Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре»

Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре»

Предисловие

Предлагаемая читателю книга является постатейным комментарием к Федеральному закону от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3).

Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов государственной власти по управлению земельным фондом в Российской Федерации, и обусловлено оно необходимостью учета всех земельных ресурсов государства.

Основу деятельности по ведению земельного кадастра составляют нормы Земельного кодекса РФ.

Комментируемый Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» принят почти двумя годами ранее действующего Земельного кодекса РФ. В связи с этим одной из задач настоящей работы было сопоставить нормы закона о кадастре как специального федерального закона с нормами Земельного кодекса РФ. Как известно, ни прокомментированный Закон, ни иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, не должны противоречить Земельному кодексу РФ. Поэтому авторы комментария проследили соответствие Закона

о государственном земельном кадастре Земельному кодексу.

Также определено правовое содержание основных составляющих государственного кадастрового учета земель в Российской Федерации, оформления документов земельного кадастра и иных действий, образующих круг отношений, урегулированный законом.

Другая задача комментария заключается в описании основных процедур, составляющих деятельность по ведению земельного кадастра и утвержденных многочисленными подзаконными нормативными актами, принятыми в том числе Правительством Российской Федерации и Федеральной службой земельного кадастра Российской Федерации.

Комментарий написан специалистами в области земельного законодательства, сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, постоянно участвующими в законопроектной деятельности, авторами большого количества комментариев к федеральным законам, учебников и монографий.

Е.А. Галиновская

Комментарий к Федеральному закону

«О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КАДАСТРЕ»

от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ

Глава I

Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков,

о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (далее – сведения государственного земельного кадастра);

государственный кадастровый учет земельных участков – описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера;

земельный участок – часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами;

межевание земельного участка – мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности;

территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» принят 2 января 2000 г.[1]. В комментируемой статье даны определения основных используемых в Законе понятий в целях единообразия их применения при ведении государственного земельного кадастра. Прежде всего указывается, что земельный кадастр представляет собой систематизированный свод необходимых естественно-природных, экономических и правовых сведений обо всех землях Российской Федерации, в чьем бы ведении или пользовании (собственности, аренде и т. д.) они ни находились. Эти сведения должны быть надлежащим образом оформлены в соответствующих документах кадастра, предусмотренных ст. 13 Закона, которые составляются по единым для всей страны форме и методике, поскольку необходима сопоставимость получаемых сведений в ходе ведения кадастра.

Кадастровый учет и оценка земель – наиболее сложная и важная для практики часть ведения государственного земельного кадастра, потому что при учете производится объективная оценка земли, необходимая для нормальных рыночных земельных отношений.

Порядок ведения кадастрового учета и его содержание предусмотрены ст. 7 комментируемого Закона, постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 (в ред. постановления Правительства РФ от 11.04.2006 № 206), утвердившим Правила проведения государственной кадастровой оценки земель[2], постановление Правительства РФ от 06.09.2000 № 660 «Об утверждении правил кадастрового деления территории Российской Федерации и правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» и некоторыми другими. В результате кадастрового учета каждому земельному участку присваивается свой кадастровый номер, что облегчает получение объективной (официальной) информации об участке и находящихся на нем объектов недвижимости (в том числе о подземных коммуникациях и объектах).

Земельный участок – объект государственного земельного кадастра, а равно объект конкретных земельных отношений.

Кадастровому учету и оценке подлежит, как указано в комментируемой статье, все, что находится над и под поверхностью земельного участка (над – здания, сооружения, насаждения, воздушные линии бытового электроснабжения и т. п.; под – подземные коммуникации, колодцы, гаражи, погреба и т. п.). Определение земельного участка также дано в ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 1Э6-ФЗ (ЗКРФ), но оно, с одной стороны, уже того, что предусмотрено комментируемым Законом, так как не упоминает объектов недвижимости, расположенных над и под поверхностью земельного участка, а с другой стороны, шире, поскольку раскрывает и другие характерные черты земельного участка как объекта земельных отношений: его принадлежность к объектам природы (природным ресурсам). В силу этого земельный участок – необычное недвижимое имущество. Он не является исключительно объектом гражданских отношений, а лишь в части, не урегулированной Земельным кодексом. Далее, в ст. 6 ЗКРФ, сказано, что земля – это еще и природный ресурс, служащий объектом разнообразной хозяйственной деятельности людей. Или в силу ст. 9 Конституции РФ – «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Другие объекты гражданского оборота не наделены таким качеством.

Объектами кадастрового учета и оценки служит не земля вообще, а предоставленные тем или иным субъектам земельные участки. Предоставленные земельные участки характеризуются размером местом расположения, целевым назначением, качественными показателями – кадастровой оценкой. И наконец, объемом прав. Все это находит свое отражение при государственной регистрации прав на землю, а также в других документах земельного кадастра. Когда заключаются сделки с земельными участками, эти участки получают денежную оценку на основе достоверных данных государственного земельного кадастра.

Земельный участок может быть делимым и неделимым. Часть земельного участка может быть выделенной площадью из земельного массива одного пользователя и переданной другому пользователю, образуя самостоятельное землепользование – хозяйство. Это происходит не произвольно, а в порядке, закрепленном соответствующими статьями Земельного кодекса (ст. 25, 29, 30 и др.). Однако деление земельного участка не беспредельно. Оно ограничено нормативными правовыми актами, регулирующими определенный вид земельных отношений. Так, по законодательству Московской области в этом субъекте Российской Федерации при разделе земельного участка минимальный размер его частей установлен в 0,02 га. Аналогичным образом решается этот вопрос и другими субъектами Федерации.

Объектами земельных отношений и кадастрового учета являются также права на земельные участки. Если земельный участок – вещественная часть объекта земельных отношений, то права на этот участок определяют пределы и возможности его использования и охраны. Содержание прав на земельный участок может быть самым разнообразным и определяться в зависимости от субъекта и объекта этих прав (права на земельный участок в городе, селе, на особо охраняемых территориях, в лесном фонде, на землях транспорта и т. д.).

Особо следует сказать о почвенном слое как принадлежности земельного участка. Хотя этот слой – повсеместная принадлежность такого участка, он может приобретать самостоятельное значение, когда, например, снимается при строительстве, где он не нужен, и требуется его снятие при планировке строительной площадки. Более того, постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»[3] обязывает организации при проведении всех видов строительства, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного слоя, снимать и сохранять этот слой для его дальнейшего использования при обогащении бедных по своему качеству почв. Следовательно, при определенных обстоятельствах плодородная почва может существовать отдельно от того участка, где она ранее находилась. Она может транспортироваться и выступать самостоятельным объектом земельных отношений. Но такие отношения четко ограничены случаями, указанными в названном постановлении. По общему правилу, собственник земельного участка может продать свой участок только вместе с почвенным слоем, но он не вправе продать отдельно почву на вывоз, оставив участок «оскальпированным». Почва – особо важная часть национального достояния народов, проживающих на территории России, поэтому состояние плодородия почв находит свое отражение в документах земельного кадастра.

Межевание рассматривается в комментируемой статье как землеустроительное действие по определению местоположения и границ земельного участка на местности (в натуре). Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 105 утверждено Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений[4], согласно которому межевание проводится в отношении как застроенных, так и подлежащих застройке территорий в соответствии с генеральными планами и проектами планировки и застройки городов и других поселений, иными документами территориального развития, предусмотренными ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При межевании границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земель, сданных в аренду, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Размеры земельных участков определяются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов. Если при межевании выявляются территории, размеры которых превышают градостроительные нормативы, то такие территории выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка градостроительному регламенту. В случае изменения ранее установленных границ земельных участков их изъятие или выкуп для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с земельным и гражданским законодательством.

В границы земельного участка при проведении межевания включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и подходы к ним. Должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами, частями подземного и надземного пространства, объектами социальной инженерно-транспортной инфраструктуры и т. д. Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления. Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий не проводится.

Территориальное зонирование – это правовое мероприятие, разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. При зонировании происходит деление территории поселения на ряд зон с определением видов градостроительного использования земель каждого отдельного поселения.

Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель поселения могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с установленными для них требованиями.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях – земельные участки, занятые пашнями многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, – используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пригородные зоны выделяются в соответствии со ст. 86 ЗК РФ. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений.

В связи с ведением государственного земельного кадастра возникает целый комплекс отношений, круг которых определен комментируемым Законом. Это отношения между органами, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра, и организациями и частными лицами – владельцами земли (собственниками, арендаторами и др.) – по сбору и формированию необходимых сведений о земле и расположенных на ней объектах недвижимости.

Как и иным правоотношениям, земельно-кадастровым присуще наличие нескольких элементов:

норма права, которой необходимо руководствоваться при решении тех или иных вопросов земельного кадастра;

субъекты права, т. е. участники земельно-кадастровых отношений; объект права — индивидуально-определенный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. Объектами земельных кадастровых отношений является также все недвижимое имущество, которое прочно связано с землей. В сфере государственного управления объектом земельных кадастровых отношений может быть весь земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, административно-территориальных образований;

содержание земельно-кадастровых правоотношений, т. е. права и обязанности их участников, совершающих свои действия в точном соответствии с нормами права, преследуя цель, ради которой складываются данные отношения. При этом учитываются особенности и субъекта, и объекта данных кадастровых отношений.

При ведении государственного земельного кадастра и изучении его предмета прежде всего выявляется хозяйственная ценность земель, что отражается в соответствующих документах кадастра, принадлежность земель и характер прав на них, их изменение в связи с совершаемыми сделками и т. д.

Земельные богатства страны требуют такого же хозяйского отношения к себе, как все другие имущественные ценности, находящиеся в распоряжении общества. В частности, предоставление (продажа) государственной земли частному сектору должно оформляться договорами, которые подлежат государственной регистрации и учету в Едином государственном реестре земель.

Аналогичные кадастровые действия выполняются при заключении договора аренды земли, а также при оформлении прав на землю иными документами.

Земельно-кадастровые отношения возникают и при совершении многих других действий, связанных с ведением государственного земельного кадастра: получение сведений не только о том, кому и на каком праве принадлежат отдельные земельные участки, но и об их распределении по территориальным зонам, целевым категориям, т. е. сведения о том, в какой отрасли народного хозяйства используются земли или находятся в состоянии, пригодном для использования, исходя из их естественных свойств; сведений об их качественном состоянии по определенным признакам, имеющим существенное значение для использования их в народном хозяйстве; сведений о разграничении земель по их продуктивности, т. е. производительной способности с точки зрения их плодородия. Эти сведения служат для информационного обеспечения органов государственного и муниципального управления земельными ресурсами, государственного контроля за использованием и охраной земель, мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель, землеустройства, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, экономической оценки земли, платы за землю и иной деятельности, связанной с владением, пользованием и распоряжением землей.

Для государственных и муниципальных органов – участников деятельности по ведению государственного земельного кадастра необходима полнота информации о земельных участках и их владельцах (собственниках, арендаторах и др.), о происходящих изменениях в правовом положении как субъектов, так и объектов соответствующих земельных отношений. Специфическую особенность в правовом режиме использования земель накладывают те ограничения для землепользователей, которые устанавливаются в законе, договоре или судебными решениями. Эти ограничения бывают общие и специальные. Они фиксируются в документах земельного кадастра.

Практически все используемые земли подвержены некоторым общим ограничениям. Все пользователи землей обязаны соблюдать определенные природоохранные, ветеринарные, санитарные и иные правила российского, регионального и местного масштаба, что в некоторой степени ограничивает их хозяйственную свободу как землепользователей.

Но наряду с этим на многие земли наложены специальные ограничения, вызванные их местоположением или иными обстоятельствами. На практике такого рода специальные ограничения получили название земельно-планировочных. Эти ограничения касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.

Поскольку промышленная деятельность создает угрозу загрязнения окружающей среды, на соседних участках устанавливаются особые санитарно-защитные зоны с ограниченным режимом использования. Порядок выделения названных зон определяется санитарными правилами и нормами (СанПиН). Другие, т. е. строительные, нормы и правила (СНиПы) устанавливают целый ряд запретов, обусловленных правовым режимом тех или иных земельных участков. Так, размещение предприятий или групп предприятий, зданий, сооружений и коммуникаций не допускается:

на площадках залегания полезных ископаемых без согласования с органами государственного горного надзора;

в опасных зонах отвалов породы угольных и сланцевых шахт или обогатительных фабрик;

в зонах активного карста, оползней, селевых потоков и снежных лавин, которые могут угрожать застройке и эксплуатации;

в первом поясе зоны санитарной охраны водных источников; в первой зоне округов санитарной охраны курортов, если проектируемые объекты не связаны с эксплуатацией их лечебных свойств; в зеленых зонах городов и поселков городского типа;

на землях, занятых или предназначенных для лесов, лесопарков;

на участках, загрязненных органическими и радиоактивными отбросами, до истечения сроков, установленных органами санитарно-эпидемиологической службы;

на землях заповедников и их охранных зон; в охранных зонах памятников истории, археологии, архитектуры, искусства, охраняемых государством.

Предприятия, действующие на временно предоставленных участках, обязаны за свой счет привести их в состояние, пригодное для эксплуатации по основному назначению.

Исторически наиболее известными ограничениями являются сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей. Например, если земельный массив в свое время был разделен таким образом, что один его участок был отрезан от дороги общего пользования, то пользователю этого участка должен быть предоставлен выход к ней в виде права прохода и (или) проезда через чужую землю. Сервитут может быть установлен в виде права прогона скота по полосе чужой земли и т. д. Такого рода сервитуты устанавливаются в силу договора или судебного решения за плату или бесплатно. Сервитут может действовать в виде условия, включаемого в документ на право пользования землей. Тем самым это право ограничивается в интересах соседа. Сервитуты в настоящее время устанавливаются на основании ст. 23 ЗК Российской Федерации, а также ст. 274 ГК Российской Федерации. Сервитуты могут возникать в силу договора (частные) и в силу закона (публичные).

Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25.11.2003 № 1389)[5], при продаже застроенных земельных участков устанавливают следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:

безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;

возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

Изменение указанных и введение новых публичных сервитутов может осуществляться лишь федеральным законом или принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.

Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство, и наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего ее застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высоких, зданий.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Несмотря на то что общие положения

о резервировании земель урегулированы еще не в достаточной мере, отношения по резервированию имеют в стране определенное развитие. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше. Чтобы этого не произошло, на личных пользователей земли накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.

Резервирование территорий может происходить и при планировании строительства крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты планировки населенных пунктов, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20–25 лет, и в прямой зависимости от их сроков действуют ограничения, вызванные резервированием земли.

Помимо долгосрочного резервирования земель в практике земельного планирования применяется краткосрочное резервирование. Оно применяется после предварительного отбора (выбора) конкретной площадки для конкретного объекта. Этот отбор оформляется особым актом. После такого отбора выполняются проектно-изыскательские работы, долженствующие подтвердить или отвергнуть пригодность предварительно выбранной площадки. Поэтому предварительный отбор еще не решает судьбы площадки, и она остается в пользовании предыдущего владельца. И только если изыскания и проектирование подтвердят правильность первоначально сделанного выбора, производится отчуждение (изъятие) земли у первоначального владельца. На последнего утвержденный властями акт предварительного отбора (выбора участка) накладывает обязанность не производить работы, которые могут помешать будущему строительству.

Такая обязанность действует, как правило, не свыше 1–2 лет, пока судьба участка окончательно не прояснится. Однако в самом законе этот срок не указывается. Поэтому если проектно-изыскательские работы будут проведены с опозданием или принятие решения о начале строительства затянется, краткосрочное резервирование может затянуться на неопределенный срок. Следовательно, и в этом случае, как и в случае с долгосрочным резервированием, требуется внесение большей ясности о сроках такого резервирования, процедуре его продления или отмены.

В некоторых странах несанкционированные земельно-планировочные действия, прежде всего несанкционированная застройка, влекут за собой в пределах определенного срока указанные в законе санкции. Российский Земельный кодекс и Гражданский кодекс также знают санкции за самовольное строительство.

Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей. Нерациональное же использование земли признается правонарушением. Требование рациональности можно рассматривать как общее ограничение в праве.

Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохранных зон, в частности вблизи рек и других водоемов.

Понятие рационального использования земли включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества сельскохозяйственной продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме. В промышленности, на транспорте, в строительстве и т. д. это требование означает такое размещение объектов, которое обеспечивает экономию площади земель (при возможном использовании также и подземного пространства).

Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т. е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор – пусть даже временный пользователь земли – обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю в сельском хозяйстве.

Ведение государственного земельного кадастра должно фиксировать и документально отражать происходящие изменения в правовом положении земельных участков, в том числе все налагаемые на режим их использования ограничения.

Земельные ресурсы при их учете и использовании тесно связаны с водными, лесными ресурсами, недрами и т. п. Поэтому земельный кадастр как совокупность сведений обо всех землях ведется в тесной взаимосвязи и на основе принципа совместимости с градостроительным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов. Единство и сопоставимость земельно-кадастровых данных обеспечиваются единством принципов и методов его ведения, а также унификацией земельно-кадастровых документов.

Статья 3. Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений

Правовое регулирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Смысл настоящей статьи состоит в определении места Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в российской правовой системе. Это местоположение имеет несколько аспектов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: 1) компетенцию Российской Федерации, 2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и 3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области «кадастровых» отношений, предусмотренные в комментируемой статье, основываются на ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 в комментируемой области относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений);

федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;

установление федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области земельных и иных природоресурсных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных, иных природоресурсных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 комментируемого Закона).

Это размежевание компетенции «по вертикали» весьма важно, оно осуществляется на всех уровнях: федеральном – Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания, Президентом и Правительством Российской Федерации; субъектов Федерации – их правотворческими органами. Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельно-кадастровых отношений происходит в трех направлениях. Статьями 9—11 и другими комментируемого Закона разграничиваются полномочия между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (см. комментарий к указанным статьям).

К регулированию земельно-кадастровых отношений примыкают иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами. К ним относится, например, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., ст. 70 которого предусмотрен государственный земельный кадастр. В пункте 3 этой статьи указано, что порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре, т. е. комментируемым Законом[6].

Водный кодекс РФ 2006 г. регулирует особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, размеры и режим водоохранных зон, лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), от которых зависят использование и охрана земельных участков, охрана окружающей среды[7].

Правового регулирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений касаются также нормы Лесного, Градостроительного, Гражданского и иных кодексов, федеральных законов «О недрах», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», других федеральных законов[8].

Роль рассматриваемого Закона заключается в том, что все упомянутые и другие федеральные, а также региональные законы и иные акты должны в этой сфере регулирования общественных отношений согласно комментируемой статье соответствовать данному Закону (см. также ст. 2 и 26 Закона и комментарии к ним).

Статья 4. Цели создания и ведения государственного земельного кадастра

Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:

государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

государственного контроля за использованием и охраной земель;

мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Создание и ведение фундаментального земельного кадастра служит многим целям, основные из которых названы в комментируемой статье. Если внимательно изучить содержание этой статьи, то нетрудно заметить, что перечисленные в ней функции кадастра относятся к сфере государственного и муниципального управления: контроль и охрана земель, меры по повышению плодородия почв, госрегистрация прав, землеустройство, экономическая оценка земель и учет их стоимости для обоснованной платы за землю. Все эти функции государственного и муниципального управления имеют своей целью обеспечить средствами права рациональное использование и охрану земельных ресурсов страны, что в свою очередь является главной целью государственного земельного кадастра. Этой же цели служат и другие функции государственного управления, которые прямо в статье не названы, но подразумеваются в последней части данной статьи – иная деятельность, связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.

К этой «иной деятельности» относятся такие не менее важные функции государственного и муниципального управления, как планирование использования и охраны земель, зонирование и резервирование земель, мониторинг земель[9].

Названные функции управления в области обеспечения рационального использования и охраны земель предусмотрены ст. 9– 11 Земельного кодекса РФ и главами 3 и 4 Градостроительного кодекса РФ.

Земельный кадастр содействует повышению эффективности любой из названных функций государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастровом учете и экономической оценке, их принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, изменении и прекращении земельных отношений, которые постоянно происходят по решению государственных органов или в результате совершаемых сделок с недвижимостью.

Земельный кадастр служит прежде всего публичным интересам государства о рациональном использовании и охране земельных ресурсов страны. Но нельзя забыть о служении земельного кадастра также частным интересам и целям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земли. Так, всякое юридическое и физическое лицо, совершая сделку, предметом которой является земельный участок и находящееся на нем недвижимое имущество, не может ее совершить грамотно и с выгодой для себя, не получив от органов, ведущих земельный кадастр, достоверные сведения о кадастровой оценке данного земельного участка, законных правах его владельца, сервитутах и других обременениях и особенностях правового положения избранного предмета сделки. При возникновении земельных споров документы земельного кадастра (ст. 13 Закона) служат судам объективным «советчиком» и помощником для вынесения правильного решения по конкретному земельному спору.

Сведения об оценке качества сельскохозяйственных угодий необходимы для проведения землеустройства и мероприятий по повышению плодородия и доходности земель. Они применяются и при решении других управленческих вопросов в области организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.

«Сохранение и повышение плодородия земель», что предусмотрено комментируемой статьей, – забота не только пользователей земли, но и государства. В этих целях специализированные государственные организации проводят почвенные, мониторинговые, геоботанические, землеустроительные и иные обследования и изыскания. В отношении каждой категории земель в соответствии с их предназначением и использованием применяется определенный перечень сведений о качественной характеристике земельных участков, которые заносятся в Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и кадастровые карты (планы), а также в другие (вспомогательные) кадастровые документы. Например, для земель сельскохозяйственного назначения важное производственное значение имеют показатели (сведения) об аграрно-мелиоративном состоянии угодий, химическом содержании почв и потребности их в соответствующих удобрениях, данные о кислотности, засоленности и заболоченности почв и т. д.

Сведения о состоянии плодородия почв необходимы также лесохозяйственным организациям (лесхозам), которые несут ответственность (наряду с пользователями земель лесного фонда) за правильное использование этих земель. Что касается земель поселений, то плодородие почв здесь не имеет своего обычного значения, напротив, при планировке земель под строительство объектов плодородный слой снимается для его использования при рекультивации разрушенных или просто бедных по своему качеству почв.

Традиционно земельный кадастр предназначался для «фискальных» целей, т. е. сбора налогов в государственную казну (бюджет), о чем свидетельствует исторический опыт многих стран.

Для повышения эффективности земельного кадастра Правительство РФ утвердило 8 апреля 2000 г. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель, которые определяют порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, для ведения земельного кадастра. Государственная кадастровая оценка земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимостью), его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. К этой сложной работе могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности.

Государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения. При этом принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.

Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования (территориального зонирования).

В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.

В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.

По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.

Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных не только земельного, но и градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижимости утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.

Методические и нормативно-технические документы, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки земель, разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами по согласованию с уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.

Важна роль государственного земельного кадастра при осуществлении органами власти своих управленческих функций, уровень компетентности и профессионализма которых во многом зависит от умения пользоваться сведениями о земле, содержащимися именно в земельном кадастре. Так, эффективность государственного, муниципального, общественного и внутрихозяйственного (производственного) контроля за правильным использованием и охраной земель возможны лишь на основе учета объективных данных кадастра. Государственные инспекторы органов земельного контроля, выполняя свои обязанности контроля за использованием и охраной земель и являясь одновременно должностными лицами Роснедвижимости, имеют непосредственный доступ к сведениям о земле, содержащимся в земельном кадастре. Прежде чем принять то или иное решение по результатам проверки состояния и законности использования земель, госинспектор сверяет эти результаты с данными документов земельного кадастра. Обнаружив земельные правонарушения, он на основании объективных сведений госземкадастра (о качестве земель, их целевом назначении и правовом режиме, о госрегистрации прав на данный земельный участок и находящемся на нем недвижимом имуществе и другой информации) принимает следующие решения: приостановить работы на данном участке, дать пользователям земли (собственникам, арендаторам и др.) обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель и устранению правонарушений, составить протокол о допущенных нарушениях земельного и налогового законодательства и направить его на рассмотрение в соответствующие государственные органы для привлечения виновных к административной либо уголовной ответственности – в зависимости от тяжести совершенного правонарушения.

В настоящее время создается автоматизированная система ведения государственного земельного кадастра. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.10.2001 № 745 утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)». Повсеместное введение в действие названной системы земельного кадастра повысит его эффективность в интересах государства, органов местного самоуправления и пользователей земли, также заинтересованных в дальнейшем улучшении земельного правопорядка в стране.

Органы, ведущие земельный кадастр, учитывают, что основные цели охраны земель направлены на обеспечение их состояния как основы жизни и деятельности населения и создание условий для устойчивого развития общества. Поэтому согласно ст. 12–14 Земельного кодекса РФ охране подлежат все категории земель. Однако приоритетное внимание в этом плане уделяется землям сельскохозяйственного назначения.

В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан специальный Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[10]. Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду. При этом должны соблюдаться стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Как правило, работы по охране земель обязаны проводить ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. Предусматриваются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда возможно осуществить эти меры только за счет субъектов права на землю, особенно когда необходимы крупные затраты средств и труда.

В соответствии с названным Федеральным законом в целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляются разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральные целевые программы в данной области формируются Правительством РФ и утверждаются в порядке, установленном российским законодательством. При этом обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующих региональных целевых программ;

проведение учета показателей плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

разработка стандартов, норм, нормативов, правил, регламентов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

разработка планов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

разработка планов мероприятий по реабилитации земель сельскохозяйственного назначения, загрязненных радионуклидами, тяжелыми металлами и другими вредными веществами;

финансирование мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

финансирование научно-исследовательских работ в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

контроль за качеством используемых в целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения агрохимикатов и пестицидов и контроль за безопасным обращением с ними; сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

создание банков данных в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения.

Производится государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель.

Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения.

Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения устанавливается Правительством РФ.

Агрохимическое обслуживание производится организациями независимо от их организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также гражданами, осуществляющими индивидуальную предпринимательскую деятельность в означенной области.

Названные организации в целях координации своей деятельности, защиты общих интересов могут в соответствии с российским законодательством создавать объединения в форме ассоциаций (союзов).

Основными задачами агрохимического обслуживания являются:

проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение мелиоративных и противоэрозионных мероприятий в целях обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в том числе консервации сильно эродированных земель;

обеспечение производителей сельскохозяйственной продукции агрохимикатами и пестицидами, торфом и продуктами его переработки, гипсом, известковыми и органическими удобрениями;

предоставление собственникам, владельцам, пользователям, в том числе арендаторам, земельных участков техники для осуществления агротехнических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ основными направлениями государственной поддержки деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения являются:

стимулирование инвестиционной деятельности по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

развитие инфраструктуры государственной агрохимической службы;

организация научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

утверждение государственных заказчиков производства агрохимикатов и пестицидов, добычи торфа и производства продуктов его переработки, а также создания и производства оборудования и машин для осуществления агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Указанный Федеральный закон предусматривает финансовую поддержку сельскохозяйственных предприятий. Финансирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также кредитов кредитных организаций и иных не запрещенных законом источников. Данные средства распределяются и используются в соответствии с целевыми программами земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, органы государственной власти содействуют развитию агрохимического обслуживания посредством утверждения в установленном законодательством порядке государственных заказчиков, которые размещают заказы на:

производство и поставки агрохимикатов и пестицидов производителям сельскохозяйственной продукции;

добычу торфа и производство продуктов его переработки; производство оборудования и машин для осуществления агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием проводится специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, в том числе органами Роснедвижимости, в целях обеспечения соблюдения собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков требований законодательства. Порядок проведения государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения устанавливается Правительством РФ.

Самая активная мера улучшения земель – это их мелиорация, что в переводе на русский язык и означает «улучшение». В этих целях принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) № 4-ФЗ «О мелиорации земель»[11].

В статье 1 названного Закона указано, что мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Мелиорация земель призвана обеспечить гарантированное производство продукции растениеводства за счет повышения плодородия почв. Благодаря проведению работ по мелиорации земель в комплексе с культуртехническими мероприятиями по расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности и т. п. площадь пашни в некоторых индустриальных районах не сократилась, а возросла.

Повышение плодородия почв достигается за счет улучшения химических и физических ее свойств, предотвращения водной и ветровой эрозии, недопущения деградации почв. Однако строительство крупных водохранилищ на реках низменного рельефа в ряде регионов привело к подтоплению населенных пунктов и прилегающих территорий. Отказ от строительства дренажа на крупных оросительных системах Поволжья привел к поднятию уровня грунтовых вод и засолению земель. Во многих районах Нечерноземной зоны России при осушении торфяных болот на значительных площадях нарушались экологические условия ландшафтов, наносился ощутимый вред болотным видам флоры и фауны. Все эти ошибки и просчеты при проектировании и строительстве мелиоративных систем и гидротехнических сооружений породили некоторое недоверие к мелиорации, отрицанию ее полезной роли в обеспечении устойчивого и высокопродуктивного сельскохозяйственного производства.

По общеизвестным данным земельного кадастра, общая площадь сельскохозяйственных угодий (по всем категориям земель) в России составляет 220,5 млн га, в том числе пашни – 127,5 млн. Из них подвержены затоплению и подтоплению 3,3 млн га сельхозугодий, 25 млн переувлажнены и заболочены, 1,8 млн заовражены, 25,8 млн подвержены ветровой эрозии и 4,2 млн – водной эрозии, 68 млн имеют повышенную кислотность, 62 млн га – каменистые почвы[12].

Природно-климатические условия Российской Федерации почти во всех регионах страны крайне затрудняют ведение устойчивого сельскохозяйственного производства. По данным ученых, около 80 % сельскохозяйственных угодий в России нуждаются в проведении различных видов мелиорации. В результате неустойчивости сельскохозяйственного производства происходят его значительные колебания, что отрицательно сказывается на обеспечении населения страны продуктами питания.

Проведение мелиоративных работ призвано значительно снизить негативные для сельского хозяйства последствия неблагоприятных природно-климатических условий, придать этой важной отрасли устойчивый характер, резко повысить продуктивность сельскохозяйственных земель как основы всего сельскохозяйственного производства.

Наиболее капиталоемким типом мелиорации земель является гидромелиорация. Она состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлаженных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Она направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Агролесомелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защиты лесных насаждений. К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды мелиорации земель: противоэрозионная – защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; полезащитная – защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения; пастбищезащитная – предотвращение деградации земель пастбищ путем защитных лесных насаждений.

Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды:

расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха. Этот вид мелиорации земель повсеместно распространен в Нечерноземной зоне России, в Сибири и на Дальнем Востоке. Широкомасштабное выполнение работ по расчистке сельскохозяйственных угодий от древесно-кустарниковой растительности в 70—90-е годы способствовало вовлечению в оборот миллионов гектаров неиспользуемых земель, улучшению конфигурации полей севооборотов, уничтожению рвов, оставшихся после Великой Отечественной войны;

расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов. Этот вид мелиорации требует больших трудовых затрат. На значительных площадях работы по уборке камней из пахотного горизонта почвы применяются в Республике Карелия и многих других регионах России;

мелиоративная обработка солонцов. Солонцы представляют собой земли с избыточной щелочностью (иногда значительные по площади). Для улучшения их физико-химических свойств в почву вносится в основном сыромолотый гипс;

рыхление, пескование, глинование, землевание, плантажи первичная обработка почвы. Из перечисленных видов работ наиболее распространены первичная обработка почвы и рыхление, которые проводятся, как правило, при расчистке земель от древесно-кустарниковой растительности, камней, кочек, пней и мха. В качестве самостоятельного вида мелиорации земель эти работы применяются при коренном улучшении участков сенокосов и пастбищ с плотной

дерниной, а также поросших редким и мелким кустарником. Такие участки обрабатываются фрезами, кустарниково-болотными плугами и дисковыми боронами.

И наконец, химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Этот вид мелиорации направлен на коренное улучшение химических, физических свойств почвы и включает в себя следующие виды:

известкование почв – внесение в почву извести для уменьшения кислотности. Данный вид широко применяется в большинстве регионов страны и оправданно считается самым простым и надежным способом повышения плодородия почв;

гипсование почв – внесение в почву гипсосодержащих материалов для нейтрализации избыточности щелочности, вредной для многих сельскохозяйственных культур;

фосфоритование почв – внесение фосфоритной муки при освоении новых земель, что увеличивает содержание в них подвижных форм фосфора и его валовые запасы.

Важное практическое значение для охраны земель имеет соблюдение требований, норм и правил при проектировании и эксплуатации производственных объектов, зданий и сооружений.

При проектировании новых и эксплуатации работающих предприятий, объектов, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов). Прежде всего должны соблюдаться общие требования Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны также соответствовать требованиям Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[13] об обеспечении наиболее благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты следует размещать таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения.

При планировании и застройке городов и других населенных пунктов необходимо предусмотреть санитарную очистку, обезвреживание, утилизацию, складирование, экологически безопасное удаление, переработку (либо захоронение) коммунально-бытовых отходов.

В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования.

Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз. Без положительного заключения указанных экспертиз запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйственного оборота и могут переводиться в земли запаса для консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

Общие положения о землеустройстве определены в ст. 68, 69 Земельного кодекса РФ, которые дополняются нормативным правовым актом, подробно решающим вопросы землеустройства. Им является специальный Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», где понятие землеустройства и его задачи определяются как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Следовательно, всякое хозяйствование на земле начинается с землеустройства.

Путем землеустройства проводится организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и лицами, относящимися к указанным народам, для обеспечения их традиционного образа жизни.

Объектами землеустройства являются также территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Определяя задачи землеустройства и его обязательности, Закон «О землеустройстве» в ст. 3 называет ряд основных его действий: изменение границ объектов землеустройства; предоставление и изъятие земельных участков; определение границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

перераспределение используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.

Инициативу в проведении землеустройства, когда оно необходимо, может проявить любой участник земельных отношений, но основаниями для его проведения служат:

решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

договоры о проведении землеустройства заинтересованных лиц;

судебные решения.

Технические условия и требования проведения землеустройства разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых актов и являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства. Исполнение их требуется также при осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации.

При проведении землеустройства производится изучение состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии, что требует выполнения следующих видов работ: геодезических и картографических работ; почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий; оценка качества земель; инвентаризация земель.

Материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, территориального и внутрихозяйственного землеустройства.

Примечания

1

СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

2

Там же. № 16. Ст. 1709.

3

САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.

4

СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 592.

5

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

6

См. также: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова и E.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2001.

7

Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. М.: Юстицинформ, 2006.

8

См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под. ред. С.А. Боголюбова. М., 2005; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995; Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001; Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002; Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997, 2000; Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» /Отв. ред. С.А. Боголюбов/ М.: Юстицинформ, 2003.

9

Об определении и содержании функций государственного управления в области землепользования см.: Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 130–164.

10

СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

11

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

12

См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / Под ред. Ю.Г. Жарикова и А.В. Колганова. М., 1999. С. 12 и след.

13

СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.