международный институт, принимающий решения по вопросам безопасности, но, увы, крайне несовершенный. Она поставила перед собой кучу благороднейших целей, но не всегда способна выполнить их. Благородные устремления перечислены в преамбуле Устава ООН, при этом устав ничего не говорит о средствах и властных полномочиях, которые позволили бы превратить их в реальность. Причина в том, что преамбула оперирует терминами типа «мы, народы», а сам устав исходит из суверенитета стран-членов. Интересы государств вовсе не обязательно совпадают с интересами живущих в них народов. Многие страны не являются демократическими, многие жители не имеют статуса граждан. В результате ООН может делать только то, что позволяют страны-члены. Это полезный институт, который вполне может стать еще более полезным, но с точки зрения достижения целей, сформулированных в преамбуле, он не оправдывает надежд. Надежды, связанные с Организацией Объединенных Наций, необходимо умерить с учетом ограничений, заложенных в ее устав.

Наиболее эффективным структурным элементом ООН является Совет Безопасности, поскольку он может не принимать во внимание суверенитет стран-членов. Пять постоянных членов Совета Безопасности имеют право вето, при достижении согласия и получении поддержки необходимого большинства Совета они способны навязать свою волю всему миру. Это теоретически делает Совет Безопасности самым влиятельным институтом на земле. Его решения имеют силу закона, хотя у Совета зачастую нет возможности принудительно обеспечить выполнение своих решений. На практике постоянные члены редко приходят к согласию по наиболее важным вопросам.

Это слабое место проявилось в первые же дни существования ООН. Сразу же после учреждения организации холодная война превратила единодушие среди постоянных членов в нечто недостижимое. После распада Советского Союза был такой момент, когда Совет Безопасности мог функционировать именно так, как это задумывалось изначально, но западным державам не удалось воспользоваться ситуацией. По кризису в Боснии они не смогли прийти к единому решению, а в случае кризиса в Руанде вообще ничего не предприняли. Позднее, однако, сторонники идеи американского превосходства стали испытывать антипатию к Совету Безопасности из-за того, что он предоставляет одинаковые права всем постоянным членам.

Совет Безопасности можно реорганизовать и пересмотреть право членства и право голоса, но на это вряд ли стоит рассчитывать, поскольку такое решение требует согласия всех заинтересованных стран. Почему Франция должна обладать таким же правом вето, как и Соединенные Штаты? Способна ли Франция уступить свое место в Совете Безопасности? Предложений по реформированию ООН было бесчисленное множество, но все они наталкивались на нежелание суверенных государств пожертвовать своими национальными интересами ради общего интереса.

Существует резкий контраст между Советом Безопасности и другими составными частями ООН. Теоретически Совет Безопасности может действовать невзирая на суверенитет всех государств, за исключением тех, которые имеют право вето; другие же структурные единицы ООН находятся в полной зависимости от стран-членов, поскольку любое действие требует их согласия. Это превращает организацию в неэффективную, громоздкую и дорогостоящую структуру. Генеральная Ассамблея – «говорильня», а агентства стреножены необходимостью приспосабливаться к запросам стран-членов. Агентства служат также своего рода заповедником для лишних дипломатов и оставшихся не у дел политиков.

В последние годы ООН столкнулась с отрицательным отношением к себе со стороны крупнейших и наиболее влиятельных членов. В 90-х годах Соединенные Штаты не раз задерживали выплату взносов, обходили организацию или принижали ее значение. После событий 11 сентября США явно предпочитают действовать без оглядки на ООН. Конечно, у организации есть определенные ограничения, но она могла бы стать намного эффективнее при поддержке США. Администрация Буша смотрит на ООН как на нечто неэффективное, но именно такое отношение и лишает ее эффективности. Никогда еще не было столь очевидного «самореализующегося предсказания»!

Настаивая на многостороннем подходе, я вовсе не хочу сказать, что Соединенные Штаты должны действовать исключительно через ООН. Учитывая, что эта организация несовершенна и не идет на реформирование, неизбежны ситуации, в которых уместен выход за рамки ООН. Я уверен, наше вмешательство в Косово было бы оправдано и без санкции ООН, а наши действия в Боснии принесли бы больший эффект, если бы мы опирались на НАТО, а не на ООН. Однако односторонняя акция, идущая вразрез с международным общественным мнением, не может быть оправдана, более того, она несет угрозу нашей безопасности, ибо настраивает против нас весь мир. Именно этого и добилась администрация Буша своей оголтелой односторонностью. Для наших акций необходим прочный фундамент законности. Нам нужно было заручиться широкой поддержкой, прежде чем планировать войну в Ираке. Причем в число сторонников следовало бы привлечь не только Европу, но и ряд менее развитых стран, включая исламские.

Сообщество демократий, созданное в рамках Варшавской декларации в 2000 году, вполне способно стать источником легитимности для вмешательства во внутренние дела недемократических государств, особенно если вмешательство имеет конструктивный характер. Пока Сообщество демократий всего лишь пустая оболочка. Эта организация проводит заседания раз в два года – очередная встреча состоится в Сантьяго (Чили) в марте 2005 года. Такие заседания ограничиваются разговорами да принятием коммюнике, на которые никто не обращает внимания. Но так не должно быть.

Соединенные Штаты в сотрудничестве с другими демократическими странами вполне могут вложить в Варшавскую декларацию содержание. В конце концов «третья корзина»[55] хельсинкских соглашений 1975 года, подтвердившая необходимость соблюдения прав человека, тоже в свое время казалась пустыми словами, иначе Советский Союз ни за что бы не поставил под ней свою подпись. А потом она послужила Андрею Сахарову и его коллегам в Москве законным основанием для создания Хельсинкского комитета, а тот, в свою очередь, подтолкнул к созданию правозащитной организации Helsinki Watch в Нью-Йорке и положил начало мощному движению в поддержку соблюдения прав человека. У Варшавской декларации не меньший потенциал.

Если Сообщество демократий продемонстрирует жизнеспособность, оно может превратиться в более официальную структуру. Даже сейчас, когда о существовании этого института мало кто знает, не считая министерств иностранных дел, страны активно возражают, если их исключают. Если членство несет реальные выгоды, исключение может стать действенным средством, заставляющим принять определенные стандарты поведения.

Сообщество демократий способно, например, обрести влияние внутри ООН, сформировав фракцию или блок. В настоящее время ротация членов комитетов ООН осуществляется по географическому признаку. Этот принцип может сохраниться, но у участников блока появляется возможность голосовать только друг за друга и исключить, таким образом, недемократические страны. Сирия перестанет быть членом Совета Безопасности, а для Ливии станет недоступным кресло председателя Комиссии по правам человека. В отличие от всех прочих попыток осуществить реформу такое нововведение имеет шансы на успех, поскольку участие во фракции – дело добровольное, и другие страны-члены не могут помешать формированию демократического блока. Создание влиятельного демократического блока наций изменило бы характер ООН, позволило бы более эффективно воздействовать на модель поведения ее членов. Репрессивные режимы лишились бы активного участия в процессе принятия решений, а недееспособные государства можно было бы взять под защиту ООН. Неразрешимая ныне проблема использования ООН для вмешательства во внутренние дела суверенных государств приблизилась бы к разрешению.

Тот же самый подход можно применить и в различных региональных организациях, занимающихся вопросами безопасности, например в ОБСЕ и Организации американских государств (ОАГ). Эти организации оказывают большое влияние на урегулирование локальных и региональных конфликтов, но их характер и эффективность различаются очень сильно. Для ОБСЕ, возможно, из-за того, что она появилась после распада советской империи, характерно удивительно широкое определение безопасности, во многом совпадающее с идеями этой книги, но эта организация ограничена в своих действиях, ибо она – ассоциация суверенных государств. Она стала бы более эффективной, если бы демократические государства договорились о более тесном сотрудничестве. ОАГ также способна оказать определенное положительное влияние. Она, например, сыграла не последнюю роль в процессе демократической смены режима в Перу, когда Альберто Фухимори бежал из страны, и сдержала развитие кризиса в Венесуэле после неудачной попытки сместить Уго Чавеса. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) намного меньше занимается политическими проблемами. Она открыто не желает обращать внимание на внутреннюю политику своих членов, однако такое отношение необходимо изменить. Наиболее серьезную проблему представляет недавно сформированный Африканский союз, одним из главных покровителей которого является президент Ливии Каддафи. Между Ливией и Западом идет скрытая борьба за влияние в Африке, которая ведет к нестабильности в регионе. К сожалению, Каддафи готов истратить на политические и военные цели в Африке значительно больше денег, чем Запад.

Существующее положение дел изменить непросто, если Соединенные Штаты не сменят свою позицию и своего президента. Многие страны мира, особенно в Африке, на Ближнем Востоке и в некоторых частях Азии, в силу их колониального прошлого относятся к Западу с большим подозрением. Это создает питательную среду для терроризма и других проявлений антизападных, антиамериканских и антиглобалистских настроений. Это также обеспечивает прикрытие для локальных деспотов вроде Роберта Мугабе в Зимбабве и президента Ислама Каримова в Узбекистане. Антагонизм – не та проблема, которую можно решить военными средствами. Для его преодоления необходимо доверие и реальное сотрудничество. Соединенным Штатам придется очень постараться, чтобы вернуть доверие и лояльность мира.

В данный момент для Соединенных Штатов было бы неразумным пытаться стать лидером Сообщества демократий. Слишком уж много противников у этой идеи. Демонстрацией изменения позиции США после смены президента вполне могла бы стать поддержка создания сообщества развивающихся демократий, в которое не входят ни Америка, ни члены Европейского союза. Это сообщество пришло бы на смену группе G77, которая в настоящее время существует как фракция внутри ООН. В союзе с Соединенными Штатами и Европой сообщество развивающихся демократий составило бы правящее большинство в ООН без обязательств следовать за развитыми демократиями по всем вопросам.

На переговорах в рамках ВТО, которые состоялись в Канкуне в сентябре 2003 года, более двадцати развивающихся стран сформировали альянс по вопросу защиты сельского хозяйства. Разногласие между развитым и развивающимся миром привело к срыву раунда торговых переговоров, решение о котором было принято на конференции ВТО в г. Доха (Катар). Не исключено, что это сигнал начала конца глобализации: двухсторонние соглашения могут вытеснить многосторонние. ВТО, возможно, и сохранится, но все последующие переговоры придется проводить между равными. В настоящее время развитые страны смотрят на развивающиеся свысока. Лишь некоторые руководители государств развивающегося мира удостаиваются приглашения на встречи глав стран G8, да и то не на все заседания. Главам развивающихся государств было бы неплохо учредить собственный саммит. Например, группу D6, состоящую из шести развивающихся стран: Бразилии, Мексики, Индии, Индонезии, Нигерии и Южной Африки. Группа D6 могла бы встречаться с группой G8 на равных. Это был бы первый шаг на пути устранения неравенства между центром и периферией и установления более сбалансированного мирового порядка.

Альтернативой нынешней внешней политике США должна стать политика, которая характеризуется не только многосторонностью. Необходимо коренным образом перераспределить наши приоритеты. Вместо того чтобы направлять львиную долю бюджета на военные приготовления, связанные с реализацией доктрины Буша, нам следует сосредоточиться на предупредительных акциях конструктивного характера. Это связано со значительно более скромными издержками и позволяет увеличить внутренние расходы при сбалансированном бюджете. В конце концов мы не имеем права увеличивать помощь иностранным государствам без соответствующего улучшения социального обеспечения в стране.

Но это долгосрочная стратегия. В ближайшей перспективе нам нужно думать о том, как выбраться из той трясины, в которую мы попали в Ираке, а этого не сделать, не усугубив ошибку вторжения. Кроме того, вряд ли стоит перекраивать бюджет в период сокращения занятости. Вместе с тем у президента, который предложит конструктивное видение роли Америки в мире, будет больше возможностей вытащить нас из Ирака, чем у того, кто затащил страну туда.

Конструктивные действия, способные изменить образ Америки, не потребуют чрезмерных затрат. ООН оценивает стоимость выполнения своей программы «Цели развития тысячелетия» в 50 млрд долл. в год. Я уже предлагал организовать ежегодный выпуск специальных прав заимствования (SDR) в размере ассигнований богатых государств на международную помощь. SDR – это международные резервные активы, которые выпускаются МВФ для своих членов и могут конвертироваться в различные валюты. Развивающиеся страны могут добавлять SDR к своим валютным резервам; богатые страны (как определено в плане операций МВФ) выделяют свои ассигнования в соответствии с определенными правилами. Развивающиеся страны, таким образом, получают прямой выигрыш от пополнения своих валютных резервов и косвенную выгоду от предоставления общественных благ в глобальном масштабе. Это обойдется США в 8,75 млрд долл. в год, что составляет всего одну десятую часть дополнительных ассигнований на Ирак в 2003 году. Инициативы, подобные этой, могли бы в значительной мере развеять антиамериканские и антизападные настроения в мире. Они намного повысили бы наши шансы защититься от террористов и выбраться из иракского болота.

Прошло уже более тридцати лет с того момента, когда Комиссия Пирсона предложила, а ООН утвердила целевой уровень отчислений стран-доноров на поддержку развития бедных стран в размере 0,7% от ВВП. Отчисления всего пяти стран находятся на уровне этого показателя или превышают его.[56] В 2000 году взнос США составил 0,1%, а в сумме отчисления на поддержку достигли лишь 0,24% от ВВП развитых стран. ООН для выполнения программы «Цели развития тысячелетия» необходимо 50 млрд долл. ежегодно. Администрация Буша даже слышать не хочет о каких-либо целевых показателях. По ее мнению, помощь следует оценивать по результату, а не по затратам.

Однако есть примеры и другого подхода: план Маршалла, реализованный Соединенными Штатами после окончания Второй мировой войны, был очень эффективным. Он помог восстановить разрушенную экономику стран Западной Европы и укрепить сотрудничество, он способствовал становлению демократической Германии, а также созданию прочного и долговременного союза между Германией и США, который зашатался только после прихода к власти Джорджа У. Буша. План Маршалла был предвестником Европейского союза. Когда же летом 1988 года я предложил своего рода новый план Маршалла для Советского Союза на конференции в Потсдаме, который тогда принадлежал Восточной Германии, меня буквально подняли на смех.[57] Это показывает, насколько изменились настроения в период с 1947 по 1988 год.

Понятие «иностранная помощь» стало чуть ли не ругательством на фоне твердого убеждения, что она неэффективна и нередко приводит к обратным результатам. Такое представление вполне в духе господствующих рыночно-фундаменталистских настроений. К сожалению, столь низкая оценка иностранной помощи не лишена оснований.

В книге «Джордж Сорос о глобализации» идентифицированы пять основных изъянов, которые присущи существующей процедуре предоставления иностранной помощи.

• Во-первых, иностранная помощь слишком часто обслуживает интересы доноров, а не получателей. Предоставление помощи нередко определяется интересами национальной безопасности, вытекающими из геополитических устремлений, без учета уровня бедности и характера государства-получателя. Помощь Африке во времена холодной войны – ярчайший тому пример. После падения Берлинской стены Западная Германия в стремлении закрепить воссоединение передала Советскому Союзу или предоставила ему в виде кредитов немалые средства, практически не интересуясь, на что они идут. Позднее Украина стала геополитическим пенсионером Запада. Плохое правительство – главная причина бедности. Было бы куда лучше, если бы доноры уделяли больше внимания политической ситуации в странах, которые они поддерживают.

• Во-вторых, получатели очень редко имеют какие-либо права на проекты развития, которые разрабатываются и осуществляются внешними организациями. Когда эксперты уходят, мало что остается. Те программы, которые импортируются, а не разрабатываются на месте, зачастую не приживаются.[58] Страны-доноры обычно предоставляют помощь через своих подданных, которые становятся заинтересованными лицами, а потому поддерживают предоставление помощи. Даже международные институты предпочитают направлять иностранных экспертов, а не создавать соответствующий потенциал на месте. Эксперты подчиняются тем, кто платит им. Никто, за исключением сети моих фондов, а в последнее время еще и Программы развития ООН (UNDP), не желает оплачивать экспертов, которые подчиняются получателю помощи. В результате получатели далеко не всегда могут «переварить» помощь.

• В-третьих, иностранная помощь обычно предоставляется на уровне правительства. Правительство-получатель действует как куратор, который направляет средства на свои собственные нужды. В некоторых случаях помощь становится главным источником финансирования непопулярного правительства.

• В-четвертых, доноры настаивают на сохранении национального контроля над предоставляемой помощью, а координация между ними оставляет желать лучшего. Когда доноры начинают бороться за право предоставления помощи, правительству-получателю намного легче использовать выделенные средства на свои цели. Именно так произошло в Боснии, где международная помощь была в значительной мере растранжирена и ушла в карманы местных царьков.

• Ну и, наконец, в-пятых, мало кто сознает, что международная помощь – это высокорискованное предприятие. Заниматься предоставлением благ несравненно труднее, чем управлять предприятием с целью извлечения прибыли. Хотя бы потому, что единого измерителя общественного блага не существует, а прибыль – исчерпывающая характеристика результата. К тому же администрирование помощи находится в руках бюрократов, которые многое теряют, но мало получают от принятия на себя рисков. Неудивительно, что результаты выглядят так бледно, особенно если к ним подходят с той же меркой, что и для других видов бюрократической деятельности, и без учета сложности задачи.

Тем не менее иностранная помощь все же дает положительный эффект в странах с переходной экономикой, она, в частности, помогает поддержать жизнедеятельность центральных банков, финансовых рынков и судебной системы. Немало примеров свидетельствует о том, что иностранная помощь может быть очень полезной, несмотря на все ее недостатки. Иностранная помощь пользуется в Соединенных Штатах незаслуженно плохой репутацией. Большинство граждан США полагают, что мы направляем на иностранную помощь намного большую долю ВНП, чем тратится на самом деле, и что эти средства по большей части выбрасываются на ветер. Такие страны, как Канада, Швеция, Нидерланды и Великобритания, тратят на эти цели больше относительно своего ВНП, а репутация иностранной помощи там выше.

Перечисленные выше изъяны вполне можно преодолеть при наличии определенной политической воли. Мои фонды, например, в целом свободны от этих проблем, поскольку управляются гражданами стран – получателей помощи, которые верят в идею открытого общества и лучше других знают, что нужно их странам. Фонды ясно показали, чего можно добиться, когда ориентиром при предоставлении помощи являются интересы получателей, а не доноров. Представитель правительства одной из стран – получателей помощи как-то назвал меня государственным деятелем без гражданства, и я горжусь этим званием. «У государств есть интересы, но нет принципов, – сказал он, намекая на известное высказывание Киссинджера. – У вас же есть принципы, но нет интересов».[59] С тех пор это мой девиз.

Для читателей, которые знают меня лишь как биржевого игрока, может стать неожиданностью то, что я активно помогал нуждающимся странам, причем с согласия их жителей. Я занимался этим более 18 лет. Первый национальный фонд я учредил в коммунистической Венгрии в 1984 году, а за ним последовали еще 32 национальных фонда, региональные и глобальные инициативы. Масштаб деятельности фондов значителен, их средний суммарный годовой бюджет составляет примерно 450 млн долл. на протяжении последнего десятилетия. Я истратил за это время без малого 5 млрд долл., а потому прошел через все ловушки, связанные с иностранной помощью, и могу похвастаться определенными успехами.

В коммунистической Венгрии мой фонд стал основным источником поддержки гражданского общества. Конечно, он не может претендовать на роль инициатора крушения коммунистического режима (главный импульс дал Советский Союз), но он, несомненно, в числе тех, кто помог подготовить страну к демократии. В России мой фонд предоставлял помощь, которая реально доходила до людей. Самый большой его успех видится в том, что он помог пережить период гиперинфляции почти 35 тысячам ведущих ученых страны. Мои фонды внесли вклад в подготовку демократической смены режима в Словакии в 1998 году, в Хорватии в 1999-м и Югославии в 2000-м, в объединении гражданского общества против Владимира Мечьяра, Франьо Туджмана и Слободана Милошевича. Этот перечень можно продолжить. Задача, которая стоит перед моими фондами, – это поддержка перехода от закрытого общества к открытому. Это тяжелый процесс, когда приходится менять сразу все. Фонды финансировали бесчисленное множество инициатив, в каждой из которых не было ничего выдающегося, но вместе они складывались в нечто более значимое: в фундамент открытого общества.

Роль фондов в значительной мере определялась тем, какое правительство находилось у власти в стране. Там, где была возможность сотрудничать с правительством, фонды добивались намного большего в плане системных преобразований. В числе наиболее весомых вкладов, сделанных фондами, – расширение возможностей молодых демократических правительств по освоению иностранной помощи через предоставление права привлекать экспертов по своему выбору (предпочтительно национальных). В странах с переходной экономикой немало экспертов из международных организаций, но они служат собственным хозяевам, а местные правительства могут оказывать на них лишь ограниченное влияние. Там, где правительство противодействует демократическим начинаниям, фонды могут играть еще более важную роль: они не дают угаснуть пламени свободы и умереть идее открытого общества.

Наряду с программами национальных организаций осуществляется и ряд общих сетевых программ в таких областях, как образование, средства массовой информации, здравоохранение, информация, культура, система правосудия, малый и средний бизнес. Эти программы реализуются через национальные фонды, однако последние вольны самостоятельно принимать решение об участии в них; в случае участия они становятся владельцами программ.[60] В процессе взаимодействия национальных фондов с сетевыми программами складывается матрица, объединяющая местные знания с профессиональным опытом. Матрица остается открытой. Национальные фонды могут по своему усмотрению работать за рамками сетевых программ, обычно такое случается в сфере поддержки гражданского общества и культуры. Сетевые программы, со своей стороны, могут взаимодействовать не только с национальными фондами, но и с другими местными институтами, что характерно для таких областей, как права человека и независимые средства массовой информации.

Совершенно очевидно, что в сферах общественных инициатив и частных предприятий нельзя применять одни и те же подходы и критерии. Тем не менее я уверен, что эксперименты с внешней помощью совершенно уместны в политике, которой должно придерживаться международное сообщество. Я провожу эту мысль с тех пор, как создал сеть фондов. Поначалу мне практически не удавалось влиять на политику. Я предпринял целый ряд политических инициатив, однако на них никто не обратил внимания. Так, в 1992 году я предложил направить 10-миллиардный кредит МФВ, предоставленный России, на выплату пособий по социальному обеспечению и безработице. Деньги, предоставленные правительству для поддержания платежного баланса и бюджета, могли бы пойти на финансирование системы социальной защиты.[61] Случись такое, они попали бы к людям, а не канули в черную дыру, и у российского народа появилось бы конкретное свидетельство международной помощи.

Чтобы показать возможность создания системы социальной защиты, я развернул Программу первой помощи для советских ученых. Мое предложение МВФ так и не было воспринято всерьез, а вот Международный научный фонд имел потрясающий успех. Он отобрал около 35 тысяч ведущих ученых в бывшем Советском Союзе в соответствии с очень прозрачными критериями, характеризующими научные достижения. Они получили по 500 долл., которые помогли им продержаться в течение года в условиях гиперинфляции. Это, пожалуй, единственный случай, когда иностранная помощь попала прямо в руки получателей. Получатели, да и все общество вместе с ними, никогда не забудут этого. Небольшая акция наглядно показала, чего можно добиться в рамках крупномасштабного проекта. Только подумайте, что было бы, если бы все пенсионеры Советского Союза получили пенсии, а безработные – пособия: уверен, политическое, социальное и экономическое развитие России и других стран бывшего СССР пошло бы несколько иначе.

В конечном итоге фонды доказали свою эффективность, а наш подход стали применять и другие организации. Наши возможности по воздействию на политику постепенно расширяются. В 2002 году мои фонды совместно с другими неправительственными организациями (НПО) развернули кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Эта кампания, нацеленная на то, чтобы заставить горнодобывающие и нефтяные компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам, подтолкнула правительство Великобритании к осуществлению так называемой Инициативы по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Мы оказали определенное влияние на финансирование американским правительством программы по борьбе со СПИДом и фонда «Счет тысячелетия». Кроме того, мы участвуем в решении целого ряда конкретных политических проблем на Балканах, в Центральной Азии, на Кавказе, в Молдове, а также в Южной и Западной Африке. С помощью Всемирного банка нам удалось привлечь девять стран Восточной Европы и Европейский союз к подготовке объявления 2005—2015 годов десятилетием улучшения положения цыган. Цыгане составляют беднейший слой общества в регионе.

Довольно трудно делать какие-либо обобщения относительно лучших путей предоставления иностранной помощи на основе работы сети моих фондов, поскольку эту сеть нельзя назвать результатом осознанного плана. Она формировалась случайным образом по мере появления возможностей. Период с 1987 по 1992 год стал революционным для бывшей советской империи. Я оказался в уникальном положении: во-первых, у меня достаточно глубокие представления о революционных процессах; во-вторых, я твердый сторонник концепции открытого общества; в-третьих, мне доступны значительные финансовые ресурсы. Многие обладали одним или даже двумя из этих атрибутов, но никто больше не мог похвастаться наличием всех трех. Я не мог упустить такую выпадающую лишь раз в жизни возможность, а потому посвятил всю свою энергию фондам. Мои расходы, которые в 1987 году не превышали 3 млн долл., перевалили рубеж в 300 млн в год к 1992 году. Ни о каких плановых показателях здесь и речи быть не могло. У нас не было ни бизнес-плана, ни критериев, характеризующих эффективность деятельности; в первые годы мы даже не составляли бюджет. Прошло немало времени, прежде чем мы попытались внести порядок в этот хаос.

В результате исследований последнего времени, направленных на повышение эффективности иностранной помощи, стал вырисовываться новый подход. В нем особое внимание уделяется «принадлежности» программ местным структурам, конкретизации целей, усилению ответственности и измеримости результатов. Мой опыт подсказывает, что новый подход продуктивен, однако его необходимо внедрять энергичнее. Я предпочитаю более высокий риск, хотя прекрасно понимаю, что общественные программы не могут быть такими же рискованными, как частные. Нужно значительно улучшить координацию в сфере международной помощи.

Помощь – это политический инструмент. Ее предоставление можно использовать для укрепления режимов, которые движутся в правильном направлении, а прекращение – для одергивания или наказания тех, кто не отвечает определенным стандартам. В настоящее время иностранная помощь обслуживает интересы стран-доноров, в то время как она должна служить интересам людей (но не правителей) стран-получателей. Могут сказать, ишь чего захотел, но ведь именно этот принцип заложен в Варшавской декларации: в интересах всех демократических государств, взятых как единая группа, обеспечить развитие демократии во всех остальных странах. Реализация этого принципа наталкивается на все те же хорошо известные проблемы сотрудничества и на все тех же любителей поживиться за чужой счет.[62]

Сейчас координирующую функцию выполняют конференции стран-доноров, где все проблемы проявляются разом и в обостренной форме. Хотелось бы, чтобы ими занимались специальные комиссии по конкретным странам. Такие комиссии могли вырабатывать индивидуальные стратегии, обязательные для соответствующих агентств стран-доноров. Как уже отмечалось, я настаивал на создании такой комиссии по Афганистану.[63] Уверен, в случае ее создания результаты были бы лучше, чем то, что получилось. Увы, мое предложение неосуществимо до тех пор, пока у власти находится администрация Буша.

Не все достижения администрации Буша ужасны. С подачи поп-звезды Боно президент Буш сделал широкий жест, пообещав выделить 15 млрд долл. в течение пяти лет на борьбу с ВИЧ/СПИДом. Боно смог задеть душу сторонников администрации Буша по той простой причине, что знал Библию лучше, чем Джесси Хелмс. Президент Буш даже пообещал выделить 1 млрд долл. Глобальному фонду борьбы с инфекционными заболеваниями при условии, что все остальные страны внесут 2 млрд – очень резонное условие. К сожалению, обещания с трудом превращаются в реальные ассигнования из-за того, что деньги уходят на Ирак. В 2004 году администрация Буша планирует выделить всего 200 млн долл.

Фонд «Счет тысячелетия» – еще одна позитивная инициатива. В марте 2002 года ООН провела в Монтеррее (Мексика) конференцию, посвященную финансированию развития. Присутствовавший на ней президент Буш не мог приехать с пустыми руками. Еще до прибытия он объявил о создании фонда «Счет тысячелетия» и обязался внести в него 5 млрд долл. в течение трех лет. Я был в Монтеррее в то время и не мог удержаться от того, чтобы не указать на ошибку: на самом деле обязательство предусматривало выделение не более 1 млрд в год в течение пяти лет. Мое замечание получило широкую огласку в Мексике. Как только президент Буш появился там, его представитель сразу же заявил, что произошло недоразумение: ежегодные ассигнования должны составить 5 млрд долл. через три года после 2004 года. Это было значительно больше той суммы, которую обещали вначале, кроме того, это означало, что расходы США на помощь иностранным государствам должна вырасти на 50% в течение пятилетнего периода. Конечно, эти суммы не идут ни в какое сравнение с тем, во что нам обходится вторжение в Ирак.

«Счет тысячелетия» – это серьезный шаг вперед в сфере администрирования иностранной помощи. Страны-получатели отбираются на основе прозрачных критериев. Финансирование осуществляется через фонды, именно эту модель я и пропагандировал в своей книге. Обратиться за помощью могут как правительственные, так и неправительственные организации. Для проектов обязательно устанавливаются критерии оценки результатов.

Одним из наиболее значимых достоинств нового подхода является более пристальное, чем прежде, внимание к политической ситуации в стране-получателе. Подавляющая часть критериев, используемых для определения возможности предоставления помощи, касается состояния демократии и отсутствия коррупции. Есть, конечно, и такой критерий, как экономическая свобода, который может служить интересам американского бизнеса в большей мере, чем интересам стран-получателей, однако это не самый большой недостаток. Главное достижение – это выделение значимости политических критериев на фоне чисто экономических. Международную помощь в традиционном ее виде предоставляли, совершенно не задумываясь о политической ситуации. Это связано с тем, что такие международные институты, как МВФ и Всемирный банк, являются коллективными органами, которые созданы ассоциациями государств, не допускающих какого-либо вмешательства в свои внутренние дела. В результате международная помощь нередко становилась подпоркой для репрессивных и коррумпированных режимов. Сейчас ситуация меняется, и фонд «Счет тысячелетия» – яркое подтверждение тому.

Основной недостаток «Счета тысячелетия» в том, что этот фонд односторонний. В его уставе есть положения о координации деятельности с USAID – федеральным агентством, отвечающим за администрирование большинства проектов содействия, но отсутствуют положения, предусматривающие международное сотрудничество. Такая односторонность облегчает протаскивание американских геополитических и коммерческих интересов через заднюю дверь и затрудняет использование фонда в качестве инструмента, подталкивающего бедные страны к демократизации и развитию открытого общества. Одна из причин неэффективности традиционной иностранной помощи заключается в том, что она позволяет правительству-получателю стравить одного донора с другим. Я видел, как это происходит в Боснии. Подобное вполне может повториться и в других местах.

Цель фонда «Счет тысячелетия» – поддержать страны, которые уже движутся в правильном направлении, поэтому он не работает с теми, перед кем стоит задача выхода из конфликта или смены режима. Иными словами, фонд имеет дело лишь с небольшой частью стран, нуждающихся в помощи. Хотя на первый взгляды этот факт достоин сожаления, у него есть и положительный аспект. Исследование, выполненное Полом Коллиром и его коллегами, показывает, что эффективность иностранной помощи выше, если ее предоставлять в середине десятилетия, следующего за разрешением конфликта или сменой режима, а не сразу после конфликта и не в то время, когда он в разгаре. На практике же помощь обычно поспешно предоставляется в течение первых двух лет мира, а затем прекращается.

Очень важно показать, что иностранная помощь способна дать положительные результаты, как раз на это и ориентирован «Счет тысячелетия». Предоставление помощи гражданскому обществу, в котором правительство настроено враждебно или вмешивается в конфликтные ситуации, – значительно более рискованное предприятие, требующее тесного международного сотрудничества. Успех «Счета тысячелетия» должен улучшить образ иностранной помощи и открыть путь для увеличения финансирования. Это даст возможность приступить к более рискованным экспериментам. Я настроен очень критически в отношении администрации Буша в целом, но целиком поддерживаю идею фонда «Счет тысячелетия». Мне очень не хотелось бы, чтобы что-то ослабило его позицию или заставило отступить от целей. К сожалению, его уже обманули с финансированием.

Фонд «Счет тысячелетия» не имеет дела со сложными ситуациями: репрессивными и коррумпированными правительствами, гражданскими конфликтами, недееспособными государствами. Иначе говоря, с теми ситуациями, где принцип суверенитета народа может оказаться крайне полезным.

Иностранная помощь не должна идти исключительно через национальные правительства. Есть веские доводы в пользу работы как с местными правительствами, так и с НПО. Демократические правительства не должны возражать против распределения помощи через НПО; наоборот, они должны приветствовать такую возможность. Как раз те правительства, которым нельзя доверять, и возражают против использования неправительственных каналов. Как поступать в случае подобных возражений? Я твердо убежден, чем враждебнее правительство, тем важнее поддержка гражданского общества. Возражения со стороны правительства прямо указывают на то, что оно нарушает суверенитет народа, а следовательно, и подходить к нему нужно как к нарушителю.

Это руководящий принцип работы сети моих фондов. В каждой стране мы создаем местный совет из граждан, преданных идее открытого общества, и направляем помощь через них. Совет несет ответственность за свои решения. Там, где возможно, он сотрудничает с правительством, там, где нет, – сосредотачивается на поддержке гражданского общества и сопротивляется попыткам вмешательства со стороны правительства. Работа вместе с правительством, возможно, более продуктивна, однако работа в странах с враждебным правительством значительно важнее. В таких странах поддержка гражданского общества не дает угаснуть пламени свободы. Сопротивляясь вмешательству правительства, фонд показывает населению, что правительство злоупотребляет своей властью. В Словакии во времена Мечьяра, в Хорватии во времена Туджмана и в Югославии во времена Милошевича фонды активно участвовали в мобилизации гражданского общества и способствовали приближению демократической смены режима.

До настоящего времени фонды успешно противостояли репрессиям, поскольку правительства не хотят предстать в образе преследователей тех, кто служит интересам народа. Именно это произошло в Югославии незадолго до конца эры Милошевича: фонд был юридически ликвидирован, однако решение так и не было реализовано, и его деятельность не прекращалась ни на минуту. Одна лишь Белоруссия изгнала фонд, но он все равно он продолжал действовать из-за рубежа и во многом еще более эффективно, чем прежде, поскольку за субсидиями стали обращаться только те, кого действительно волновала идея открытого общества.

Официальная помощь от правительств и международных организаций должна предоставляться по одному и тому же принципу: чем менее демократична страна-получатель, тем значительнее доля средств, проходящих через неправительственные структуры гражданского общества. У правительств и международных организаций намного больше, чем у частного фонда, возможностей противостоять вмешательству государства в помощь, направляемую через НПО. Даже самые репрессивные режимы хотят убедить окружающих в том, что в глубине души они на стороне народа. Это делает их небезразличными к выражению дипломатического неодобрения. Хотя внешнее давление временами приводит к обратным результатам (земельный вопрос в Зимбабве оказался чувствительной точкой для африканской общественности, и Роберт Мугабе, позиционировав себя как борца против колониального угнетения, выдержал почти единодушное неодобрение со стороны развитых стран), в большинстве случаев все же удается добиться желаемого. Так, когда в Египте посадили выдающегося защитника демократических реформ Сайда Ибрагима за то, что тот принял финансовую помощь из-за рубежа, США заморозили все планы экономической поддержки страны и добились его освобождения. Давление принесло результат. В вердикте с далеко идущими последствиями Египетский кассационный суд не только отвел выдвинутые обвинения, но и подтвердил свободу слова и право на получение средств из-за рубежа. Это решение открыло канал для поддержки египетских НПО, стремящихся к построению более открытого общества.

Есть еще одна важная сфера, для которой принцип суверенитета народа имеет большое значение, – доходы от использования природных ресурсов. Суммы, о которых идет речь, превышают иностранную помощь. Это делает вопрос очень актуальным, а развитие событий в последнее время открывает такие перспективы, что заслуживает отдельного рассмотрения.[64]

Природные ресурсы страны должны принадлежать народу, однако правители нередко используют их для получения личной выгоды. Это нарушает суверенитет народа и дает основание для внешнего вмешательства. В реальности существует масса примеров внешнего вмешательства коммерческого характера, но в большинстве случаев оно поощряет правителей и позволяет им нарушать суверенитет народа. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых в развивающихся странах разрабатывается иностранными горнодобывающими и нефтяными компаниями – лишь спустя много лет после начала добычи ценных ресурсов может произойти их национализация или вытеснение национальными добывающими компаниями. Иностранные компании интересует получение льгот, им совершенно наплевать на суверенитет народа. Они имеют дело с правителями страны, а не с народом. Правители же властвуют благодаря подконтрольным им природным ресурсам, а не народу, которым они управляют. У них практически нет резона делиться богатством, зато налицо все мыслимые мотивы, заставляющие держаться за власть. Компании и правительства развитых стран склонны поддерживать правителей, а не народ. Такое отношение, мягко говоря, не способствует демократическому развитию. Именно этим обусловлена значительная часть политических проблем на Ближнем Востоке и в Африке.

Во многих странах, живущих за счет эксплуатации природных ресурсов, существуют авторитарные и репрессивные режимы, многие вооруженные конфликты обусловлены борьбой за контроль над природными ресурсами. В борьбе за льготы все средства хороши.[65] В Африке вооруженные группировки могут заимствовать деньги под обещание предоставить льготы в будущем. Если взглянуть на Африку, нетрудно заметить, что страны, богатые ресурсами, почти так же бедны, как и те, которые обделены ими, однако в последних более демократические и менее коррумпированные правительства. Многие богатые ресурсами страны – Конго, Ангола, Сьерра-Леоне, Либерия, Судан – опустошены гражданскими войнами. Есть, конечно, и исключения. Ботсвана превратилась в демократическое и процветающее государство благодаря дальновидности горнодобывающей группы De Beers, поддержке Всемирного банка и воле местного руководства.[66] Однако преобладающая тенденция для стран континента в целом отрицательна. Обладание природными ресурсами, похоже, несовместимо с мирным развитием. Закрадывается даже мысль о существовании некоего «ресурсного проклятия».

Этому вопросу в последнее время было посвящено немало интересных исследований. Вышедшая в свет в 2003 году книга Пола Коллира и его коллег «Как выбраться из западни конфликта» стала настоящим прорывом.[67] Хотя она посвящена главным образом исследованию вооруженных конфликтов и их влиянию на экономическое развитие, в ней раскрываются и интересные моменты, связанные с ресурсным проклятием. Коллир высказывает мысль исключительной важности: развитие – это не улица с односторонним движением. Экономическое развитие может быть как негативным, или регрессивным, так и позитивным, или прогрессивным. Конфликты, репрессии, коррупция или элементарная некомпетентность способны разрушить экономику. Несмотря на всю очевидность, эта мысль странным образом не принимается во внимание. Развитие оценивается на основе агрегированных показателей, именно они фигурируют, например, в программе ООН «Цели развития тысячелетия».[68] По умолчанию принимается, что приближение к этим показателям происходит постепенно путем последовательных приращений, однако на деле это не так. Агрегированные показатели складываются из позитивных и негативных изменений. Более того, эти изменения склонны к самоусилению в обоих направлениях. Негативные изменения встречаются не так часто, но зато проявляются очень резко при возникновении и вносят значительный вклад в агрегированные показатели. Коллир с коллегами занимались только вооруженными конфликтами, однако гражданские войны – это лишь один элемент в ряду взаимосвязанных факторов, среди которых коррупция, чрезмерная зависимость от эксплуатации природных ресурсов, репрессии, неправильная экономическая политика, этническое размежевание, финансовые кризисы, вмешательство иностранных государств и т. д. и т. п. Авторы оценивают относительный вес факторов с помощью регрессионного анализа и приходят к выводу, что зависимость от эксплуатации природных ресурсов – один из главных аспектов вооруженных конфликтов. Причины очевидны: в природных ресурсах и причина, и средства для вооруженных конфликтов. Но гражданские войны лишь одно измерение ресурсного проклятия, два других – это коррупция и репрессии. Многие страны, богатые природными ресурсами, страдают от бедности и нищеты.

Практическое исследование, проведенное группой Коллира, имеет большое теоретическое значение. Конфликты и ресурсное проклятие являются примерами самоуглубляющихся процессов, которые противоречат утверждению рыночных фундаменталистов о том, что свободное преследование людьми своих интересов приводит к установлению равновесия и оптимальному распределению ресурсов. Жизнь полна ловушек, а рынки вовсе не обязательно ведут к равновесию. Успех и неудача нередко самоуглубляются.

Без изменения негативной тенденции развития на противоположную страна вряд ли сможет приблизиться к поставленным целям. Даже если агрегированные показатели и растут, улучшение достигается за счет увеличения разрыва между богатыми и бедными, свободными и угнетенными. Именно это фактически и происходит сегодня как внутри стран, так и на международной арене.

Помощь отдельным людям, группам населения и странам в преодолении ловушек на пути развития должна стать главной целью политики развития. Сам характер этих ловушек таков, что выбраться из них, как правило, не удается без посторонней помощи. Не то чтобы вообще нельзя обойтись без посторонней помощи – известны случаи, когда люди выпутывались из сложной ситуации самостоятельно, однако внешняя помощь невероятно облегчает задачу.

Эта идея начинает приобретать сторонников. Люди постепенно узнают о существовании ловушки, связанной с ресурсным проклятием и конфликтами. К проблеме подключаются НПО. Первопроходцем стала небольшая британская организация Global Witness. Пытаясь защитить тропические леса Камбоджи от уничтожения, она добилась в мае 1995 года прекращения экспорта леса через таиландско-камбоджийскую границу и тем самым положила конец продаже красными кхмерами древесины ценных пород. Потеря источника доходов сыграла ключевую роль в ликвидации организации, занимавшейся геноцидом. После этого Global Witness переключилась на проблему алмазов, поступающих из зон конфликтов в Либерии, Сьерра-Леоне и Анголе. Кампания против «конфликтных» алмазов, развернутая организацией, привела к тому, что так называемый Кимберлийский процесс предложил схему сертификации необработанных алмазов, которая в настоящее время внедряется в практику.

В 2002 году Global Witness совместно с другими группами со всего света (их число превысило 60) инициировали кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Как уже говорилось выше, цель этой акции – заставить ресурсодобывающие компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам. Я горжусь своей причастностью к Global Witness и кампании «Обнародуй свои расходы».

Эта кампания лишь первый шаг на пути к разрушению ресурсного проклятия. Правительства должны не только раскрывать сведения о своих доходах, но и, что еще важнее, отчитываться в их использовании. Именно этого поддерживаемая мною организация Caspian Revenue Watch добивается от богатых нефтью стран Каспийского региона, в частности от Азербайджана и Казахстана. Ее цель – путем исследований, обучения и партнерства расширить возможности гражданского общества в сфере контроля над государственными доходами в горнодобывающем и нефтяном секторах, а также над расходованием полученных средств.

В стремлении выглядеть благопристойно некоторые коррумпированные правительства согласились учредить нефтяные фонды. Например, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев был обеспокоен, когда в одном из швейцарских банков обнаружился крупный подконтрольный ему счет. Чтобы придать деньгам законность, их поместили в нефтяной фонд, созданный по норвежской модели. Сомнительно, конечно, что это самое лучшее использование средств. Почему, например, Казахский нефтяной фонд вкладывает средства в американские ипотечные облигации вместо того, чтобы развивать казахский рынок ипотечных облигаций?

В отчете МВФ за 2003 год показано, как годами разбазаривались доходы от нигерийской нефти. Если эти доходы распределить напрямую среди населения, каждая семья получила бы около 140 долл., что составляет примерно 43% текущего национального дохода на душу населения.[69] В случае Нигерии прямое распределение денежных средств представляется вполне разумным, поскольку сложные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными властями практически не позволяют спасти нефтяные доходы от исчезновения.

Нефтепровод «Чад-Камерун» наглядно демонстрирует, что может дать увеличение прозрачности. Всемирный банк предоставил финансирование на условии, что Чад согласится на независимый контроль, а доходы от эксплуатации нефтепровода пойдут на борьбу с бедностью. В результате введения жесткого надзора с участием гражданского общества практически сразу выяснилось, что правительство Чада направило значительную часть первого 25-миллионного взноса на закупку оружия. Подавляющую часть средств удалось возвратить. Совершенно ясно, что мандат механизма надзора, который, несмотря на его эффективность, перестал действовать с началом эксплуатации нефтепровода в июле 2003 года, необходимо продлить.

Кампанию «Обнародуй свои расходы» поддержало правительство Великобритании, а многие горнодобывающие и нефтяные компании отнеслись к ней с пониманием. В сентябре 2002 года в Йоханнесбурге на всемирном саммите, посвященном устойчивому развитию, британский премьер-министр Тони Блэр объявил об Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Необходимость повышения прозрачности в сфере управления доходами от использования природных ресурсов подтвердила и декларация стран G8, принятая в Эвиане в июне 2003 года. За этим с небольшим перерывом последовала встреча, устроенная правительством Великобритании в Лондоне. На ней присутствовали представители правительств, крупнейших нефтяных и горнодобывающих компаний, международных финансовых институтов и гражданского общества. Подавляющее большинство из 59 участников одобрили принципы, предложенные в Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Несколько добывающих стран вызвались провести эксперимент, в ходе которого правительство и все причастные к разработке ресурсов компании раскроют сведения о своих доходах и их использовании в формате, разработанном группой специалистов из Великобритании. В число добровольцев вошли Восточный Тимор, Гана, Мозамбик и Сьерра-Леоне, их примеру могут последовать и другие страны. Компания British Petroleum предложила публиковать детальные отчеты о доходах и расходах с разбивкой по странам. Ангола, которая поначалу не согласилась с этим, сняла свои возражения. Казахстан, возражавший против доклада Caspian Revenue Watch, в итоге согласился на сотрудничество с организацией. Азербайджан работает вместе с British Petroleum, которая разрабатывает крупнейшее в стране месторождение нефти, над процедурой предотвращения незаконного присвоения доходов. Даже правительство США и крупнейшие американские нефтяные компании, не желавшие сначала участвовать в кампании «Обнародуй свои расходы», хотя и не сразу, но все же присоединились к ней.

Трубить победу пока рано. Напротив, теперь, когда обеспечение прозрачности использования ресурсных доходов обрело статус политически корректного поведения, возрастает опасность того, что все будут поддерживать идею на словах и действовать как прежде. В этой ситуации гражданское общество ни на минуту не должно ослаблять усилий, если хочет сохранить позитивный импульс. Под гражданским обществом в этом контексте понимаются эксперты, должностные лица и НПО. Проблема чрезвычайно сложна, и никто до конца не знает, как сделать, чтобы доходы от эксплуатации природных ресурсов шли на пользу. Тем не менее она постепенно приобретает все более ясные очертания, а мы, похоже, становимся свидетелями рождения движения в поддержку прозрачности использования ресурсных доходов. Открывающиеся перспективы необозримы. Ресурсные доходы намного превышают иностранную помощь по объему, и если искоренить массовую коррупцию, то будущее целого ряда наиболее проблемных стран окажется не таким уж мрачным. Движение вот-вот начнет приносить плоды.

Более высокая степень прозрачности и подотчетность в нефтедобывающих странах жизненно важны для Соединенных Штатов. Мы зависим от Ближнего Востока с его нефтью, связи с Африкой и Центральной Азией приобретают для нас все большее значение. Опыт наших взаимоотношений с Саудовской Аравией ясно показывает, насколько мы заинтересованы в том, чтобы странами, поставляющими нам нефть, управляли незапятнанные и демократические правительства. Нежелание правительства США играть более активную роль крайне трудно понять. Развитие демократии и прозрачности в нефтедобывающих странах – вот конструктивная альтернатива оккупации Ирака.

Мое представление о роли Соединенных Штатов – роли лидера в совместных усилиях, направленных на совершенствование существующего мирового порядка, – можно назвать идеализированным, но ни в коем случае нельзя считать нереальным. Оно и в самом деле построено на сильной традиции идеализма в американской внешней политике. Соединенные Штаты являют собой исключительный в истории великих держав пример приверженности универсальным принципам, изложенным в Декларации независимости и подтвержденным в Атлантической хартии, а затем вошедшим в преамбулу Устава ООН. Даже Генри Киссинджер, апостол геополитического реализма, признает то, что он называется «американской исключительностью».[70] Этим он подчеркивает, что Соединенные Штаты в большей мере, чем большинство других стран, строят свою внешнюю политику на твердых принципах.

Во время Второй мировой войны Америка боролась за сохранение демократии и права человека, хотя понятие «права человека» не пользовалось тогда такой популярностью, как нынче. Отстаиваемые Америкой идеалы горячо поддерживали многие в Европе, а США вполне соответствовали своему имиджу – имиджу бастиона свободы и демократии. После войны Соединенные Штаты продолжали действовать в том же духе. Их альянс с Советским Союзом распался из-за того, что последний отказался уважать принципы демократии и превратил страны, попавшие под его влияние по Ялтинскому соглашению, в своих сателлитов. (Причины, по которым Рузвельт согласился в Ялте на раздел Европы, остаются темным пятном американской истории.) План Маршалла был смелым и щедрым жестом – подобный поступок со стороны США сегодня стал бы ярким проявлением того типа ответственного лидерства, за которое я так ратую. На этот счет можно спорить, но план Маршалла не был таким альтруистическим, каким кажется. Европе грозило советское господство, а американская промышленность отчаянно нуждалась в иностранных рынках. Однако основой для той роли, которую, по моему убеждению, должны играть США, является вовсе не альтруизм, а обоснованный интерес. С этой точки зрения план Маршалла выполнил свою задачу успешно.

Холодная война была войной идей, а также геополитических интересов, хотя, как только развернулась борьба, отделить одно от другого стало невозможно. Что именно представляли собой эти идеи – открытый вопрос, который остается актуальным и сегодня. В моем представлении, холодная война – это борьба между открытым и закрытым обществом, борьба свободы и демократии против тоталитарной диктатуры. Другие видят в ней противоборство между капитализмом и коммунизмом. Такое различие в оценках нельзя назвать пустяшным. Открытое общество отстаивает универсальные принципы, одинаково применимые ко всем. Капитализм основан на преследовании личных интересов и тесно связан с геополитическим реализмом. Обе концепции – открытое общество и капитализм – не так уж далеки друг от друга: открытое общество признает право собственности и не может игнорировать геополитические реалии. Вместе с тем для них характерно существенное различие в установках. Что считать первичным: универсальные права и равенство перед законом или же преследование личного интереса?

Различие установок ясно просматривается в течениях внутри движения за гражданские права, существовавшего во времена холодной войны. Правозащитная организация Freedom House была учреждена в 1941 году теми, кого впоследствии стали называть неоконсерваторами и кто смотрел на права человека как на оружие в борьбе против Советского Союза. Организацию Human Rights Watch или Helsinki Watch, как ее называли поначалу, создали после подписания Хельсинкских соглашений 1975 года либералы, которые критиковали Советский Союз за нарушение прав человека. В глазах первой группы мы были правы, а они – нет. Вторая группа подходила к правам человека как к универсальному принципу и была готова критиковать и Соединенные Штаты наряду с Советским Союзом. Многие члены Human Rights Watch до появления этой организации были активными участниками движения за гражданские права в США. Организация Americas Watch появилась как эквивалент Helsinki Watch для наблюдения за нарушениями с обеих сторон.

После распада советской империи различия лишь углубились. Подход с позиции капитализма толкал к немедленному внедрению рыночных отношений в экономику, не задумываясь о создании базы для этого или о государственном строительстве, как выражается президент Буш. Подход с позиции открытого общества требовал нечто похожее на план Маршалла.

По-разному можно интерпретировать и Декларацию независимости. Я воспринимаю ее как декларацию принципов открытого общества с оговоркой о том, что они являются не истиной, не требующей доказательств, а всего лишь выражением наших несовершенных представлений. В отличие от этого Лео Штраус, который, по всей видимости, оказал большое влияние на Пола Вулфовица и других неоконсерваторов, усвоил только первую сентенцию декларации и пришел, отталкиваясь от идеи бесспорной истины, к концепции естественного права. Несмотря на всю очевидность роли этой концепции в идеологии сторонников американского превосходства, я не имел ни малейшего представления о естественном праве до тех пор, пока не начал анализировать их видение мира. Оказалось, что эта концепция частенько используется для навязывания обязательств и ограничения возможностей самостоятельного выбора. Она прямо-таки сквозит в аргументации консерваторов и высказываниях понтифика. Ее несложно разглядеть, например, в призывах запретить аборты.

Эти две концептуальные основы видения мира, одна из которых основывается на ошибочности, а другая – на естественном праве, подобны кораблям в ночи, идущим разными путями.[71] В связи с этим уместно говорить о существовании двух разновидностей идеализма, одна из которых построена на концепции открытого общества, а другая – на естественном праве наряду с существованием более традиционных категорий идеализма и геополитического реализма. Это дополнительное деление особенно актуально для текущего исторического момента.[72]

Во времена холодной войны примирить идеализм с реализмом не составляло труда. Не важно, в чем виделся идеал – в открытом обществе или в капитализме, Советский Союз в любом случае был врагом. Соединенные Штаты сочетали в себе все лучшее: они могли быть и сверхдержавой, и лидером свободного мира. Между либералами, с одной стороны, и неоконсерваторами и геополитическими реалистами, с другой, всегда существовали различия, однако их объединяло враждебное отношение к Советскому Союзу.

Наиболее существенные разногласия наблюдались в вопросах выбора союзников и выстраивания взаимоотношений с ними. Для реалистов враг нашего врага был другом. Джин Киркпатрик, представитель США в ООН во времена президента Рейгана, довольно своеобразно разграничивала авторитарные и тоталитарные режимы.[73] Фактически, с ее точки зрения, авторитарные режимы были нашими друзьями, а тоталитарные – врагами. Так, США имели тесные связи с Южной Африкой, несмотря на открыто проводимую ею политику апартеида. Помощь иностранным государствам предоставлялась исходя из геополитических соображений и нередко укрепляла авторитарные режимы.[74] Если организация Human Rights Watch резко критиковала такой подход, то Freedom House поддерживала его. Предметом ожесточенной борьбы стали и другие вопросы внешней политики. Члены Конгресса активно осуждали заговор ЦРУ против режима Сальвадора Альенде в Чили, тайную поддержку со стороны США военных диктатур в Бразилии и Аргентине, а также отрядов «контрас», развязавших гражданскую войну в Никарагуа, – в общем, все то, что преподносилось как борьба против распространения коммунизма в Западном полушарии. Несмотря на это, американская внешняя политика пользовалась поддержкой обеих партий по большинству аспектов, за исключением вьетнамской войны, которая расколола страну и оставила глубокие шрамы и горькие воспоминания.

Холодная война завершилась крахом социалистической системы и распадом советской империи. Это было воспринято как величайшая победа Соединенных Штатов, однако природа победы так и осталась непонятой из-за того, что две роли – роль сверхдержавы и роль лидера свободного мира – слились воедино. Что отстаивал свободный мир – капитализм или открытое общество – также не ясно. Что все-таки обусловило крах – энергичная реализация Соединенными Штатами Стратегической оборонной инициативы (так называемой Программы звездных войн), превосходство капитализма или стремление к свободе внутри советской империи? Реакцию на крушение тоже иначе чем сумбурной не назовешь.

С распадом советской империи в 1989 году, а затем и Советского Союза в 1991 году открылась уникальная историческая возможность превратить страны региона в открытые общества. Советский Союз, а потом Россия и новые независимые государства остро нуждались во внешней помощи по той простой причине, что открытое общество – более сложная форма социальной организации, чем закрытое. Закрытому обществу доступна всего одна концепция организации – та, что санкционирована властями и принудительно реализуется. В открытом обществе гражданам не просто позволено думать за себя, они обязаны делать это, а организация дает людям с различными интересами, происхождением и взглядами возможность мирно сосуществовать. Советская система, пожалуй, самая всеобъемлющая форма закрытого общества в истории человечества. Она пронизала практически все аспекты жизни: политический и военный, экономический и интеллектуальный. Наиболее агрессивным было вторжение в естествознание – агроном Трофим Лысенко с помощью марксистской идеологии пытался доказать, что приобретенные свойства могут передаваться по наследству.[75] Переход от закрытого общества к открытому требует коренной ломки существующего режима, которую невозможно осуществить без внешней помощи.

Понимание этого подтолкнуло меня к созданию фондов «Открытое общество» по всей бывшей советской империи. Я понял важность момента. Характерной чертой революций является значительное расширение диапазона возможностей. Перемены, немыслимые в обычных условиях, становятся осуществимыми, а действия, предпринимаемые в этот момент, определяют ход событий в будущем. Именно поэтому я направил всю свою энергию на создание сети фондов, именно поэтому я вложил в них столько денег, сколько они смогли переварить.

Открытые общества Запада не поняли этого. Они не осознали историческую значимость того, что происходило, и продолжали заниматься своими делами как обычно. Они застряли в траншеях холодной войны между двумя сверхдержавами и не хотели верить в то, что Советский Союз становится другим. Идея конструктивного вмешательства во внутренние дела Советского Союза была чужда существующему мировоззрению.

Когда Михаил Горбачев в декабре 1988 года обрисовал с трибуны ООН свое «новое мышление» относительно мирового порядка, ориентированного на сотрудничество, его выступление было воспринято как «военная хитрость».[76] Правительство США продолжало настаивать на уступках, а когда Советы пошли на них, затребовало большего. Я помню свою встречу с Робертом Зелликом, нынешним торговым представителем США, а в то время – сотрудником Госдепартамента. Он заявил, что Соединенные Штаты не могут пойти на предоставление помощи Советскому Союзу до тех пор, пока тот поддерживает Фиделя Кастро на Кубе. Когда же глубокие изменения характера режима стали очевидными, правительство США решило, что слишком поздно протягивать руку помощи. Пока русские просили помощи, к ним относились как к попрошайкам. Российский экономист Николай Шмелев рассказывал мне, как он в сентябре 1989 года во время перелета на межправительственную встречу в Джексон-Хоул, штат Вайоминг, на протяжении пяти часов безрезультатно пытался убедить тогдашнего госсекретаря США Джеймса Бейкера в необходимости поддержки. Горбачев остался ни с чем.

Я решился на вмешательство на свой страх и риск и получил замечательный результат. Через год после учреждения фонда в Москве в 1987 году я предложил создать международную комиссию для изучения процесса становления «открытого сектора» советской экономики. К моему удивлению, а в то время я был намного менее известным, советские власти приняли предложение. Идея заключалась в создании рыночного сектора в рамках командной экономики на базе одной из отраслей, например пищевой, которая могла бы реализовывать свою продукцию по рыночным, а не по регулируемым ценам. Открытый сектор мог бы постепенно расширяться. Довольно скоро стало очевидно, что идея неосуществима, поскольку командная система была слишком больна и не подходила для взращивания зародыша рыночной экономики. Но факт остается фактом, даже столь безрассудное предложение, исходящее из малоизвестного источника, нашло поддержку на высшем уровне. Если у меня была возможность привлечь с западной стороны таких экономистов, как Василий Леонтьев и Романе Проди, то премьер-министр Николай Рыжков приказывал участвовать руководителям главнейших советских институтов – Госплана, Госснаба и т. п.

Впоследствии я свел группу западных экспертов с группами российских экономистов, разрабатывавших на конкурсной основе программы экономических реформ. Затем я добился, чтобы авторов наиболее перспективного российского плана экономической реформы, так называемого плана Шаталина, во главе с Григорием Явлинским пригласили на совместное заседание МВФ и Всемирного банка, состоявшееся в Вашингтоне в 1990 году. План предполагал раздел Советского Союза с последующим объединением новых независимых государств в экономический союз. Кончилось все тем, что президент Горбачев отверг этот план. Получи тогда план более активную поддержку в Вашингтоне с обещанием столь необходимой экономической помощи, беспорядочного распада Советского Союза, возможно, и не произошло бы.

После распада Советского Союза и окончания холодной войны Соединенные Штаты остались без врага, который позволял им олицетворять одновременно и сверхдержаву, и лидера свободного мира. Такая перемена застала нас врасплох. Мы никак не могли решить, какая из двух ролей нравится нам больше, и попытались играть и ту и другую. Однако условий, которые делали эти роли неразделимыми, больше не существовало.

Во времена холодной войны свободный мир, стоящий перед угрозой уничтожения, искал защиты у сверхдержавы. Западные демократии объединились в НАТО – альянс, который явно подчинялся США. С исчезновением угрозы советского вторжения исчез и главный побудительный мотив объединения Запада под американским руководством. У стран пропал стимул, заставлявший их подчиняться воле сверхдержавы. В результате НАТО изменило свой характер. Оно стало более походить на многостороннюю организацию. Это со всей очевидностью показал конфликт в Косово, где все серьезные боевые приказы проходили сложную процедуру утверждения, а Пентагон был не слишком искренним в своей поддержке военных усилий. НАТО потеряло ту привлекательность, которой обладало во времена холодной войны, и администрация Буша стала относиться к этой организации как к еще одному международному институту.

Чтобы восстановить тот образ, который США имели во времена холодной войны, они должны стать лидером сообщества демократий и соответствующим образом изменить модель своего поведения. Им следует выстраивать реальные партнерские отношения и самим соблюдать те правила, которые предлагаются другим. Поскольку мирное сотрудничество не всегда приносит результат, Соединенным Штатам необходимо поддерживать свою военную мощь, однако она должна служить делу защиты справедливого мирового порядка и именно так должна восприниматься остальным миром.

Такое видение роли Америки противоречит идеологии администрации Буша, которую я охарактеризовал выше как примитивную форму социального дарвинизма: выживание наиболее приспособленных – результат соперничества, а не сотрудничества. Холодная война очень хорошо подходила под эту парадигму. Она по сути была состязанием двух сверхдержав и двух мировоззрений, одно из которых основывалось на идее свободной конкуренции, а другое – на обещании социальной справедливости, достигаемой через централизованное планирование. Внешнеполитическая платформа 2000 года, опираясь на которую тогдашний губернатор Буш пришел к власти, нацелена на возврат счастливых деньков холодной войны, но все дело в том, что они безвозвратно ушли в прошлое. Наш образ необходимо строить исходя из других посылок.

Провал модели централизованного планирования вовсе не доказывает правильности модели свободного предпринимательства, несмотря на то что в этом уверены те, кто воспринимает холодную войну как противоборство между капитализмом и социализмом. Есть более продуктивное видение мира. Оно строится на постулате о неотъемлемой ошибочности, в соответствии с которым все наши концепции имеют те или иные пороки. Иными словами, обе модели, а именно коммунизм и свободное предпринимательство (последнее я переименовал в рыночный фундаментализм), несовершенны, при этом несовершенство одной может компенсироваться лишь элементами другой. Коммунистическая модель, без сомнения, проигрывает модели, основанной на свободном предпринимательстве. Но это происходит лишь потому, что последняя меньше подвержена догматизму и экстремизму, чем коммунистическая модель. Для существующих рыночных систем хозяйствования характерно широкое регулирование и другие формы социального вмешательства, а не свободное преследование личных интересов.

На мой взгляд, победа Запада скорее связана с тем, что он олицетворял собой открытое общество, а советская империя – закрытое. К сожалению, мое видение мира нельзя назвать общепризнанным. Фридрих Хайек, апостол свободного предпринимательства, был несравненно более влиятельным, чем Карл Поппер, философ открытого общества.[77]

После избрания Рональда Рейгана в США и Маргарет Тэтчер в Великобритании рыночный фундаментализм стал господствующим убеждением Запада. Умы, породившие «Новый курс», ООН и план Маршалла, похоже, утратили способность генерировать идеи, которые можно превратить в реальность. Не то чтобы либерализм был поставлен вне закона (мы все-таки не закрытое общество), он просто превратился из призыва к сплочению в политический пассив. Даже политические левые, президент Клинтон в США и новые лейбористы Тони Блэра в Великобритании, приняли некоторые догматы рыночного фундаментализма. Они занимались поиском третьего пути, который позволяет избежать крайностей и социализма, и рыночного капитализма. К сожалению, третий путь лишен логики и ясности первых двух, а потому никогда не отличался притягательностью. Я уверен, что концепции рефлексивности, неотъемлемой ошибочности и открытого общества могут стать основой связного мировоззрения и вернуть к жизни старомодный либерализм.

Когда Клинтон занял президентское кресло, он не придавал должного значения вопросам внешней политики. У него была внутренняя программа, а все, что касалось международных кризисов, он перекладывал на плечи своего советника по национальной безопасности Энтони Лейка. Президент недооценил исторического значения окончания холодной войны; повышение конкурентоспособности Америки заботило его больше, чем изменение мирового порядка. Все же его взгляды менялись с течением времени. Постепенно до него дошло, что у американского президента значительно больше возможностей для воздействия на международное положение, чем на положение внутри страны. Он лично принял участие в урегулировании ситуации в Северной Ирландии и разрешении израильско-палестинского конфликта. Роль миротворца соответствовала его характеру, и в урегулировании обоих конфликтов был достигнут значительный прогресс. В Северной Ирландии мирный процесс продолжается, хотя о достижении заветной цели говорить пока еще рано. В Израиле, когда примирение стало вполне реальным, израильский экстремист убил премьер-министра Рабина. Президент Клинтон до последнего дня пребывания у власти не оставлял попыток довести дело до конца, но подобраться к цели так близко, как накануне убийства Ицхака Рабина, уже не удалось. В конце концов у президента Клинтона все же появилось ясное видение внешней политики, но к тому моменту историческая возможность, предоставленная крушением советской системы, была упущена.

Именно на этом фоне в 1997 году и зародился Проект «Новый американский век». Он проповедовал идею силовой внешней политики, в том числе идею вторжения в Ирак, которая резко контрастирует с тем, на чем я настаиваю в этой книге. Сторонники проекта пользовались значительным влиянием в администрации Буша с самого начала, а после событий 11 сентября полностью подмяли ее под себя. Их позиция усилилась настолько, что образ Америки как лидера сообщества демократий превратился в утопию. Это они, и никто другой, довели нереалистичную и непривлекательную идею достижения военного превосходства до крайности. Насаждение демократии с помощью военных средств, безусловно, менее реально, чем с помощью сотрудничества и конструктивного взаимодействия. Не хочу сказать, что мое видение ответственного американского лидерства диаметрально противоположно политике, проводимой сторонниками идеи американского превосходства. И тот и другой подход предполагает возможность вмешательства США во внутренние дела других государств, однако я настаиваю на том, что это необходимо делать только на законных основаниях. Для всего остального мира доктрина Буша не является законным основанием. Именно поэтому я считаю политику администрации Буша такой пагубной. Она закрывает Америке путь к лидерству в сообществе демократий еще до того, как та вступит на него. Мой личный опыт говорит о том, что взрастить открытое общество нелегко, даже если действовать из лучших побуждений. Задача становится практически невыполнимой, когда Америка воспринимается как страна, преследующая собственные интересы. Мы потеряли моральное право бороться за лучший мировой порядок и всеобщие права человека. Вернуть его нам позволит лишь отказ от переизбрания президента Буша на второй срок в 2004 году и изменение нашего образа в мире.

Американское общество сегодня поглощено проблемой безопасности, и тому есть веские основания. Террористическая угроза реальна, и возможность попадания химического, биологического и даже ядерного оружия в руки террористов нельзя сбрасывать со счетов.

Правильный подход к решению этой проблемы – создание системы коллективной безопасности. Поставить преграду на пути распространения ядерного оружия и международного терроризма невозможно без международного сотрудничества. Мы просто обязаны, как господствующая держава, взять руководство на себя. Терроризм и оружие массового уничтожения превратились в угрозу нашей национальной безопасности именно в силу нашего доминирующего положения. Единственно правильный ответ на угрозу – укрепление структуры коллективной безопасности. Наше определение коллективной безопасности должно быть достаточно широким, чтобы включать в себя все виды конструктивных, позитивных действий, упомянутых выше. Мир ждет от нас именно такого руководства. Когда-то мы его уже осуществляли, и одна из главных причин возникновения антиамериканских настроений в сегодняшнем мире видится как раз в том, что мы устранились от него.

Хотя укреплять структуру коллективной безопасности действительно необходимо, вряд ли стоит думать о полной замене системы национальной безопасности на международную. Такая идея нереальна по двум соображениям. Прежде всего, американская общественность ни за что не поддержит ее. В общественном сознании укоренилось глубокое недоверие к международным договорам и организациям. Конечно, нынешнее негативное отношение – это крайность. Оно взлелеяно сторонниками идеи американского превосходства, которые очень умело воздействовали на общественное мнение. Новое руководство вполне может изменить ситуацию. Но есть еще одно соображение, которое говорит о том, что опасно заходить слишком далеко в подчинении интересов национальной безопасности международным институтам.

В международных соглашениях участвуют суверенные государства, действующие исходя из собственных интересов. Можем ли мы доверить им свою безопасность? Из постулата неотъемлемой ошибочности следует, что ни одно международное соглашение не является абсолютно надежным. Всегда есть вероятность того, что один из участников не выполнит его положения, и тогда нам придется полагаться лишь на собственные силы. Опасность обмана усугубляется тем, что другие участники менее демократичны и не так открыты, как мы. Перед лицом подобной опасности мы также вынуждены идти на обман. Фактически мы располагаем намного большим потенциалом по созданию химического и биологического оружия, чем любая другая страна.

Было бы ошибкой противопоставлять некритическую многосторонность оголтелой односторонности администрации Буша. Подобный подход не только проиграл бы в конкурсе красоты, именуемом выборами, но и не позволил бы обеспечить нашу национальную безопасность. После распада советской империи и в еще большей мере после террористической атаки 11 сентября угрозы, нависшие над нами, приобрели совершенно иной характер. Нам угрожает не обычное оружие какого-либо государства или союза государств. Мы, как единственная оставшаяся сверхдержава, обладаем здесь бесспорным превосходством и можем сохранять его даже при значительно более низких расходах, чем нынешние. В настоящее время мы вкладываем в оборону почти столько же, сколько тратят все остальные страны вместе взятые. Мы намного опережаем их в технологиях. Они, естественно, изо всех сил пытаются угнаться за нами, поэтому мы не можем позволить себе ослабить усилия в сфере технологий. Эту гонку неравных как раз и могло бы замедлить соответствующее международное соглашение. Можно было бы создать систему жесткого контроля соблюдения его положений и возобновлять гонку при малейших признаках злоупотребления. Мы вправе диктовать условия, которые удовлетворили бы нас. Сделать это не позволяет лишь наша собственная позиция: нас не может удовлетворить ничто, поскольку под властью экстремистов мы не приемлем сам процесс.