Муниципальные выборы в РФ: организационно-правовые основы

Светлана Анатольевна Трыканова

Муниципальные выборы в РФ: организационно-правовые основы

Рецензенты:

канд. полит. наук, доцент кафедры управления органами и учреждениями УИН факультета управления Академии УФСИН России Соколов Д.В.;

канд. полит. наук, старший преподаватель кафедры политологии факультета юриспруденции и политологии РГУ имени С.А. Есенина Морозова О.С.

Введение

Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется посредством муниципальных выборов и других форм прямого волеизъявления (ч. 1 ст. 130). Свободные муниципальные выборы являются высшей формой прямой демократии на территории муниципальных образований (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Муниципальные правовые отношения и институты, начиная с 1993 г., находятся в состоянии реформирования, происходит поиск наиболее оптимальных путей их становления и развития. С момента принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реформа местного самоуправления вступила в новую фазу. Одновременно с этим продолжается преобразование и совершенствование политических институтов нашего государства, ее избирательной системы. Эти процессы протекают параллельно, взаимно влияя друг на друга, выдвигая новые требования к законодательству и правоприменению.

В настоящее время складывается новая для России сфера практической и теоретической деятельности, новая, мало освоенная область знаний – область исследования муниципальных электоральных институтов, являющихся базисом реформируемых органов местного самоуправления. Совокупность этих правовых институтов образует комплексный, межотраслевой институт муниципального избирательного права, формирующийся на стыке таких отраслей юридических знаний, как избирательное и муниципальное право.

Местное самоуправление – самостоятельный уровень публичной власти, в котором наиболее рельефно проявляется идея приближения власти к своему источнику, т. е. народу. Местное самоуправление является также одной из главных основ любого демократического строя. Именно на муниципальном уровне наиболее непосредственно реализуется право каждого участвовать в управлении делами – в данном случае, местными делами, местной жизни.

Задача местного самоуправления – обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к населению управление местными делами. Муниципальные выборы, посредством которых формируются подотчетные и подконтрольные населению выборные органы местного самоуправления, являются необходимым элементом системы организации и функционирования местного самоуправления.

За счет своей приближенности к населению муниципальных образований, муниципальные выборы отличаются значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти. Можно отметить, что каждый элемент муниципального избирательного процесса, начиная с правового статуса муниципальных избирателей и кандидатов на выборные местные должности и заканчивая процедурами голосования, обладает своей спецификой, иногда достаточно ярко выраженной. Поэтому исследование общественных отношений, являющихся предметом муниципального избирательного права, и норм, их регулирующих, является, несомненно, актуальным и значимым.

Вместе с тем, базовые принципы проведения муниципальных выборов – свобода, честность, всеобщность, равенство, тайность голосования, обязательность и периодичность – в основе своей, по своей глубинной сути остаются неизменными.

В России проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Органической составляющей этой реформы является реформа избирательной системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию власти по итогам периодически проводимых выборов. В этом контексте особое значение приобретают вопросы, касающиеся осуществления избирательных прав граждан, а также способы их защиты, потому что именно реализация своих избирательных прав играет первостепенную роль в достижении легитимности результатов выборов.

Целью данного учебного пособия является установление закономерностей муниципального избирательного процесса, муниципальных избирательных отношений и юридических норм, их регулирующих.

Глава 1. Понятие, содержание и нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в Российской Федерации

1.1. Муниципальные выборы в системе формирования публичной власти современной России

Власть в современном государстве – сфера многогранная, отличающаяся разнохарактерной комбинацией ее проявлений. Принято выделять уровни публичной власти в российском государстве (так называемое «вертикальное» разделение властей) – федеральный, региональный (уровень субъекта Федерации) и местный.

Отмечается, что важнейшим аспектом института местного самоуправления является степень самостоятельности данного уровня публичной власти и его социально-юридическая природа[1]. Сегодня уже не отрицается, что публичный территориальный коллектив – муниципальное образование – имеет свою долю власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и ответственно решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов. Статья 12 Конституции Российской Федерации[2] установила, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Появление данной конституционной нормы положило, с одной стороны, начало формированию в России нового института власти, с другой стороны, поставило местное самоуправление в особое положение, не вписывающее его в общий государственный механизм.

Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обществе однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе преобразования России. В теории и практике муниципального строительства наблюдаются прямо противоположные, взаимоисключающие подходы. Первый содержит положение об отделении местного самоуправления от государства, исключающее всякое влияние органов государственной власти на организацию и деятельность местного самоуправления. Однако есть и иная позиция, согласно которой местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления[3]. Эти две позиции являются отражением не только внутрироссийских процессов, но и проявлением общемировых тенденций возникновения и развития местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что названное положение статьи 12 Конституции Российской Федерации породило на практике немало проблем, однако, следует исходить из того, что государственная власть и местное власть имеют один источник – народовластие и принципиально общую задачу служения народу.

Некоторые ученые придерживаются точки зрения, что местное самоуправление как форма самоорганизации населения несет в себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, то есть, имеет двойственную природу и по сути своей является общественно-государственным институтом. Представляется важным, чтобы этот институт не был противопоставлен государству, а тесно взаимодействовал с ним. Это как раз устойчивость любому государству придает разумное сочетание государственных институтов и самоуправленческих начал[4].

Не смотря на приведённый дискурс об интерпретации роли и места местного самоуправления в системе публичной власти, за «ориентир» в данном учебном пособии возьмём научно-практическое мнение о том, что местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует также о том, что оно всегда было тесно связано с государством и, по словам В.И Фадеева, историка земства и теоретика местного самоуправления, самоуправление – это оплот для воссоздания государственного порядка на правовых основах[5].

Мировая практика признает местное самоуправление в качестве одной из главных основ демократического общества. В Российской Федерации местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право выступать с законодательной инициативой для привлечения внимания к решению проблем не только региона, но и страны в целом. Стратегическая цель организации местного самоуправления состоит в активном развитии муниципальных образований, которые являются реальным элементом конституционного строя и федеративных отношений Российской Федерации.

Муниципальные образования в регионах Российской Федерации выстраивают отношения с органами государственной власти через двухуровневую систему ассоциаций, которые способствуют поиску удовлетворительных решений обширного круга вопросов местного значения. Недостатки прежних форм взаимодействия властей были связаны с низким по качеству механизмом правового регулирования процесса децентрализации публичной власти и делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. Обоснованная и завершенная децентрализация публичной власти в российских регионах должна установить оптимальное для каждого уровня соотношение предметов ведения, полномочий и целевых субвенций на их реализацию. Распределение полномочий и предметов ведения решает задачу максимального сближения потребностей местного населения и соответствующих функций власти.

Признание за местным самоуправлением свойств «муниципальной власти» вызвало к жизни проблему создания элементов гражданского общества, способных эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. С момента реформ в начале 1990-х годов в России система местного самоуправления имела переходный характер. Большинство специалистов в этой области отмечают двойственный – одновременно общественный и государственный – характер местного самоуправления. Сейчас термин «муниципальная власть» используется некоторыми практиками государственного управления и учеными как синоним особого вида политической власти, близкой по своей сути к государственной. Так, ФЗ № 131-ФЗ просматривается реальная возможность административной опеки органов государственной власти субъекта Российской Федерации над органами и должностными лицами местного самоуправления. Последние распускаются и отрешаются от исполнения своих обязанностей нормативно-правовыми актами высших должностных лиц и законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, как обозначено в Европейской Хартии местного самоуправления, «обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной»[6].

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения, что призвано гарантировать равные права граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, происхождения, языка, имущественного и должностного положения, убеждений и принадлежности к общественным объединениям. В ФЗ № 131-ФЗ закреплены основные гарантии этого права, в котором отражается взаимное проникновение форм и институтов муниципальной демократии: прямой и представительной.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется путем проведения референдумов, выборов, при помощи иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляются сходами граждан лишь в некоторых, небольших по численности населения муниципальных образованиях. Так, например, ФЗ № 131-ФЗ указывает, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Местные референдумы используются по большей части в случае изменения границ, территории муниципального образования, что происходит крайне редко.

Отзыв депутата, выборного должностного лица также не получил достаточно широкого распространения на местном уровне.

Практикой не подтверждается тезис о существенном влиянии на систему местного самоуправления народных правотворческих инициатив и обращений граждан в органы местного самоуправления.

Что касается территориального общественного самоуправления, то опыт в большинстве случав положительный.

Все иные институты непосредственной демократии, предусмотренные законодательством, являются факультативными, их использование на практике возможно, но не обязательно, за исключением публичных слушаний, которые в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ проводятся представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, а именно, на публичные слушания выносятся: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования.

Из этого следует, что во многих муниципальных образованиях единственной формой непосредственной демократии, реально используемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующей территории, являются муниципальные выборы.

В связи с изложенным, особую значимость приобретает институт муниципальных выборов как наиболее часто используемая форма прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[7] (далее – ФЗ № 67-ФЗ) позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, организованно и гласно проводить выборы в стране и ее регионах.

Итак, муниципальные выборы являются наиболее часто используемой формой прямого волеизъявления населения на местном уровне. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Избрание непосредственно населением других лиц (например, делегатов на конференцию граждан) не является муниципальными выборами и не регламентируется избирательным законодательством.

1.2.Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в контексте избирательного права РФ

Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации); федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.

Федеральное избирательное законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Поддержки в среде ученых и практиков они не нашли, поскольку кодификация всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того (и это, по нашему мнению, главное), кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции[8].

Конституция Российской Федерации определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Основу регулирования организации и проведения выборов на муниципальном уровне составляют следующие федеральные нормативные акты: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012)»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9]; Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[10]; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012)»Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[11]; Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009)»Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[12]; Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»[13] Региональный уровень муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ № 131-ФЗ содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие вопросы организации и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Отдельные субъекты Федерации предпочли кодифицировать собственное избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Среди них – Москва, Республика Татарстан, Амурская, Белгородская, Курская, Тюменская[14], Тверская, Костромская, Свердловская области, Хабаровский и Приморский края. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.

В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование муниципальных выборов, при котором принимается и действует ряд законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.

Например, в. Ямало-Ненецком автономном округе существует «пакетное регулирование, а именно: Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа»[15]; Закон «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления»[16]; Закон «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва»[17]; Закон «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа»[18]; Закон «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе»[19] и др.

«Пакетное регулирование» вопросов проведения выборов используется так же и в Рязанской области (Закон Рязанской области от 05.08.2011 № 63-ОЗ (ред. от 16.07.2012) «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Рязанской области»;

Закон Рязанской области от 05.08.2011 № 64-ОЗ (ред. от 09.12.2011) «О выборах главы муниципального образования в Рязанской области»;

Постановление Избиркома Рязанской области от 16.07.2012 № 56/259-5 «Об утверждении формы протокола об итогах сбора подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований Рязанской области в поддержку выдвижения кандидата на должность Губернатора Рязанской области»;

Закон Рязанской области от 29.11.2004 № 129-ОЗ (ред. от 05.08.2005) «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области» (принят Постановлением Рязанской областной Думы от 24.11.2004 № 1105-III РОД)[20].

В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах. Так поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.

Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Так, согласно ст.14 устава муниципального образования г. Рязань: «Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов представительного органа города Рязани на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной избирательной системы.

При проведении выборов депутатов представительного органа города Рязани на территории города Рязани образуется 35 одномандатных избирательных округов, в каждом их которых избирается один депутат.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов представительного органа города Рязани на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При проведении выборов депутатов представительного органа города Рязани 50 % депутатских мандатов (20 депутатов представительного органа) распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, региональными отделениями политических партий, имеющими в соответствии с законодательством Российской Федерации право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу, образуемому на территории города Рязани в соответствии со статьей 6 Закона Рязанской области от 13.12.2006 г. № 161-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления Рязанской области». По одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе средней нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, избираются остальные 50 % депутатских мандатов, т. е. 20 депутатов представительного органа. Средняя норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории города Рязани и зарегистрированных в городе Рязани в соответствии с законодательством Российской Федерации, на общее число (20) одномандатных избирательных округов. В представительный орган города Рязани избирается 40 депутатов. Днями голосования на выборах в представительный орган города Рязани являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральным законом, второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутатов представительного органа города Рязани. Решение о назначении выборов принимается представительным органом города Рязани не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Указанное решение подлежит официальному опубликованию не позднее 5 дней со дня его принятия.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа города Рязани или депутатов представительного органа города Рязани, влекущего за собой неправомочность представительного органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий.

В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются избирательной комиссией города Рязани или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Рязанской области.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию».[21]

1.3. Общие принципы организации и проведения муниципальных выборов

В Российской Федерации с 1991 г. признается и гарантируется местное самоуправление. Предусмотрено осуществление местного самоуправления путем выборов и других институтов. Согласно Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Муниципальные выборы наряду с выборами в органы государственной власти и референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа России (ч.1–3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, учитывая положения статей 3 и 12 Конституции, местному самоуправлению и муниципальным выборам, во-первых, придан статус основ демократического конституционного строя, т. е., по определению ученых-конституционалистов, – устоев государства, его основных принципов, которые призваны обеспечить России, характер конституционного государства[22]. Особый характер юридических норм, закрепляющих основы конституционного строя, проявляется в том, что они имеют повышенную правовую и политическую значимость: ч. 2 ст. 16 Конституции установлено, что никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя. Изменение либо отмена норм, учреждающих основы конституционного строя, возможны путем сложной и многоступенчатой процедуры, предусматривающей запрет принятия окончательного решения по пересмотру Федеральным Собранием и возложение этой обязанности на специально создаваемый орган – Конституционное Собрание либо непосредственно на народ (ст. 135 Конституции).

Во-вторых, муниципальные выборы наряду с референдумом являются высшей формой прямой (непосредственной) муниципальной демократии[23].

Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти.

Социальная функция выборов состоит в том, что они являются одним из эффективных инструментов политической самоорганизации граждан. Массовость, регулярность избирательных кампаний, актуальность обсуждаемых вопросов обусловливают их возможности как каналов косвенного влияния граждан на политический процесс в государстве. Недооценка социальной составляющей выборов является недопустимой. В качестве примера можно привести ситуацию, когда непрекращающаяся череда избирательных кампаний различного уровня, ангажированность средств массовой информации, отсутствие достойных кандидатов, бесконечные невыполняемые обещания политиков вызывают «усталость» избирателей и отторжение от выборов, что сказывается на снижении явки избирателей.

Спецификой муниципальных выборов является, прежде всего, то, что избирательный процесс в Российской Федерации стремится к унификации действий и процедур, что в принципе правильно. Вместе с тем, выборы в местные органы власти имеют свою, ярко выраженную специфику по сравнению с выборами в органы государственной власти. Это обусловлено наибольшей приближенностью муниципальной власти непосредственно к народу, что диктует необходимость предоставления большей свободы[24].

Можно выделить специфику практически каждого элемента избирательного процесса, в частности, 1) правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса и 2) порядка организации и проведения муниципальных выборов.

Для проведения муниципальных выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа.

Избирательный округ – это территория, образуемая в установленном законодательством порядке для проведения выборов, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутаты и выборные должностные лица. Избирательные округа делятся на одно – и многомандатные. Первые составляют территории, от которых избирается один депутат, вторые – территории, от которых избирается два и более депутатов.

Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему[25].

При проведении выборов избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10 %, а в труднодоступных и отдаленных местностях – не более 15 %. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязанность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;

б) при образовании избирательного округа на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства в соответствии с законами субъектов РФ может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30 %;

в) избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. При соблюдении указанных требований учитывается административно-территориальное деление.

Образование избирательных округов это существенная стадия избирательного процесса, а не просто создание территориальных единиц, имеющих организационно-техническое значение.

Порядок и субъекты права назначения выборов органов местного самоуправления существенным образом отличаются от выборов федерального и регионального уровней. В основном используется несколько моделей регулирования субъектного состава и порядка назначения муниципальных выборов. В законах закреплялся централизованный, децентрализованный и смешанный порядок назначения выборов. При централизованном порядке выборы депутатов представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования назначались региональным законодательным органом государственной власти. Сейчас в связи с вступлением в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повсеместно устанавливается соответствующий Конституции РФ децентрализованный порядок назначения выборов в органы местного самоуправления – как депутатов представительных органов, так и соответствующих должностных лиц. Муниципальные выборы, – сказано в ст. 23 указанного закона – назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом. С 1 ноября 2012 года вступила в действие норма, на основании которой определяется в России единый день голосования – второе воскресенье сентября. Исключение – год федеральных парламентских выборов. В такое периоды региональные, муниципальные выборы, а также выборы депутатов Госдумы будут проводиться в первое воскресенье декабря. Решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные в настоящем пункте, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

Правовой статус таких субъектов права муниципальных выборов как органы государственной власти, избиратели, избирательные объединения и наблюдатели в большей степени устанавливается нормами федерального законодательства. Участие законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в формировании их правового статуса является минимальным и касается, в основном, процессуальных полномочий этих субъектов. В определении правового статуса кандидатов и их уполномоченных лиц, избирательных комиссий и органов местного самоуправления как участников муниципального избирательного процесса законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты играют значительно большую роль[26].

Избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, является избирательной комиссией муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, но не входит при этом в структуру органов местного самоуправления. Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта Российской Федерации. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Если срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти – одиннадцати членов с правом решающего голоса.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования, который обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

– политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

– политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

– избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Представительный орган поселения обязан назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.

Председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса в следующем порядке:

– при наличии предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации – по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

– в случае отсутствия предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации – по предложениям, внесенным членами избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения с правом решающего голоса.

Председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована – на основе предложения территориальной комиссии. В случае отсутствия такого предложения председатель избирательной комиссии поселения избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса.

Если предложенная избирательной комиссией кандидатура на должность председателя комиссии будет отклонена, избирательная комиссия, по предложению которой он избирается, обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Избирательная комиссия муниципального образования: – осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

– обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

– осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

– осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;

– осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

– осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

– оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

– заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

– рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В соответствии со статьей 60 Конституции Российской Федерации гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Активное избирательное право – право гражданина избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления предусмотрено частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации. В соответствии с избирательным законодательством активным избирательным правом наделяются граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет и место жительства которых расположено в пределах соответствующего избирательного округа. Пребывание гражданина вне его места жительства во время проведения выборов в избирательном округе, в котором расположено данное место жительства, не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено также гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации активного избирательного права лишаются граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Избирателями, наряду с гражданами Российской Федерации, могут быть признаны иностранные граждане. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случае, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Согласно пункту 10 статьи 4 ФЗ № 67-ФЗ на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Исходя из перечисленных положений следует принимать во внимание, что круг избирателей, т. е. лиц, обладающих активным избирательным правом, на выборах различного вида и уровня различен: на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации участвует только часть граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации, а именно те граждане, которые наделены активным избирательным правом на региональных выборах законом субъекта Российской Федерации (с учетом рамочных положений комментируемого Федерального закона). Соответственно, в различных субъектах Российской Федерации могут быть избраны разные подходы в части наделения активным избирательным правом граждан, не имеющих места жительства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, но длительное время проживающих на этой территории. С учетом этого следует применять и нормы комментируемого Федерального закона, гарантирующего права избирателей, т. е. лиц, наделенных соответствующим законом о выборах правом избирать[27].

Основы правого статуса избирателя определяется принципами проведения выборов, и закрепляются в федеральном законодательстве, однако их реализация применительно к муниципальным выборам имеет свою специфику. В частности, имеются особенности реализации принципа всеобщего избирательного права. Так, иностранные граждане, достигшие 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления при наличии международного договора.

Одной из особенностей, присущей исключительно муниципальным выборам, является ограничение участия в выборах военнослужащих. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей при выборах в органы местного самоуправления.

Примечания

1

Миронов, Н.М., Рауткина, Н.И., Фадеев, В.И. Муниципальные выборы в Российской Федерации. – М.: Норма, 2006. С. 28–32

2

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (в ред. Закона о поправках от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. – 2009. – 21 января

3

Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Монография – уч. пособие – Тюмень, 1995. С.67

4

См.: Пылин, В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С. 174.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник – 2-е изд. М.: Дело, 200 °C.243.

5

Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Норма, 2006. – С. 7.

6

Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 71–78; // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

7

ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 05 апреля 2009 года) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253; 2005, № 30, ст. 3104; 2006, № 31, ст. 3427; 2007, № 10, ст. 1151; 2008, № 17, ст. 1938; 2009, № 18, ст. 2118

8

Миронов Н. М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. – 2004. – № 8. – С. 66–70.

9

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012)»Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//CПС «Консультант плюс»

10

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ(ред. от 02.05.2012) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//CПС «Консультант плюс»

11

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012)»Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»«//CПС «Консультант плюс»

12

Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009)»Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // CПС «Консультант плюс»

13

Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»//СПС «Консультант плюс»

14

«Избирательный кодекс (закон) Тюменской области» от 03.06.2003 № 139 (в ред. законов Тюменской области от 26.03.2009 № 18) // «Парламентская газета «Тюменские известия», № 115, 10.06.2003,

15

Закон ЯНАО от 21.06.2003 № 40-ЗАО (ред. от 30.05.2005) «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, июнь 2003 г., № 6/1.

16

Закон ЯНАО от 08.05.2003 № 12-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа», апрель 2003 г., № 4/1

17

Закон ЯНАО от 16.12.2004 № 76-ЗАО «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало – Ненецкого автономного округа четвертого созыва» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, ноябрь 2004 г., № 8/1

18

Закон ЯНАО от 10.01.2003 № 4-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2002 г., № 10/2

19

Закон ЯНАО от 20.12.2004 № 114-ЗАО (ред. от 14.01.2005) «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2004 г., № 9/2

20

Закон Рязанской области от 05.08.2011 № 63-ОЗ (ред. от 16.07.2012)»О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Рязанской области»; Закон Рязанской области от 05.08.2011 № 64-ОЗ (ред. от 09.12.2011)»О выборах главы муниципального образования в Рязанской области»; Постановление Избиркома Рязанской области от 16.07.2012 № 56/259-5 «Об утверждении формы протокола об итогах сбора подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований Рязанской области в поддержку выдвижения кандидата на должность Губернатора Рязанской области»; Закон Рязанской области от 29.11.2004 № 129-ОЗ (ред. от 05.08.2005) «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области» (принят Постановлением Рязанской областной Думы от 24.11.2004 № 1105-III РОД) // CПС «Консультант плюс»

21

Устав муниципального образования – городской округ город Рязань Рязанской области (в редакции решения Рязанской городской Думы от 05.04.2012 г. № 103-I)// СПС «Консультант плюс»

22

Мокрый В.С. Выборы в органы местного самоуправления / Мокрый В. С., Фасеев И. Ф.// Закон. – 2004. – № 5. – С. 120–124.

23

Воробьев Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / Н.И. Воробьев // Журнал российского права. – 2004. – № 1. С. 15–20

24

Воробьев Н.И. Указ. соч. С. 15–20

25

ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //СПС «Консультант плюс»

26

Миронов Н. М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. – 2004. – № 8. – С. 66–70.

27

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Учебник, 2-е изд., прераб. и доп. М: Юристъ 2000 – 552с. С. 529

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.