В пятинах находились пригороды Новгорода: Псков, Изборск, Великие Луки, Старая Русса, Ладога и др. Пригороды были в зависимости от Новгорода, принимали участие в его делах и призывались на новгородские веча; из них только Псков в XIV в. достиг государственной независимости и стал называться "младшим братом Новгорода". За пятинами находились новгородские "волости" или "земли", имевшие отличное от пятин устройство; число их в разное время было различно. Среди них самое видное место занимали Заволочье и Двинская земля, лежащие за водоразделом бассейна Онеги, Западной Двины и Волги. К востоку простиралась Пермская земля, лежащая по рекам Вычегде и Каме; к северо-востоку от Заволочья и Пермской земли находилась волость Печора, расположенная по реке Печоре; по другую сторону Уральского хребта земли Югра, а на берегах Белого моря земля Терская, или "Тре", и др.

Если мы всмотримся в историю Новгорода, то заметим такие особенности новгородской жизни, которых нет в южной Руси. Первоначально Новгород был в таком же отношении к великому князю, как и другие города. При переселении из Новгорода в Киев Олег обложил его данью в триста гривен и назначил ему посадника; при следующих князьях положение Новгорода было одинаково с положением прочих городов древней Руси, и это продолжается до XII в. С половины же XII в. мы встречаем в новгородской жизни ряд явлений, существенно отличающих ее от жизни других областей. Отдаленность от Киева заставляет князей считать Новгород в числе не самых важных волостей, и таким образом Новгород, не будучи предметом княжеских распрей, мало-помалу освободился от давления князя и дружин и мог на просторе развивать свой быт. Неплодородие почвы заставило новгородцев искать занятий помимо земледелия, вследствие чего, как уже выше было сказано, в Новгороде сильно была развита промышленность и торговля, обогатившая его. О торговом значении Новгорода мы имеем многочисленные известия в летописи. Об обширности торговых сношений Новгорода свидетельствуют восточные монеты, находимые в большом количестве в бывших новгородских землях. Новгород торговал и с Грецией и с Западом. Когда торговое значение балтийских славян перешло к острову Готланду, тогда Новгород вел с ним торговлю, а в XII в., когда торговое преобладание перешло к ганзейскому городу Любеку, новгородцы помимо Готланда завели торговые сношения с немцами, на что указывают дошедшие до нас договоры, в которых определяются отношения немецких, готландских и русских купцов. При постоянно возрастающем торговом могуществе Новгорода распри князей из-за уделов и их частая смена в Новгороде уронили их авторитет перед новгородцами и дали возможность окрепнуть и узакониться двум особенностям новгородской жизни, помогшим политическому обособлению Новгорода: договорам с князьями и особому характеру выборной администрации. "Ряды" с князьями, имевшие целью определить отношение князя к Новгороду, скрепляемые обыкновенно крестным целованием, мы встречаем уже в XII в., хотя условий этих договоров до второй половины XIII в. не знаем. Так, например, до нас дошло известие о ряде Всеволода-Гавриила в 1132 г. В 1218 г., когда новгородцы на место Мстислава Удалого, князя торопецкого, призвали Святослава Смоленского, то последний потребовал смены посадника Твердислава "без вины", как он объявил. Тогда новгородцы заметили ему, что он целовал крест без вины мужа должности не лишать. Из дошедших до нас древнейших договорных грамот с Ярославом Тверским в 1264-1265 и 1270 гг. мы можем вполне определить отношение князя к Новгороду, степень его власти и круг его деятельности. Князь не мог управлять иначе, как под контролем посадника, получая определенный доход; он и его дружина не имели права приобретать в собственность земли и людей. Право суда было тоже точно определено: князь должен был судить в Новгороде и с содействием посадника. Кроме того, князь обязан был не только дать льготы для торговли новгородским купцам в своем уделе, но и вообще покровительствовать ей. Фактическое положение князя зависело от силы партии, которая его призвала, от отсутствия сильных соперников и от личности самого князя. Помощник князя в управлении, "посадник", при первых князьях назначался князем и служил представителем его интересов перед новгородцами. С половины XII в. мы замечаем обратное: посадник уже избирается новгородцами и служит представителем Новгорода перед князем. Около этого времени и должность тысяцкого становится выборной. В управлении Новгорода большое значение имеет епископ (позднее архиепископ) – высшее духовное лицо. До XII в. епископ назначался митрополитом из Киева, так как Новгород в это время находился в зависимости от Киева, а в 1156 г. новгородцы сами избрали себе в епископы Аркадия и через два года послали его в Киев для посвящения. После этого новгородцы всегда сами избирали епископов (впрочем, Аркадий назначил себе преемника). Вскоре установился порядок выбора епископа из 3 кандидатов (назначаемых вечем), причем три жребия с именами трех намеченных в иерархи лиц клали на престол в храм св. Софии и давали мальчику или слепому взять два из них; чей жребий оставался, тот считался избранным Божьей волею и посылался на утверждение киевского митрополита. Таким образом, путем рядов и установлением выборных властей Новгород выделился политическим устройством из ряда других областей. Высшим политическим органом в Новгороде стало с этих пор вече, а не княжеская власть, как это было в то время в северо-восточной Руси.

Новгородское вече, по своему происхождению, было учреждением однородным с вечами других городов, только сложившимся в более выработанные формы; но оно тем не менее не было вполне благоустроенным, постоянно действующим политическим органом. Вече созывалось не периодически, а тогда, когда в нем была надобность, князем, посадником или тысяцким на Торговой стороне города, на Ярославском дворе, или же звонили вече по воле народа, на Торговой или на Софийской стороне. Состояло оно из жителей как Новгорода, так и его пригородов; ограничений в среде новгородских граждан не было, всякий свободный и самостоятельный человек мог идти на вече. Вече призывает князей, изгоняет их и судит, избирает посадников и владык (архиепископов), решает вопросы о войне и мире и законодательствует. Решения постановлялись единогласно; в случае несогласия вече разделялось на партии, и сильнейшая силой заставляла согласиться слабейшую. Иногда, как результат распри, созывались два веча; одно на Торговой, другое на Софийской стороне; раздор кончался тем, что оба веча сходились на Волховском мосту, и только вмешательство духовенства предупреждало кровопролитие. При таком устройстве веча ясно, что оно не могло ни правильно обсуждать стоящие на очереди вопросы, ни создавать законопроекты; нужно было особое учреждение, которое предварительно разрабатывало бы важнейшие вопросы, подлежащие решению веча. Таким учреждением был в Новгороде особый правительственный совет, называемый немцами "Herren", "совет господ", так как этот правительственный совет состоял из старых и степенных посадников, тысяцких и сотских и носил аристократический характер; число его членов в XV в. доходило до пятидесяти. Указания на существование такого совета в научной литературе появились не особенно давно; долгое время историки и не подозревали о его существовании, так как это учреждение никогда не получало правильного юридического устройства. Честь его исследования принадлежит Никитскому.

Главной исполнительской властью в Новгороде был "посадник", пользовавшийся большим значением; как представитель города, он охранял интересы его перед князем. Без него князь не мог судить новгородцев и раздавать волости; а в отсутствие князя он управлял городом, часто предводительствовал войсками и вел дипломатические переговоры от имени Новгорода. Определенного срока службы для посадника не было: он правил, пока его не отставляло вече, и его отставка значила, что партия, представителем которой он был, потерпела поражение на вече. В посадники мог быть избран каждый полноправный гражданин Новгорода, но по летописи видно, что должность посадника сосредоточивалась в небольшом числе известных боярских фамилий, – так, в XIII и XIV вв. из одного рода Михаила Степановича избрано было 12 посадников. Посадник не получал определенного жалованья, но пользовался известным доходом с волостей, называемых "поралье". Рядом с посадником видим другого важного новгородского сановника – "тысяцкого". Характер власти тысяцкого темен; немцы называют его "Herzog", стало быть, эта власть военная, на это намекает и русское название "тысяцкий", т. е. начальник городского полка, называемого тысячей. Он, насколько можно судить, является представителем низших классов новгородского общества, в противоположность посаднику. У тысяцкого был свой суд; городская тысяча делилась на сотни, с сотским во главе, которые подчинялись тысяцкому. Кроме посадника, тысяцкого и сотских, в Новгороде замечаем еще территориальные власти – это старосты концов и улиц, а концы и улицы представляли из себя автономные административные единицы. Что касается до областной жизни Новгорода, то вопрос об управлении областей очень смутен. Все пятины Новгорода, за исключением Бежецкой, своими пределами доходят до Новгорода; на основании этого можно предположить, что новгородские пятины первоначально были маленькие области, примыкавшие к концам и управлявшиеся кончанскими старостами. С распространением новгородских завоеваний каждая завоеванная область приписывалась к тому или другому концу, так что увеличение новгородской территории шло вдаль от Новгорода по радиусам окружности. Но нельзя скрыть, что это предположение гадательное, основанное на совпадении числа пятин и концов и на аналогии со Псковом, где все пригороды были приписаны к городским концам. Что касается до документальных свидетельств, то они заключаются лишь в одном темном месте записок Герберштейна о России: Герберштейн говорит о Новгороде, что Новгород имел обширную область, разделенную на пять частей (Latissimam ditionem, in quinque partes distributam habebat); далее он говорит, что каждая из них ведалась у своего начальника, и житель мог заключать сделки только в своей части (in sua dumtaxat civitatis regione). Здесь являются два труднопереводимых места: во-первых, каким словом надо перевести "ditio"? место, занимаемое городом? территория, занимаемая государством? или государственная власть, как это слово понималось в классической латыни? и, во-вторых, что надо понимать под словом "civitas", город или государство? Что касается до толкования этого места Герберштейна в русской науке, то мнения расходятся. Неволин, Беляев, Бестужев-Рюмин под ним понимают только город, а Ключевский и Замысловский склонны видеть здесь всю новгородскую территорию. Таким образом, вопрос об управлении пятин остается нерешенным. Что касается до новгородских пригородов и волостей, то известно, что Новгород предоставляет им полную внутреннюю самостоятельность, – так, Псков имел своего князя и право суда, а пример Двинской земли с ее собственными князьями говорит о малой зависимости от Новгорода и его властей. Таким образом, политической формой новгородской жизни была демократическая республика, – демократическая потому, что верховная власть принадлежала вечу, куда имел доступ всякий свободный новгородский гражданин. Но хотя все свободное население Новгорода принимало участие в управлении и суде, тем не менее оно, при полном политическом равенстве, представляется нам разделенным на разные слои и классы. В основе этого деления легло экономическое неравенство. Оно, создав сильную аристократию, имело важное влияние на развитие и падение Новгорода, при нем не осуществлялось должным образом и политическое равенство.

Новгородское население делилось на лучших и меньших людей. Меньшие не были меньшими по политическим правам, а лишь по экономическому положению и фактическому значению. Экономическим неравенством, при полном равенстве юридическом, и обусловливаются новгородские смуты, начиная с XIV столетия; под экономическим давлением высших слоев масса не могла пользоваться своими политическими правами – являлось противоречие права и факта, что дразнило народ и побуждало его к смутам. В более раннюю пору новгородской жизни, как это видно по летописям, смуты возникали из-за призвания князей: князья, призываемые в Новгород, должны были открыть новгородцам, по замечанию Пассека, торговлю в других частях Руси, и при призвании князя принималось в расчет – какая область всего удобнее для новгородской торговли, при этом сталкивались интересы разных кружков новгородской аристократии, крупных новгородских торговцев. Таким образом, до XIV в. смуты возникали из-за торговых интересов и происходили в высших классах. Но с XIV в. обстоятельства переменились. Усиление Москвы, с одной стороны, и Литвы, с другой, уменьшив число князей, упростило вопрос о призвании их, и он перестал быть источником смут: но вместе с тем в XIV в. сильно увеличилась в Новгороде разница состояний, вследствие чего смуты не уменьшились, а только приняли другой характер, – мотивы торгово-политические сменились экономическими. Эти-то смуты и содействовали полному упадку Новгородского государства.

Кроме общего разделения на "лучших и меньших" людей встречаем деление новгородского населения на три класса: высший класс – бояре, средний – житьи люди и купцы и низший – черные люди. Во главе новгородского общества стояли бояре: это были крупные капиталисты и землевладельцы. Обладая большими капиталами, они не принимали, насколько можно судить, прямого участия в торговле, но, ссужая своими капиталами купцов, торговали через других и таким образом стояли во главе торговых оборотов Новгорода. Многих ученых занимал вопрос, каким образом явилось боярство, которое в древней Руси обыкновенно создавалось службой князю, в том краю, где княжеская власть была всегда слаба. Беляев объясняет его происхождение развитием личного землевладения, образование больших боярских вотчин он относит еще к тому времени, когда Новгород не обособился от остальной Руси; Ключевский же говорит, что новгородское боярство вышло из того же источника, как и в других областях; этим источником была служба князю, занятие высших правительственных должностей по назначению князя, – князья, приезжая в Новгород, назначали тысяцких и посадников, по его мнению, из туземцев, которые приобретали сан боярина, сохраняли его за собою и передавали потомству. Следует отдать предпочтение первому мнению. Следующий класс составляли "житьи люди". По мнению одних, это – новгородские землевладельцы, по мнению других – средние капиталисты, живущие процентами со своих капиталов. За ними следовали купцы, главным занятием которых была торговля. Купцы делились на сотни и основывали купеческие компании, куда принимали внесших 50 гривен серебра; каждый член такого купеческого общества в своих торговых оборотах пользовался поддержкой своей общины. Вся остальная масса народа носила название "черных людей". К ним принадлежали жившие в городах ремесленники, рабочие и жившие в погостах смерды и земцы. Под земцами, как кажется, следует подразумевать мелких землевладельцев, а что касается до смердов, то, по мнению Костомарова, это были безземельные люди, а по мнению Бестужева-Рюмина, все сельское население Новгородской области. Противоречие экономического устройства новгородской жизни политическому, как сказано выше, было причиною смут Новгорода и ускорило падение его вечевой жизни. В XV в. управление фактически перешло в руки немногих бояр, вече превратилось в игрушку немногих боярских фамилий, которые подкупали и своим влиянием составляли себе большие партии на вече из так называемых "худых мужиков вечников", заставляя их действовать в свою пользу; таким образом, с течением времени новгородское устройство выродилось в охлократию, которая прикрывала собой олигархию. Другой причиной политической слабости Новгорода, кроме внутреннего сословного разлада, было равнодушие областей к судьбе главного города, вследствие чего, когда Москва стала думать о подчинении Новгородской области, она незаметно достигла этого подчинения и не встретила крепкого отпора со стороны новгородского населения. Таким образом, причина падения Новгорода была не только внешняя – усиление Московского государства, но и внутренняя; если бы не было Москвы, Новгород стал бы жертвою иного соседа, его падение было неизбежно, потому что он сам в себе растил семена разложения.