Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

Так как до сих пор нет положения о лицензировании производства и реализации игрового оборудования и отсутствует толкование данных понятий, то относительно понятия «реализация» следует руководствоваться ст. 39 НК РФ, раскрывающей легальное определение данного термина, – передача на возмездной основе, в том числе обмен товарами (работами или услугами), права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому, а в случаях, предусмотренных НК, – передача права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого, оказание услуг на безвозмездной основе. Законодательно обязывая соискателей лицензий соответствовать лицензионным требованиям производства игрового оборудования, законодатель де-юре запрещает предпринимателям без лицензии на производство игрового оборудования осуществлять любые сделки с отчуждением игрового оборудования (аренда, лизинг, дарение, купля-продажа и т. п.), что кардинально подрывает отечественный рынок игорного бизнеса изнутри.

Также не ясно, почему Закон № 80-ФЗ, закрепляя за положениями о лицензировании конкретных видов деятельности в сфере игровой деятельности определение и раскрытие конкретного перечня работ и услуг, упускает из вида положение о лицензировании производства и реализации игрового оборудования. Интересно, каким иным нормативным правовым актом, кроме как постановлением Правительства РФ, может быть определен перечень работ и услуг, включенных в производство игрового оборудования? Или разработчики полагают, что понятие «производство» монолитно по своему содержанию и не нуждается в раскрытии? В свою очередь, в него может быть включена совокупность технологических операций, технологического оборудования, а также система обеспечения их функционирования (технического обслуживания и ремонта, обслуживания), предназначенная для изготовления игрового оборудования (данное понятие также нуждается в конкретизации), соответствующая требованиям стандартов или технических условий; серийность получения продукта и т. п. Ввиду отсутствия до сих пор положений о лицензировании соответствующих видов деятельности (трех видов деятельности в сфере игорного бизнеса), неясны порядок их лицензирования, потенциальные лицензионные требования, обязательные для исполнения соискателем лицензии/лицензиатом.

Необходимо остановиться и на сроках вступления в силу Закона № 80-ФЗ. Общим правилом, предусмотренным ст. 6 Федерального закона от 14 июня 94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в действ, ред)[42], установлено, что федеральные законы наряду с федеральными конституционными законами и актами палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Статья 5 Закона № 80-ФЗ подтверждает течение общего срока вступления закона в силу. Вместе с тем Законом предусмотрено три этапа отмены лицензирования для соответствующих видов деятельности и соответственно для каждого этапа – свой срок вступления проекта в силу: январь 2006 г., январь 2007 г., с момента вступления в силу технических регламентов.

Примечательно, но деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, согласно чему напрашивается вывод, что на игорный бизнес распространяется общее правило вступления законопроекта в силу – а именно: по истечении 10 дней после официального опубликования законопроекта – 17 июля 2005 г., вследствие чего все ранее выданные лицензии теряют свою юридическую силу. Соответственно, следует заключить, что вступление в силу Закона через 10 дней, без принятия соответствующих конкретизирующих нормы Закона постановлений Правительства РФ о лицензировании соответствующих видов деятельности, влечет за собой нарушение им конституционных гарантий в части ущемления прав предпринимателей. Также необходимо отметить следующее. Согласно правилам, выработанным юридической практикой, и закрепленным в ч. 1 ст. 54 Конституции РФ конституционным гарантиям действует принцип: «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет»[43]. Закон применяется только к отношениям, возникшим после введения его в действие. Соответственно, нормы Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут применяться к отношениям, имеющим место до его вступления в силу, и ущемлять права предпринимателей. Действие Закона может распространяться на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим нормативным правовым актом. В отношениях, возникших до введения в действие Закона, данный нормативный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим только после введения его в действие. Ввиду того, что деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, соответственно к данному виду деятельности Федеральный закон № 80-ФЗ не должен применяться до окончания срока действия прежних лицензий. Вскоре данная позиция была подтверждена в письме МЭРТ РФ от 26 июля 2005 г. № 11268-АШ/Д05 «О реализации Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ», разъясняющем, что прежние лицензии действуют до окончания их срока. Вместе с тем с юридической точки зрения возникает вопрос относительно юридической силы данного документа в части дачи разъяснений МЭРТ норм Федерального закона ввиду отсутствия закрепления в положении МЭРТ РФ данного полномочия.

Если по каким-то соображениям из поля зрения законодателя в рамках принятого Закона № 80-ФЗ выпали временные переходные положения замены прежних лицензий на новые в сфере игорного бизнеса, то Правительству РФ было бы целесообразно принять постановление об определении временных сроков с целью переоформления прежних лицензий на новые и приведение прежней деятельности в соответствие с новыми лицензионными требованиями, как это было в свое время с международной туристической деятельностью, которая была разделена на два самостоятельных вида, – туроператорскую и турагентскую деятельность[44].

Вместе с тем на практике на сегодняшний день вырисовывается следующая картина:

1. Осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса по старым лицензиям уже квалифицируется правоохранительными органами как осуществление незаконной предпринимательской деятельности (ст. 171 УК РФ – осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий[45]), что подтверждается судебной практикой, а именно постановлением Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем», пункт 9 которого определяет, что если федеральным законом разрешено заниматься предпринимательской деятельностью только при наличии специального разрешения (лицензии), но порядок и условия не были установлены, а лицо стало осуществлять такую деятельность в отсутствие специального разрешения (лицензии), то действия этого лица, сопряженные с извлечением дохода в крупном или особо крупном размере либо с причинением крупного ущерба гражданам, организациям или государству, следует квалифицировать как осуществление незаконной предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).

Несмотря на отсутствие на настоящий момент постановлений Правительства РФ об утверждении положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, данная невнятная законодательная ситуация дает повод правоохранительным органам наведываться в игорные заведения с осуществлением контроля/надзора за соответствием их действующему законодательству о лицензировании. Очевидно, что в данном пункте практика Верховного Суда РФ более чем порочна, ведь при отсутствии положений о лицензировании соответствующих видов деятельности признавать вне закона предпринимателей, осуществляющих деятельность по прежним лицензиям, незаконно, так как нормами Федерального закона № 128-ФЗ установлено, что порядок лицензирования определяется постановлениями Правительства РФ, соответственно при их отсутствии должны применяться общие правила действия лицензий, где старые лицензии действуют до конца установленного срока.

Отсутствие положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, утвержденных постановлениями Правительства РФ, т. е. подзаконными актами, являющихся по своей сути механизмом реализации законов (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ), ввиду неквалифицированной деятельности законотворцев и иных инициаторов законодательной инициативы и допущения ими юридических ошибок (умышленных либо нет) (отсутствие постановлений), не должно вести к умалению и нарушению прав предпринимателей, осуществлявших свою деятельность до вступления в силу последних изменений в Федеральном законе, причислению их к злостным неплательщикам налогов и рассмотрению их деятельности как безлицензионной, в частности как деятельности с извлечением дохода в крупном или особо крупном размере. Более того, ограничивать в правах граждан может только федеральных закон (ч. 4 ст. 55 Конституции РФ). Нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13 ГК РФ).

При ином варианте государство в лице Федерального Собрания РФ либо Правительства РФ должно было бы предоставить определенные временные рамки в законе либо постановлении, предназначенные для переоформления прежних лицензий на новые с целью соответствия новым лицензионным требованиям.

2. На настоящий момент предприниматели – соискатели лицензий не могут работать без получения новых лицензий ввиду отсутствия соответствующих положений о лицензировании. Соответственно, игорный бизнес на неопределенный срок замирает.

3. Вопрос о лицензировании производства и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса, также продолжает «висеть в воздухе», несмотря на то что постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» в качестве лицензирующего органа определен Роспром[46] (Федеральное агентство по промышленности). До сих пор соответствующие изменения непосредственно в Положение «О Федеральном агентстве по промышленности» не внесены.

Примечания

1

СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

2

Например, деятельность кредитных организаций; деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевая деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальная деятельность; использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, приобретение оружия и патронов к нему и др.

3

Обязательное постановление Президиума Моссовета РК и КДотЭ мая 1923 г. «О регистрации патентов» // Протокол № 87 заседания Президиума Моссовета РКи КД.

4

Обязательное постановление Президиума Моссовета РК и КД от 28 июня 1931 г. «О регистрации лиц, занимающихся ремонтом и очисткой от сажи отопительных приборов по г. Москве».

5

Российская газета. 1995 г. 6 янв.

6

Олейник О. Правовые основы лицензирования хоз. деятельности // Закон. 1994. № 6.

7

Закон. 1999. № 8.

8

Вестник ВАС РФ. 1999. № 1.

9

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 10.

10

Документ опубликован не был.

11

СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.

12

СЗ РФ. 2002. № 9. Ст. 928 / На настоящий момент Правительством РФ утверждено постановление от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», определяющее как перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, так и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности. Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» было признано утратившим силу (п. 6 постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45).

13

СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295.

14

СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.

15

СЗ РФ. 2001. № 33 (I). Ст. 3418, 3430, 3431.

16

Российская газета. 2001. № 66.4 апр.;Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года№ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» также направлен, в частности, на создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования //СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

17

Российская газета. 2005. № 86. 26 апр.

18

Документ опубликован не был.

19

СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2700.

20

СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2700.

21

СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.

22

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.

23

Верховный Суд РФ в решении от 4 февраля 2003 г. № ГКПИ 200311 признал недействующими п. 1, 2, 5 и 16 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. № 489.

24

Лицензирование деятельности арбитражных управляющих прекращается с1 июля 2002 г. (Федеральный закон от 8 августа 2001 г.№ 128-ФЗ).

25

На настоящий момент утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. № 918.

26

Документ опубликован не был.

27

26 января Правительство РФ утвердило постановление № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», в связи с чем постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» было признано утратившим силу.

28

Зачастую, чтобы не терять, с одной стороны, соответствующий государственный контроль за осуществлением предпринимателями конкретных видов деятельности, ас другой – не идти вразрез с политикой МЭРТ о дебюрократизации экономики, некоторые разработчики законопроектов заменяют один разрешительный режим на другой. Так, разработанный Ростуризмом проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» фактически заменяет режим лицензирования иным разрешительным режимом – включением юридических лиц туроператорской деятельности в единый федеральный Реестр туроператоров. Содержательно данный режим дублирует лицензирование, отчасти упрощая процедуру вступления в хозяйственный оборот.

29

Российская газета. 2005. № 297.

30

Перевозки морским транспортом грузов; перевозки внутренним водным транспортом грузов; перевозки воздушным транспортом грузов; перевозки железнодорожным транспортом грузов; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) и т. п.

31

Проектом установлено, что перечень сертификатов соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам, а также существенные условия договора страхования гражданской ответственности соискателя лицензии или лицензиата устанавливаются Правительством РФ.

32

Постановление Правительства от 15 июля 2002 г. № 525 «О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений».

33

ГК РФ (ст. 12); Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах»; Патентный закон РФ, Закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»; УК РФ. Ст. 146, 180; КоАП РФ. Ст. 7.12; 14.10.

34

За рубежом отсутствует практика обязательного лицензирования производства игровых автоматов.

35

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

36

СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 2009.

37

Собрание актов Президентаи Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 598.

38

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 12.

39

СЗ РФ. 2002. № 52(ч. 1). Ст. 5140.

40

Пунктом 1 постановления Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации» установлено, что со дня вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» национальными стандартами признаются государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. (ГОСТ, СниП, СанПиН ит.д.).

41

Легальное понятие «техническое регулирование» определено ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» и представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

42

СЗ РФ.1994. № 8. Ст. 801.

43

Закон действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве, – это один из принципов цивилизованной правовой системы. Он обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом.

44

Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 95 «О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности» (в действ, ред.).

45

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий следует понимать занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, невыполняющим лицензионные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности».

46

Распоряжение Администрации Президента РФ № 1363, Аппарата Правительства РФ № 1001 от 6 августа 2004 г. «О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти» / Российская газета. 2004 г. № 170.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.