Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

В части 4 комментируемой статьи администрация зоны территориального развития определена как орган управления зоной территориального развития в субъекте Российской Федерации. При этом в Законе не уточняется, является ли данный орган постоянно действующим органом региональной исполнительной власти или специально созданным для управления зоной территориального развития учреждением. В практике создания особых экономических зон, как в России, так и за рубежом, встречаются оба варианта. Так, в Магаданской особой экономической зоне администрация представляет собой государственное учреждение, которое создается администрацией Магаданской области с целью организации взаимодействия органов власти и субъектов хозяйственной деятельности, а также для реализации программы развития особой экономической зоны. В Калининградской особой экономической зоне администрация является структурным подразделением высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области, которому поручено обеспечить организацию функционирования особой экономической зоны. В Республике Таджикистан администрация свободной экономической зоны представляет собой организацию, имеющую статус государственного учреждения, созданную Правительством Республики Таджикистан. В Республике Беларусь администрация свободной экономической зоны является республиканским юридическим лицом, которое создается Советом Министров Республики Беларусь в форме учреждения. В Азербайджанской республике администрация особой экономической зоны является местной структурой полномочного органа, создаваемой на территории особой экономической зоны в течение срока ее функционирования.

Функции администрации будут подробно рассмотрены в комментарии к ч. 2 ст. 10 настоящего Закона.

В части 5 комментируемой статьи приведено определение понятия «резидент зоны территориального развития», под которым понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, включенные в реестр резидентов зоны территориального развития. Отметим, что индивидуальные предприниматели могут выступать резидентами территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности не во всех юрисдикциях и не в каждом типе особой экономической зоны в Российской Федерации. Так, резидентами промышленно-производственной и портовой зоны может быть только коммерческая организация (кроме унитарного предприятия), резидентами туристско-рекреационной и технико-внедренческой зоны – коммерческая организация (кроме унитарного предприятия) или индивидуальный предприниматель. Резидентом особой экономической зоны в Калининградской области может быть только юридическое лицо, а резидентом в Магаданской области может быть как индивидуальный предприниматель, так и юридическое лицо. Как уже было отмечено ранее, российское законодательство не накладывает ограничения на происхождение резидента или его капитала. Главное требование, чтобы он был зарегистрирован на территории Российской Федерации.

В странах СНГ также отсутствует единообразие в понимании того, кто может выступать резидентом зоны. В Казахстане участником специальной экономической зоны может быть только юридическое лицо, при этом лицами, осуществляющими вспомогательные виды деятельности, могут быть также индивидуальные предприниматели. В Законе Республики Армения от 18 июня 2011 г. № ЗР-193 «О свободных экономических зонах»[29] вместо терминов «резидент» или «участник» используется термин «эксплуатирующий свободную экономическую зону». Эксплуатирующий – зарегистрированное в Республике Армения коммерческое юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или филиал, а также представитель иностранной организации, который осуществляет предпринимательскую деятельность исключительно в свободной экономической зоне, имеет выданное Правительством соответствующее разрешение и соответствующий договор, заключенный с организатором. Интересно, что по законодательству Армении резидентами могут быть филиалы и представители иностранной организации.

В отношении резидента зоны территориального развития хотелось бы обратить внимание на следующую деталь. Резидент такой зоны не заключает никакого соглашения с органами управления зоны. Между тем, согласно Закону об особых экономических зонах, заключение такого соглашения обязательно. Соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне (далее – «соглашения о ведении деятельности») ранее регулировались каждое своей статьей Закона об особых экономических зонах. С 1 января 2012 г. правила по данным соглашениям унифицированы и установлены в ст. 12 Закона об особых экономических зонах.

Соглашение о ведении деятельности заключается между:

1) резидентом особой экономической зоны;

2) Минэкономразвития России и

3) управляющей компанией.

Резидент особой экономической зоны в течение срока действия соглашения обязуется:

1) осуществлять деятельность, предусмотренную соглашением;

2) осуществить инвестиции и капитальные вложения в объеме и в сроки, которые предусмотрены соглашением;

3) оказывать содействие органам управления особой экономической зоны в части осуществления контроля за выполнением условий соглашения.

Минэкономразвития России обязуется осуществлять полномочия, предусмотренные Законом об особых экономических зонах, в том числе предоставить резиденту особой экономической зоны в аренду земельный участок при условии, что он необходим для осуществления соответствующей деятельности. Соглашение об осуществлении деятельности может предусматривать обязанность Минэкономразвития заключить с резидентом особой экономической зоны договор аренды в случае наличия государственного и (или) муниципального имущества, расположенного в границах особой экономической зоны, для осуществления соответствующей деятельности. Примерная форма договора аренды и методика расчета арендной платы устанавливаются Минэкономразвития России[30].

Управляющая компания обязуется осуществлять необходимые действия, которые установлены соглашением об управлении особой экономической зоны, в том числе обеспечить создание объектов инфраструктуры.

Соглашение о ведении деятельности может содержать другие права и обязанности сторон. Типовые формы соглашений утверждены приказом Минэкономразвития России от 25 июля 2011 г. № 366 «Об утверждении типовых форм соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой и туристско-рекреационной деятельности на территории особых экономических зон» (зарегистрирован в Минюсте России 20 сентября 2011 г. № 21830)[31].

Полагаем, что отсутствие соглашения с резидентом зоны территориального развития в комментируемом Законе объясняется тем, что суть создания зоны – предоставление мер государственной поддержки резидентам с целью развития региона. Другими словами, предоставляя меры поддержки резидентам, государство тем самым оказывает содействие развитию территории.

Резиденты зоны территориального развития предоставляют инвестиционную декларацию (подробнее об этом см. комментарий к п. 6 настоящей статьи). Фактически инвестиционная декларация и содержит те обязательства резидента зоны территориального развития, которые отражены в соглашении с резидентом особой экономической зоны. Между тем для особой экономической зоны такое соглашение имеет принципиальное значение, поскольку в нем отражены обязательства резидента по развитию конкретной отрасли, а также встречные обязательства государственного уполномоченного органа и управляющей компании. В отношении зоны территориального развития в закреплении таких встречных обязательств нет необходимости, поскольку ими, по сути, являются меры государственной поддержки, порядок предоставления которых определен в комментируемом Законе.

О реестре резидентов зоны территориального развития см. комментарий к ст. 11 настоящего Закона.

В части 6 комментируемой статьи инвестиционная декларация определена как документ, содержащий сведения об инвестиционном проекте, реализуемом в зоне территориального развития в соответствии с комментируемым Законом. Практически идентично определена инвестиционная декларация в Законе об особой экономической зоне в Калининградской области.

Термин «инвестиционная декларация» достаточно распространен в законодательстве. Инвестиционная декларация в соответствии с российским законодательством принимается инвестиционными фондами, компенсационными фондами саморегулируемых организаций. Инвестиционная декларация является политикой общих дел инвестиционных товариществ. Также инвестиционная декларация является неотъемлемой частью договора доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Обычно инвестиционная декларация определяет требования к целям инвестирования, составу и структуре инвестиционного проекта или портфеля. Инвестиционная декларация является, по сути, бизнес-планом инвестиционного проекта.

Отметим, что бизнес-план в обязательном порядке прикладывается к заявке на заключение соглашения об осуществлении деятельности в особых экономических зонах (п. 2 ст. 13 Закона об особых экономических зонах). Бизнес-план по особым экономическим зонам составляется по определенной форме, которая утверждена Приказом Минэкономразвития России от 12 марта 2011 г. № 101 «Об утверждении формы бизнес-плана, прилагаемого к заявке на заключение соглашения об осуществлении деятельности в портовой особой экономической зоне» (зарегистрирован в Минюсте России 24 июня 2011 г. № 21173)[32].

Статья 3. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с созданием, функционированием зоны территориального развития и прекращением ее существования

Отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием зоны территориального развития и прекращением ее существования, предоставлением мер государственной поддержки, регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В комментируемой статье определен состав источников правового регулирования функционирования зон территориального развития. Так, в соответствии с Законом, отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением существования зоны территориального развития, а также с предоставлением мер государственной поддержки, регулируются комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Таким образом, правовое регулирование функционирования зон территориального развития осуществляется на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном.

На федеральном уровне регулируют вопросы, которые в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации[33] входят в перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, в частности: вопросы федеральной государственной собственности и управления ею, установления основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, установления правовых основ единого рынка, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, основ ценовой политики, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития и другие. Между тем ряд норм комментируемого Закона не носит прямого характера и требует принятия нормативных правовых актов, в том числе регионального уровня, для их реализации. Важно отметить, что при возникновении коллизии между федеральными и региональными нормами необходимо руководствоваться ст. 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон в отношении вопросов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В комментарии к настоящей статье стоит также отметить, что правовое регулирование функционирования зон территориального развития может осуществляться как на уровне законов, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Так, например, предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации на реализацию инвестиционных проектов в зонах территориального развития осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации[34] (см. комментарий к ст. 14 настоящего Закона).

Глава 2

Порядок создания зоны территориального развития и прекращения ее существования

Статья 4. Перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития

1. Правительство Российской Федерации утверждает перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

2. Субъект Российской Федерации подлежит включению в указанный в части 1 настоящей статьи перечень исходя из следующих показателей за десятилетний период, предшествующий году утверждения такого перечня:

1) доля работников хозяйственных товариществ и обществ, акции (доли) в уставном (складочном) капитале которых не принадлежат Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям;

2) уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации;

3) среднегодовые показатели развития промышленного производства;

4) среднегодовые показатели развития производства сельскохозяйственной продукции;

5) величина, характеризующая отношение среднедушевого дохода гражданина к прожиточному минимуму;

6) показатель миграционного прироста;

7) уровень смертности населения в трудоспособном возрасте;

8) доля ветхого и аварийного жилищного фонда в объеме всего жилищного фонда; 9) доля длительной (более одного года) безработицы.

3. Предельные значения указанных в части 2 настоящей статьи показателей, методики их расчета и порядок их применения в целях утверждения перечня субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

4. Субъект Российской Федерации может быть включен в перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, также в случаях, установленных решениями или поручениями Президента Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Другими словами, зоны территориального развития могут быть созданы не в любых субъектах Российской Федерации (как в случае с особыми экономическими зонами), а лишь в тех, которые включены в специальный перечень.

В части 1 и ч. 2 комментируемой статьи указывается, что такой перечень утверждается Правительством Российской Федерации и оформляется его постановлением. В указанный перечень включатся субъекты Российской Федерации на основании определенных показателей за последние 10 лет до момента утверждения такого перечня. Список значимых показателей является закрытым и включает в себя 9 пунктов. Данные показатели призваны дать объективную картину социально-экономического развития региона и доказать, что данный регион нуждается в предоставлении мер государственной поддержки.

Первым показателем была выбрана доля работников хозяйственных товариществ и обществ, акции (доли) в уставном (складочном) капитале которых не принадлежат Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, т. е. фактически показатель доли частного предпринимательства в экономике региона. Данный показатель свидетельствует об уровне предпринимательской активности частных инвесторов в выбранном регионе и о возможности ведения частного бизнеса на его территории.

Вторым показателем является уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации. Данный показатель тесно связан с дотацией на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством. Согласно ч. 6 ст. 131 БК РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В Методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации[35] дана следующая формула определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций:

БО_i = ИНП_i / ИБР_i,

где:

БО – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;

ИНП – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

При этом уточняется, что ИНП представляет собой относительную (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценку налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, которая определяется с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации, применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

ИБР представляет собой относительную оценку расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, которая определяется с учетом объективных региональных факторов и условий, применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Третьим и четвертым показателями являются среднегодовые показатели развития промышленного производства и производства сельскохозяйственной продукции. Они, во-первых, могут дать объективное представление о состоянии экономики региона, а во-вторых, показать потенциал данных отраслей народного хозяйства в конкретном регионе.

Пятым показателем выступает величина, характеризующая отношение среднедушевого дохода гражданина к прожиточному минимуму. В соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»[36] прожиточный минимум представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы и предназначен для оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ. Прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации предназначается, в частности, для оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта Федерации при разработке и реализации региональных социальных программ. Отметим, что конечная цель создания зон территориального развития состоит в улучшении качества жизни населения конкретного региона.

Шестой и седьмой показатели, а именно показатель миграционного прироста и уровень смертности населения в трудоспособном возрасте, показывает демографическую ситуацию в регионе. Так, различные программные и прогнозные документы[37] предполагают проведение оценки демографической ситуации в субъекте Российской Федерации на основании, в частности, показателей естественного прироста (убыли) населения и общего миграционного прироста (убыли) населения.

Восьмой показатель – доля ветхого и аварийного жилищного фонда в объеме всего жилищного фонда показывает социальные условия жизни населения. Данный показатель находится в центре внимания стратегов в силу того, что одним из приоритетных национальных проектов в настоящее время является проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Задача обеспечения граждан доступным и комфортным жильем выступает официально признанной общественно значимой целью. Показатель доли ветхого и аварийного жилищного фонда в объеме всего жилищного фонда приводится в различных стратегиях регионального развития[38].

Девятый показатель – доля длительной (более одного года) безработицы также показывает уровень социально-экономического развития региона, наличие свободных рабочих мест, квалификацию трудовых кадров и соответствие трудовых ресурсов потребностям рынка. В настоящее время во многих регионах России сохраняется высокий уровень безработицы, и региональные органы власти повлиять на ситуацию не способы в силу необходимости комплексного подхода к решению проблемы. В этой связи данный вопрос выносится на рассмотрение федеральной власти в рамках зон территориального развития. Отметим, что данный показатель является значимым при создании специальных экономических зон в зарубежных странах. Так, в Великобритании территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности выделяются на основании характеристик проживающего на них населения, главными из которых являются хроническая и высокая безработица и низкие доходы[39].

Примечания

1

См., напр.: Городилов А.А., Гомин А.Ч., Каргаполов С.Г., Куликов А.В. XXI в.: Свободная зона и особый статус / под ред. Е. Чирковой. – Калининград, 2001. – С. 15–17.

2

Постановление Совета Министров Российской Федерации от 23 ноября 1990 г. № 540 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в районе г. Находки (СЭЗ Находка) Приморского края» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. – 1991. – № 4. – Ст. 50.

3

СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3127.

4

См.: Багаутдинов А.Н. Проблема понятия особых экономических зон в российском праве // Право и государство: теория и практика. – 2007. – № 9. – С. 106.

5

См.: Савосик Д.А. Функционирование особых экономических зон на территории Российской Федерации: финансово-правовой аспект.: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Саратов, 2011.

6

См.: Павлов Ч.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России // Административное и муниципальное право. – 2010. – № 12. – С. 74–81.

7

СЗ РФ. – 2011. – № 49 (ч. 5). – Ст. 7070.

8

СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970.

9

Закон Новгородской области от 9 декабря 2005 г. № 587-ОЗ «О зонах экономического благоприятствования на территориях Батецкого, Волотовского, Маревского и Поддорского муниципальных районов» // Новгородские ведомости. – 2005. – 27 дек.

10

Казахстанская правда от 6 августа 2011 г. № 247–249 (26668—26670).

11

Ведомости ВС РК. – 1992. – № 3. – Ст. 91.

12

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова от 6 сентября 2001 г. № 108–109.

13

«Газета Индии» от 23 июня 2005 г. № 31.

14

СЗ РФ. – 2006. – № 3. – Ст. 280.

15

СЗ РФ. – 1999. – № 23. – Ст. 2807.

16

СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3493.

17

http://www.ved.gov.ru/exportcountries/gb/about_gb/laws_ved_gb/special_ area_gb/

18

http://www.ved.gov.ru/exportcountries/hu/about_hu/laws_ved_hu/special_ area_hu/

19

http://www.ved.gov.ru/exportcountries/pl/about_pl/laws_ved_pl/special_ area_pl/

20

http://www.ved.gov.ru/exportcountries/jp/about_jp/laws_ved_jp/special_ area_jp/

21

Положение о СЭЗ г. Выборга Ленинградской области, утвержденное распоряжением Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1991 г. № 1588-1 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и в г. Выборге Ленинградской области».

22

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489.

23

http://www.minregion.ru/upload/documents/2010/04/100419-pz.doc

24

http://archive.org/stream/EnclavisationOfTourism-SpecialTourism ZonesstzsInIndia/EnclavisationOfTourism-specialTourismZones_stzs_InIndia15Dec07-equations#page/n2/mode/1up

25

https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web &cd=6&ved=0CE4QFjAF&url=https%3A%2F%2Fwww.wbginvestmentclimate. org%2Fuploads%2FSEZs%2520-%2520Performance%2C%2520Lessons% 2520Learned%2520and%2520Implications%2520for%2520Zone%2520Dev elopment.pdf&ei=ou1lUK2ZBafO4QTJ7YDYCg&usg=AFQjCNEZ0nTD6XjVvVg7ueV3fhAM9

FscQ&sig2=tpB_H7NQdzPuKHoxnDwmvw&cad=rjt

26

Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 8 августа 2009 г.) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489.

27

См.: Малчинов А.С. Территориальное планирование в Российской Федерации: правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 1. – С. 29–32.

28

См.: Грибанов Д.В. Стратегии и программы как специфические правовые документы в сфере инновационного развития // Российская юстиция. – 2011. – № 11. – С. 2–6.

29

http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=4250&lang=rus

30

Приказ Минэкономразвития России от 12 апреля 2006 г. № 95 «Об утверждении примерных форм Договоров аренды недвижимого имущества и земельных участков для обеспечения функционирования особых экономических зон» (зарегистрирован в Минюсте России 2 июня 2006 г. № 7913) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 25. – 19 июня; приказ Минэкономразвития России от 14 июля 2006 г. № 190 «Об утверждении методики расчета арендной платы по договорам аренды государственного и (или) муниципального недвижимого имущества (зданий (их частей), сооружений), находящегося на земельных участках в пределах территорий особых экономических зон технико-внедренческого, портового и туристско-рекреационного типов и методики расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон» (зарегистрирован в Минюсте России 21 августа 2006 г. № 8156) // Российская газета. – 2006. – № 190. – 29 августа.

31

Российская газета. – 2011. – № 216. – 28 сентября.

32

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – № 30. – 25 июля.