Социальная политика: учебное пособие

Григор Артушевич Ахинов, Сергей Вячеславович Калашников

Социальная политика: учебное пособие

Глава 1

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

1.1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ

В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни конкретизации по набору субъектов, институтов и целей. Так, социальную политику можно определить как деятельность государства и других общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты. Очевидно, что социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность и иных общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях взаимообусловленности. Несомненно и то, что конечный результат государственной социальной политики достигается благодаря деятельности не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной в рамках существующего правового поля.

При этом важно отметить, что в ряду субъектов социальной политики ключевая роль принадлежит именно государству, поскольку другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Иными словами, государство для достижения своих целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной политикой. То есть в конечном счете субъектами социальной политики государства являются именно само государство как форма организации власти, его институты и общественные структуры, чья деятельность в социальной сфере определяется государственными целями.

В демократическом государстве социальные цели формируются исходя из интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.

Государство является субъектом социальной политики, которая представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.

Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и их опосредованное удовлетворение в результате деятельности государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей проводится государством только с появлением у него социальных функций, т. е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. В конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. С эволюцией государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и ее структурных элементов.

Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система она также структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.

Реализация социальных функций государства осуществляется посредством социальных институтов на разных организационных уровнях. Это не обязательно должны быть государственные структуры. К субъектам социальной политики государства относятся компетентные государственные органы (или учреждения), формирующие социальное информационное и правовое поле, осуществляющие материальное обеспечение или представляющие натуральные виды помощи (социальные услуги) нуждающимся в них лицам в пределах утвержденных федеральных или территориальных гарантий.

Роль государства заключается в обеспечении достижения соответствующего результата за счет самых различных механизмов. Для решения своих социальных задач государство задействует профсоюзы, институты гражданского общества, политические партии и корпорации, гуманитарные учреждения, фонды, ассоциации и другие негосударственные образования. Государственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере, преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты.

Государство реализует свои социальные задачи в условиях, когда в демократическом (гражданском) обществе множественность идеологий и субъектов порождает разнообразие целей и множественность стратегий социальной политики. При этом государство в своей социальной политике интегрирует цели различных субъектов и стремится к подчинению их деятельности своим целям, направленным на удовлетворение потребностей большинства в социальном прогрессе.

В этом качестве социальная политика государства является обобщенной социальной функцией, в рамках которой реализуются отдельные социальные функции.

Определенная государством структура социальной политики складывается из основных направлений, копирующих систему его социальных функций, и механизмов реализации этих функций, в качестве которых могут выступать различные, и не только государственные, структуры, нормы и принципы. Например, институты и принципы трипартизма и социального партнерства, являясь важными механизмами, через которые реализуется целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживание социального неравенства, обеспечение занятости, предоставление социальных услуг и повышение благосостояния, не относятся к структурным элементам государства. Созданные и функционирующие как механизмы социальной политики, они обеспечивают решение поставленных государством задач. На этом примере видно, что социальная политика является не только обобщенной функцией государства, но и обобщенным механизмом его функционирования, реальным механизмом достижения социальных целей.

Социальная политика осуществляется государством не только исходя из определенных принципов и социальных целей, но и в соответствии с определенными экономическими, политическими и ситуативными условиями и в реальности является результирующей многих факторов. Социальная политика динамична, изменчива, подвержена конъюнктуре. Внешние условия реализации социальной политики могут существенно изменять ее на длительные периоды времени. Соответствующих исторических примеров можно привести множество. Самый яркий из них – это отказ большинства стран «всеобщего благоденствия» от провозглашенных принципов и целей достижения высокого уровня благосостояния для всех в результате несоответствия этой задачи экономическим возможностям.

Социальная политика непосредственно испытывает на себе влияние изменяющегося мира. Так, социальная политика, представляя собой функциональную систему государства, постоянно находится в динамике, изменяется вслед за постоянно меняющимся миром и при этом трансформирует цели, принципы и структурные элементы самого государства.

Государство приобретает определенные качества только в результате появления новых правовых норм. Для защиты от влияния недостаточно обоснованных экспериментов над государством и обществом все государства создают крайне консервативную, противодействующую новациям правовую систему. Это позволяет противостоять ситуативной динамике социальной политики и допускать только объективно обоснованные, гарантирующие прогресс изменения. В этом отношении социальное законодательство всех стран более консервативно, чем экономическое, что связано с отложенностью во многих случаях последствий социальных решений и невозможностью их быстрого исправления. Решения о характере пенсионной реформы сказываются не только на нынешних получателях пенсий, но и на тех, кто выйдет на пенсию через десятки лет. Сегодняшние новации в области социального страхования будут определять уровень социальной защиты в течение длительного периода. Нарушение принципов солидарности поколений, подмена страхования возмещением ущерба, разрушение материальной базы здравоохранения в соответствии с требованиями социальной политики сегодняшнего дня неминуемо будут иметь негативные последствия в будущем.

Рассматривая эволюцию государств с точки зрения уровня развития социальных функций, можно построить условную периодизацию их генезиса. Изучая социальную сущность государства, мы сталкиваемся с необходимостью разделения государственных социальных функций и проявлений социальной активности общества и его институтов (церковь, сообщества, сословия, цеха, гильдии и т. п.). Данное разделение важно как для понимания природы социального, так и для определения специфики и механизмов социальной деятельности государства.

С конца XVIII в. в Европе и России складывается государственно-административная система общественного призрения. Для этой системы характерны становление институциональной системы помощи, формирование правовой базы, административное управление, включающее территориальные структуры, частичное финансирование государством социальной помощи. Особенностью данного этапа является то, что государство, принимая на себя ответственность за социальную политику, не стремится к прямому исполнению социальных функций, а только содействует в этом другим институтам – личной и общественной благотворительности, благотворительным обществам, местной власти, церкви.

Необходимо отметить, что на данном этапе противопоставление милосердия и благотворительности полицейскому государственному подходу к нищете в определенной степени снимается. Государство уже не преследует за нищету, но еще и не ставит цель ее устранения.

Две основные характеристики данного этапа – возникновение у государства собственно социальных функций и обращенность социальной политики на всех членов общества – взаимосвязаны и основаны на необходимости обеспечения консолидации общества, испытывающего прогрессирующее антагонистическое противоречие в условиях раннего капитализма. Принцип солидарности, согласно которому общество имеет обязательства перед своими членами и который напрямую вытекает из теории общественного договора или социального контракта, не может быть реализован через благотворительность.

К этому же времени относится развитие идей социального страхования, или, в терминологии того времени, «взаимное вспомоществование», которое позже станет основным инструментом социальной солидарности. Идеи социального страхования как механизма устранения индивидуальных рисков получили воплощение еще в виде общих касс при гильдиях и профессиональных цехах, осуществляющих социальную помощь вдовам и сиротам членов цеха и в сельских общинах.

К этому же периоду относится развитие наряду с идеей солидарности и идеи справедливости, получивших в ходе Великой французской революции форму принципов. Идея справедливости, понимаемая как соответствие природе вещей либо экономической, либо политической норме, была дополнена идеей справедливости в рамках общественного договора и естественных прав человека.

В соответствии с отечественной традицией данный этап можно обозначить как этап общественного призрения.

Следующий этап развития социальных функций начинается во второй половине XIX в. и характеризуется переходом социальных функций от общества к государству.

Середина XIX в. стала тем перекрестком, на котором встретились рациональный, диктуемый объективными потребностями выживания и экономики путь развития социальных функций государства и иррациональный путь, обусловленный религией, нравственностью и милосердием. Развитие производительных сил потребовало более мощной социальной интеграции общества, которая могла быть достигнута только через деятельность государства по консолидации всех граждан на основе солидарности. При этом отношения государство – общество и государство – личность претерпели определенные изменения, связанные с совпадением государственных целей и морально-этических принципов человеческого общежития. В отличие от социалистов-утопистов, подчеркивавших доминирующую ценность всеобщего блага и подчинения личных интересов интересам общества, отводившим государству роль обеспечения общественных целей, появившаяся в 1850 г. идея социального государства (Л. Штайн) с самого зарождения снимает довлевшее со времен Аристотеля противоречие, возникавшее из деления государств на правильные (в них достигается общее благо) и неправильные (в них достигаются частные цели). В социальном государстве впервые происходит совпадение личностных и общественных целей. И не просто совпадение, а принятие государством целей индивида как своих собственных.

Основой идеи социального государства послужили представления социалистов-утопистов, трансформировавшиеся у И. Бентама и Э. Чэдвика в тезис о необходимости оценки любого законодательства и всех институтов с точки зрения принципа «наибольшего счастья для наибольшего числа людей». Э. Чэдвик первым выдвинул положение о необходимости изменения социальной среды с помощью государственной деятельности, которая должна не только выполнять функцию помощи слабым, но и создавать условия для развития своих граждан.

Контрольные вопросы

1. Кто является субъектом социальной политики?

2. Какова роль государства по отношению к другим субъектам социальной политики?

3. Назовите источники социальной ответственности государства.

4. Каково место социальных целей в функциональной структуре государства?

5. Какие причины обусловили появление собственно социальных функций государства?

6. Каковы источники развития социальных функций государства?

7. Охарактеризуйте отношение государство – личность.

8. Дайте определение социальной политики.

9. Каковы источники формирования идеи социального государства?

10. Назовите социальные институты государства.

1.2. СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА КАК ОСНОВА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Становление социального государства к середине XIX в. начиналось с признания социальных прав как неотъемлемых естественных прав человека наряду с гражданскими правами. Борьба за социальные права оформилась в политическую доктрину социал-демократии и дальнейшее развитие представлений о социальных правах, положенное в основание идеи социального государства, происходило преимущественно в рамках социал-демократических теорий.

Однако идея социальных прав, представленная концептами свободы, равенства, справедливости, солидарности, являющаяся краеугольным камнем современного общества, выходит за рамки какой-либо одной политической теории и в той или иной степени присутствует в любых моделях общественного устройства. Таким образом, развитие представлений о природе и содержании социальных прав происходило в процессе эволюции общества и государства за последние три века и в ходе модернизации основных политических доктрин.

Начиная с «Утопии» (1516) Т. Мора, понятия равенства и справедливости жестко увязываются с государственным устройством и переходят из умозрительной плоскости в практическую, становясь целями реального переустройства мира. Важно отметить, что переломной точкой перехода социальных прав из метафизики в реальность становится их связь с функцией перераспределения общественных благ, которую берет на себя государство.

Будучи базовыми потребностями личности и общества, справедливость, равенство, солидарность и свобода имеют различные формы проявления, в большинстве случаев маскирующих их суть.

Наиболее распространенным является отнесение данных концептов к идеалам, что свидетельствует об их восприятии преимущественно как морально-правовых и общественно-политических категорий.

Равенство перед Богом, равенство перед законом, равенство по отношению к средствам производства, социальное равенство – эта последовательность развития представлений о равенстве на самом деле фиксирует развитие не одного понятия, а совершенно разные сущностные виды равенства, каждый из которых связан с вполне определенными собственными моделями мира и общества и характеризует совершенно разные типы отношений личность – общество и личность – государство).

Различно содержание и основных четырех типов равенства: равенство людей или онтологическое равенство; равенство возможностей при достижении целей; равенство условий – когда условия жизни выравниваются с помощью законодательства; фактическое равенство. Эти четыре основных типа равенства также в определенной степени отражают историю развития представлений о равенстве.

Реакцией общества на социальную несправедливость равенства возможностей является равенство условий, когда государство берет на себя функцию обеспечения реального равенства на пути к достижению целей. Государство законодательно устанавливает равенство условий, единые культурные и образовательные критерии (стандарты) и берет на себя ответственность за экономическое обеспечение равных условий, компенсирующее неблагоприятное социальное положение отдельных категорий людей. Например, одним из проявлений обеспечения государством равенства данного типа выступает дискриминация отдельных успешных социальных групп в пользу менее эффективных – обязательства по приему на работу инвалидов, женщин, афроамериканцев и пр. Принцип политкорректности при приеме на работу и увольнении в погоне за обеспечением равенства условий, будучи доведенным до своего логического абсолюта, в некоторых странах стал ярким примером неравенства.

Равенство условий, ставшее в современном обществе важным элементом демократии и социальным правом, оформилось в понятие «равноправие», в настоящее время официально фиксирующее признание государством законодательно закрепленного права людей на равенство условий достижения определенных социальных стандартов и ответственность государства за это.

На этом уровне развития равенства для его реализации требуются государство и его поддержка, а, с другой стороны, государство приобретает новую функцию, за счет чего повышает свое значение для отдельного человека. Возможно и обратное заключение – если в стране не реализуется принцип равенства условий, то такое государство не является социальным. Данный критерий особенно важен для разделения на социальные и несоциальные современные государства, абсолютное большинство которых имеют достаточно широкий набор социальных функций.

Существенные изменения с течением времени претерпели и представления о справедливости. Будучи фундаментальным понятием этики и политической философии, справедливость отражает исторически меняющиеся представления об отношениях между правами и обязанностями, трудом и вознаграждением, деянием и воздаянием, преступлением и наказанием и т. п.

Основой понимания справедливости, начиная с Аристотеля, является выделение двух ее типов – коммутативной и распределительной.

Коммутативная справедливость заключается в формальном равенстве прав. Она основана на принципе взаимности и соответствует максиме «воздать каждому по заслугам». Основную идею коммутативной справедливости выражает древний принцип lox talionis (лат. «закон равного возмездия») – «воздать каждому по заслугам», ветхозаветное «око за око» или современное «каждому по труду».

В социальной политике коммутативная справедливость реализуется в механизмах индивидуального страхования, когда выплата пособий рассматривается как возмещение взносов, в предоставлении дополнительных социальных благ за услуги – например, социальная поддержка участников военных конфликтов, ветеранов и т. п. и оплата труда в соответствии с его сложностью и тяжестью.

Особое значение в социальной политике занимает распределительная справедливость, ставшая философской категорией, непосредственно связанной с идеей равенства. Наиболее известный современный исследователь в этой области Дж. Ролз, определяя распределительную справедливость, писал, что все социальные ценности – свобода и возможности, доход и состояние, основание чувства собственного достоинства – должны распределяться поровну, а исключением должны стать те случаи, когда неравное распределение какой-либо или всех этих ценностей осуществляется к всеобщей выгоде.

Распределительная справедливость направлена на обеспечение реального равенства, прежде всего экономического, и предполагает перераспределение благ между богатыми и бедными. В настоящее время распределительная справедливость, о которой говорил Аристотель, часто обозначается как социальная справедливость.

В отличие от коммутативной справедливости распределительная справедливость не может быть реализована без вмешательства внешней силы. Чтобы что-то кому-то дать, нужно у кого-то забрать, а для этого нужна власть. Государство берет на себя функцию реализации распределительной справедливости через насильственное перераспределение, реализуя справедливость как естественное право человека на удовлетворение своих социальных потребностей в приемлемом уровне жизни, социальной защите и минимальных социальных благах.

Представление о социальной (распределительной) справедливости как о социальном праве, об общественном перераспределении благ как механизме реализации данных прав привело Джона Ролза в его «Теории справедливости» (1971) к обоснованию идеи государства всеобщего благоденствия. Действительно, социальная справедливость лежит в основе государства всеобщего благоденствия, а это означает, что вся разнообразная критика государства всеобщего благоденствия в равной степени относится и к критике категории распределительной справедливости как источнику определенной социальной политики. По сути современные тенденции модернизации социальной политики во многих странах, отказ от идеи государства всеобщего благоденствия, переход к либеральному социальному государству есть победа коммутативной справедливости, противопоставляемой распределительной справедливости.

В свою очередь, идеи коммутативной справедливости приходят в противоречие с принципом равенства. Природные различия людей, порождающие исходное неравенство, не могут быть полностью компенсированы равенством возможностей. Стремясь «воздать каждому по заслугам его», коммутативная справедливость усугубляет природное неравенство людей, которое не может быть нивелировано в полной мере ни равенством возможностей, ни равенством условий.

Конфликт между двумя видами справедливости, за каждым из которых «своя правда», не может быть разрешен в этической плоскости и в практической жизни требует гибкого сосуществования коммутативной и распределительной справедливости в рамках государственной социальной политики.

Неразрешимость проблемы справедливости в теоретическом плане (что именно справедливо – нельзя определить априори) была показана еще Аристотелем. Он первый выдвинул положение, что решение проблемы справедливости всегда связано с конкретным опытом и лежит в практической плоскости.

В этом случае государство берет на себя функцию реализации различных видов справедливости. И эту функцию может взять на себя только государство, ставящее своей задачей достижение социальных целей и выполняющее социальные функции, т. е. социальное государство.

Таким образом, через социальное государство реализуется как естественное социальное право распределительная справедливость и происходит разрешение конфликтов в обществе, порождаемых противоречиями между коммутативной и распределительной справедливостью.

В форме естественных социальных прав распределительная справедливость тесно смыкается с принципом солидарности.

Принцип солидарности, базирующийся на взаимозависимости всех членов общества и органической связи людей в процессе взаимодействия, представляет собой механизм социальной интеракции, проявляющийся во взаимопомощи. Принцип обязательного взаимного вспомоществования, понимаемый как инструмент справедливости, и был заложен в основу при формировании системы социального страхования.

Реализация принципа солидарности на практике, начиная с Французской революции, сразу столкнулась с его антиподом – принципом личной ответственности. Дальнейшее развитие обоих принципов обусловило противостояние либеральной и социальной идей, порождая их взаимоограничение.

Индустриализация и развитие рыночных отношений привели к преобладанию либеральных принципов, следствием чего стало доминирование идей личной ответственности. Компромиссом между идеей личной ответственности и необходимостью социальной защиты стало социальное страхование, которое соответствует и принципу солидарности и индивидуальной ответственности за свою жизнь. Эффективность социального страхования как универсального механизма социальной защиты обязана именно тому, что в социальном страховании снимаются изначальные противоречия индивидуального и общественного начал.

Дальнейшее развитие индустриального общества и переход его в постиндустриальное привели к росту социальных рисков, не зависящих от человека, – нищета, безработица, экономические кризисы и дефолты, мировое разделение труда и т. п. Если понятие «бедняк» обозначало состояние отдельного человека, то бедность (пауперизм) была уже массовым социальным явлением.

В этих условиях солидарность становится главным источником социальной защиты, абсолютизирует принцип солидарного социального страхования и в ходе дальнейшего нарастания независимых социальных рисков подменяет страховой принцип возмещением ущерба через социальный налог.

Нарастающее в современных условиях противопоставление солидарности и страхования связано и с увеличением доли лиц, не являющихся плательщиками взносов, но получающих социальную поддержку, т. е. не происходит разделения ответственности.

В этих условиях принцип солидарности становится асимметричным. Получателям социальных пенсий, никогда не платившим взносов в пенсионный фонд, оказывается помощь, пожертвование со стороны плательщиков. Остается открытым вопрос: насколько с этим согласны сами плательщики? В данном случае мы в очередной раз сталкиваемся с ситуацией, когда государство как власть берет на себя функцию перераспределения в целях реализации принципа всеобщей доступности социальной защиты. В этом случае в социальном государстве происходит подмена принципа солидарности граждан принципом солидарности государства и индивида. Эта солидарность реализует естественное право человека на социальную помощь, которое иначе как государством удовлетворена быть не может. То есть как в случае с распределительной справедливостью, социальное государство берет на себя функцию опосредующего звена солидарности, выступает как механизм компенсации объективного неравенства.

Солидарность как вид социальных прав связана и с понятием долга по отношению к отдельным людям со стороны общества. Например, данное явление сформировалось впервые в 1792 г. во Франции как помощь семьям защитников родины, в дальнейшем эта обязанность общества, симметричная праву гражданина на получение признания за выполнение им общественного долга, стала основой политики государственного вспомоществования без привязки к реальным потребностям людей. Этот тип солидарности также связан с солидарностью гражданина и государства и по сути является политической, а не социальной солидарностью. Проблема состоит в том, что смешивание, а не разделение двух типов отношений солидарности гражданин – общество (другие граждане) и гражданин – государство (власть) порождает конфликт между обществом и властью, что разрушает основы солидарности как принципа.

В качестве солидарных прав в некоторых странах выступают и гражданские права. В первую очередь это относится к нормам гражданского права по возмещению убытков.

В отличие от собственно социальных прав, вытекающих из законов жизни в обществе, право на возмещение убытков основано на философии индивидуализма. Поэтому распространение данной модели тесно связано с уровнем либерализма в конкретной стране и получило наибольшее распространение в США.

Центральной фигурой при возмещении ущерба является жертва (виктим). Исходя из принципа коммутативной справедливости, жертве возмещают нанесенные ей убытки и тем самым стремятся достичь справедливого распределения. Только добившись признания себя жертвой, человек приобретает социальные права и может претендовать на компенсацию.

По своей сути понятия «жертва» и «компенсация» относятся к гражданскому праву и выводятся из понятия «ответственность».

В условиях применения данного принципа (который в специальной литературе может обозначаться как принцип виктимизации) критерием предоставления социальной помощи является признание за определенным меньшинством статуса жертвы, за которым следует предоставление бюджетных трансфертов. Типичным примером реализации этого принципа в социальной политике Российской Федерации являются социальные выплаты участникам чернобыльской аварии. Основанием получения статуса жертвы могут являться не только события в настоящем, но и события в прошлом. Примером может служить предоставление льгот жертвам политических репрессий или малолетним узникам фашизма.

В рамках данной модели социальные группы приобретают социальные права на государственную помощь по праву компенсации, а не вследствие солидарности, равенства и справедливости, поскольку даже принципы коммутативной справедливости в большинстве данных притязаний весьма условны.

Принцип компенсации и возмещения ущерба не нуждается в понятиях риска, поскольку в любом «несчастном случае» находится виноватый – либо человек, либо общество. Поэтому данный принцип иначе как через ответственность государства, будь то прямые обязательства государства или обеспечение государством выполнения возмещения ущерба ответственным субъектом, реализован быть не может. В связи с этим можно говорить, что виктимизация является логически завершенным либеральным механизмом реализации социальных прав человека государством.

Одним из главных положений социальных прав являются взаимообусловленность различного вида социальных прав, организация их в систему, в которую включаются права, имеющие разные основания, и повышение роли государства в их обеспечении. Повышение роли государства в обеспечении социальных прав приводит к появлению особого вида государства – социального. Только социальное государство в силу своих специфических свойств делает возможным преодоление противопоставления формальных прав реальным правам, прав социальных и политических. Поэтому сформировавшиеся представления об естественных социальных правах человека во второй половине ХХ в. получают закрепление как в конституциях ряда стран, так и в международных документах.

Вместе с тем дальнейшая практическая реализация данных прав связана с повышением роли государства в компенсации асимметрии возникающих отношений. Государство в этом случае не просто берет на себя дополнительные обязательства по удовлетворению социальных потребностей и созданию условий для обеспечения социальных прав, но и становится необходимым условием, действующим механизмом их реализации. Другими словами, социальное государство является неизбежным ответом на возникающий в обществе вызов, связанный с повышением значения социальных прав для человека и их историческим развитием. Государство признает себя ответственным за условия жизни людей, их развитие, а благотворительность перестает быть только актом веры и сострадания отдельного человека и становится государственной функцией.

Контрольные вопросы

1. Назовите источники возникновения социальных прав.

2. Какова роль государства в перераспределении общественных благ?

3. Охарактеризуйте основные виды равенства и их реализацию в социальной политике.

4. Каковы виды справедливости?

5. Дайте определение понятия естественных социальных прав.

6. Каковы виды и механизмы социального страхования?

7. Охарактеризуйте ограничения социального страхования в современных условиях.

8. Как реализуется принцип возмещения ущерба в социальной политике?

9. Что такое асимметрия социальных прав?

10. Каковы тенденции изменения структуры социальных требований общества?

1.3. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Приобретение государством собственно социальных функций изменило всю его функциональную структуру. Социальные функции стали доминирующими, постоянно возникают новые функциональные системы социальной направленности, количество социальных функций увеличивается, и они существенным образом преобразуют правовые, властные и экономические характеристики государства.

В настоящее время содержание социальной политики определяется следующими укрупненными социальными направлениями:

• политика занятости и социально-трудовых отношений, создание условий для достойного труда;

• политика регулирования доходов;

• политика воспроизводства населения;

• политика развития сферы социальных услуг;

• региональная социальная политика;

• социальная защита и поддержка.

В современном обществе сформировалась институциональная структура социальной политики, основными звеньями которой являются:

• система социальных гарантий (минимальные социальные стандарты);

• система социальной помощи;

• система социального страхования.

Система социальных гарантий предполагает предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, а распределение благ происходит по потребностям. Гарантии социальной защиты граждан берет на себя государство.

Система социальной помощи действует исходя из принципа социальной заботы общества о своих социально уязвимых членах и социальной благотворительности. Она предусматривает унифицированные подходы к определению различных групп населения и предоставление им социальной помощи. Особое место в институциональной структуре социальной политики занимает частная система социальной помощи и социального страхования, которая базируется на принципе личной ответственности.

Система социального страхования предполагает для всех граждан обязательство уплаты страховых взносов и пропорциональную (либо нет) взаимосвязь между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ. Система социального страхования строится на принципе общественной солидарности и ответственности государства за своих граждан. Поэтому как экономическая категория страхование представляет собой систему экономических отношений, включающую совокупность различных форм и методов формирования целевых фондов денежных средств для возмещения ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также для оказания помощи гражданам при наступлении страховых случаев.

В основе классификации видов социального страхования – различные виды социального риска. Социальное страхование можно определить как систему правовых, экономических и организационных мер по компенсации и минимизации отдельных видов социальных рисков. Основными видами социального страхования являются:

• страхование потери трудоспособности (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);

• страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;

• страхование на случай безработицы;

• медицинское страхование (страхование затрат на предоставление медицинской помощи).

В качестве основы для классификации социального страхования может быть выбран характер организации страховых учреждений. Например, страхование по каждому из видов социального риска может быть организовано на добровольных началах. В то же время участие в том или ином виде страхования может носить и принудительный характер, в частности, государство может законодательно обязать определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. В таком случае страхование становится обязательным.

Определение форм социального страхования, основных их функций и задач зависит от организационно-правовых структур и финансового механизма, а также значительного разнообразия в условиях труда работающих и природно-климатических условий проживания. Например, в России требуется создание трех обязательных форм страхования – общего социального страхования, профессионального и территориального социального страхования.

Обязательное общее социальное страхование должно охватывать все без исключения группы работающих независимо от форм собственности предприятий и организаций. Учет повышенного профессионального риска повреждения здоровья (уровень и тяжесть производственного травматизма и профессиональных заболеваний) лежит в основе системы обязательного профессионального социального страхования. Обязательное территориальное социальное страхование должно учитывать специфику условий труда и проживания в сложных и экстремальных природно-климатических условиях.

Кроме того, сложившаяся в современной России в условиях рыночных преобразований высокая степень дифференциации доходов населения создает предпосылки для организации и добровольного страхования. Страхователями могут выступать как работодатели, так и сами работники. Вопрос о добровольном (дополнительном) страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.

По своему содержанию социальное страхование включает не только денежные выплаты, компенсации, но и определенные услуги по лечению, реабилитации и профилактике, причем со временем значение этих составляющих возрастет, и эффективность современных системы социального страхования определяется во многом именно этими критериями. В то же время, поскольку система социального страхования распространяется в основном на занятое население, система социальной защиты должна предусматривать еще один важный компонент – различные виды услуг и выплат, которые предоставляются населению в рамках системы социальной помощи. В совокупности эти две формы социальной защиты населения и позволяют государству выполнять свою социальную функцию.

В отечественной экономической литературе часто используется понятие «социальная защита населения». В расширенной трактовке этот термин (как и менее распространенный термин «сеть социальной поддержки») предполагает возможность обозначения им всех вышеописанных элементов институциональных структур социальной политики. В более узкой трактовке термин «социальная защита» аналогичен понятию «вспомоществование». Как известно, отсутствие стандартизированной терминологии дает возможность отдельным специалистам в определенных случаях подменять одно понятие другим. Вместе с тем к социальной защите специалисты Международного бюро труда относят социальное страхование и социальную помощь, основные характеристики которых следующие (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Деление социальной защиты на социальное страхование и социальную помощь обусловлено, во-первых, методами учета (не учета) социального риска и, во-вторых, различием в источниках финансирования. Социальное страхование – это страховые взносы нанимателей и трудящихся, а при социальной помощи – это ресурсы, аккумулируемые в бюджетную систему в основном за счет налогообложения. Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, помощи семье, эти виды социальной защиты не связаны с выплатой страховых взносов и по своей природе не являются страховыми случаями. Соответственно их обеспечение должно быть отнесено к системе государственной социальной помощи (вспомоществования) или к другим государственным социальным программам.

Отнесение институциональных структур к государственному (общественному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от характера собственности и порядка финансирования. Доходы, т. е. ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций, занятых предоставлением социальных благ (социальные гарантии и социальная защита) населению, образуются в основном за счет обязательных платежей экономических субъектов, т. е. строятся на основе глобального налогообложения. Поэтому при рассмотрении социальных расходов государства, осуществляемых через бюджетно-налоговую систему, необходимо учитывать феномен «фискальной иллюзии» граждан, который выражается в наличии временного лага между налоговыми поступлениями, а также использовании косвенных налогов и государственного долга, что приводит к иллюзии их бесплатного предоставления.

Доходы, т. е. ресурсы, находящиеся в распоряжении негосударственных некоммерческих организаций, которые оказывают нерыночные социальные услуги населению, формируются за счет добровольных взносов и платных услуг, а также пожертвований населения и доходов от собственности.

В случае смешанного финансирования институциональная структура, предоставляющая социальное благо, может быть отнесена к частному либо к государственному сектору экономики по преобладанию порядка финансирования.

В последние десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными некоммерческими организациями. По мнению Л.И. Якобсона, это объясняется тем, что некоторые виды благ, которые традиционно было принято относить к общественным, обладают свойствами и чертами частных благ и, следовательно, могут предоставляться целиком или частично сверх определенного обществом минимального социального стандарта на платной основе. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, предполагающая возможность отделения функций их производства и потребления от функций их оплаты. Выбор социальных услуг может быть организован с помощью предоставления каждому гражданину (семье) специальных социальных ваучеров (образовательного, жилищного, талона на питание и т. д.), которые он вправе предъявлять в любую по его выбору организацию. В случае, когда выбор идет между бюджетными организациями, ситуацию можно охарактеризовать как внутреннюю конкуренцию и квазирыночные отношения, а если организация не бюджетная, то тогда это уже будут нормальные рыночные отношения в рамках взаимодействия между общественным и частным секторами.

Применение на практике различных институциональных механизмов, обеспечивающих взаимодействие общественного и частных секторов в решении социальных задач, по нашему мнению, может быть эффективным только в том случае, если оно не сопровождается ростом трансакционных издержек, который может превысить доходы от введения институциональных новшеств.

Для характеристики государственных социальных расходов необходим анализ различных факторов, влияющих на объем, структуру и динамику этого вида государственных расходов. Эти факторы обусловлены изменением роли, основных функций и задач государства в современном обществе, поэтому современная ситуация и характеризуется постоянным ростом социальных расходов государства в рамках общей тенденции к росту общественных расходов. Данная тенденция была описана еще в конце XIX в. немецким ученым А. Вагнером, по мнению которого существует ряд основных причин преимущественного роста общественных расходов по сравнению с частными.

Увеличение семейных доходов и рост общественного благосостояния ведут к увеличению объема расходов на общественные нужды, что обусловлено большей эластичностью спроса на общественные блага, чем на частные, что объясняется большей инерционностью в процессе формирования потребностей в общественных благах по сравнению с частными. Как считает профессор А. Маслоу, автор теории иерархии потребностей, удовлетворение потребностей высшего уровня, относящихся к самореализации личности, может осуществляться в основном с помощью расширения сферы социальных услуг (так как процесс самореализации личности – это явление общественное).

Изменения, произошедшие в XX в. в территориальном расселении людей (массовая урбанизация), а также в структуре населения (массовое старение), привели к изменениям в структуре семьи, переходу от традиционной патриархальной семьи к современной нуклеарной (ядерной). Это нашло свое отражение в смене экстенсивного типа демографического воспроизводства на интенсивный, что предполагает в первую очередь воспроизводство интеллектуального потенциала человека (через развитие человеческой личности к созданию трудового потенциала общества).

Если рассмотреть, как вышеописанные причины отражаются на росте общественных социальных расходов, то необходимо отметить, что расходы на образование и здравоохранение, как известно, есть не что иное, как вложения в человеческий капитал. Данные вложения носят инвестиционный характер, поскольку направлены на повышение качества трудовых ресурсов, которые являются одним из факторов (в триединой формуле «труд, земля, капитал») общественного богатства. Проведенные специальные исследования отражают зависимость: чем выше уровень образования, тем ниже уровень безработицы, а также обратно пропорциональную зависимость между инвестициями в человеческий капитал и уровнем трансфертных социальных платежей, которые, как известно, подрывают стимулы к поиску работы у малообеспеченных слоев населения и приводят их в состояние, которое в экономической литературе определяется как «ловушка бедности». Так, в США в урбанизированной среде уже выросло и успело состариться третье поколение граждан, представители которого никогда и нигде не работали и не желают работать, а находятся на содержании так называемого государства всеобщего благосостояния. Для решения данной проблемы в последние десятилетия в государственные программы предоставления социальных трансфертов вносятся существенные коррективы, что предполагает замену программ социального обеспечения на программы трудовой мотивации.

Очень серьезным фактором, обусловливающим рост общественных социальных расходов, является особая демографическая ситуация в большинстве экономически развитых стран (в том числе и в России), вызванная массовым старением урбанизированного населения. Старение населения (хотя это и считается показателем прогресса цивилизации XX в.) ведет не только к увеличению потребности в ресурсном обеспечении пенсионных фондов, но и к росту расходов на медицинское обслуживание.

В этих условиях для предотвращения краха государственной системы пенсионного обеспечения необходима выработка нового подхода, который предполагает отказ от существующей в настоящее время преимущественно государственной системы финансирования пенсионного обеспечения (через бюджет либо внебюджетный фонд).

В связи с развитием НТП в последние десятилетия обозначились и относительно новые причины, обусловливающие рост общественных социальных расходов, например связанные с «болезнью Баумоля» – по имени американского профессора У. Баумоля, который открыл закономерность отставания роста производительности труда (по причине невозможности замены живого труда овеществленным) в отраслях сферы услуг (в том числе и социально-культурной сферы) в отличие от сферы материального производства. С этой причиной во многом связан рост как трансформационных, так и трансакционных издержек (например, проблема, связанная с проверкой нуждаемости или расширением институциональных структур). На рост социальных расходов также серьезно влияют социально-политические факторы – это представленная выше проблема наличия у населения «фискальной иллюзии», которой пользуются представители бюрократического аппарата и политические деятели.

Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальной проблему их эффективного использования, что предполагает подходы с позиций как макро-, так и микроэкономического анализа. Макроэкономический подход включает в себя анализ распределения ресурсов на покрытие общественных социальных расходов с точки зрения достижения устойчивости и сбалансированности основных макроэкономических показателей, таких как ВНП, уровень инфляции и безработицы, размеры налоговых ставок и ставок банковского процента, а также уровни инвестиционной активности и бюджетного дефицита. Не меньшее значение имеет и микроанализ общественных социальных расходов, проводимый с позиции первичного экономического звена, а именно домашнего хозяйства, что предполагает оценку механизмов формирования и структуры семейного бюджета, поскольку существует тесная зависимость (в том числе и в форме конституционных гарантий) между расходами семьи на приобретение социально значимых благ и статьями государственного бюджета на соответствующие виды расходов.

Структура государственных расходов, осуществляемая через консолидированный бюджет и внебюджетные фонды, может иметь существенные различия в зависимости от соответствующих приоритетов в финансовой политике государства, хотя в целом и определяется рамочными условиями, зафиксированными в Бюджетном кодексе РФ, и основными общетеоретическими положениями экономики общественного сектора.

Кроме того, существует ряд основных подходов к классификации структуры общественных социальных расходов. Первый из них соответствует принципам исполнения государственного бюджета, который основывается на ведомственном либо функциональном подходе к распределению ресурсов. Второй подход представляет собой группировку социальных расходов государства по критериям обслуживания – расходы, направленные на людей (личные расходы), либо расходы, направленные на капитал (капитальные расходы). Последние, в свою очередь, должны подразделяться на два вида – текущие материальные расходы и инвестиции. Описанные выше классификационные подходы к структуре общественных социальных расходов очень удобны для различного рода аналитических целей в процессе оценки бюджетных показателей, но не раскрывают экономической природы данного вида общественных расходов, так как не отражают их влияния на национальный доход. Наиболее подходящий подход к оценке влияния социальных расходов на национальный доход – их классификация, предложенная еще английским экономистом А. Пигу, который предложил разделять все общественные расходы на трансфертные и нетрансфертные платежи. К нетрансфертным платежам он относил расходы общества на обслуживание факторов производства и закупку товаров и услуг, а это, как известно, может изменить не только структуру, но и объем потребления. Что же касается трансфертных платежей, то они, по мнению А.Пигу, характеризуют только передачу доходов от налогоплательщиков к получателям трансфертов, соответственно последние не увеличивают объема личного потребления, а лишь изменяют его структуру. Это объясняется тем, что трансфертным платежам в доходной части государственного бюджета противостоят налоги, и если первые увеличивают доходы домашнего хозяйства, то налоги его уменьшают, а следовательно, и не могут привести к изменениям в общем объеме личного потребления. При этом необходимо отметить, что, оказывая влияние на структуру спроса, трансфертные платежи создают спрос на отдельные виды товаров и услуг, а это, в свою очередь, формирует инвестиционную среду.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.