Муниципальное право

Юрий Николаевич Мильшин, Сергей Евгеньевич Чаннов

Муниципальное право России

Предисловие

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного Закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил исчерпывающий перечень видов муниципальных образований. В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только представительных, но и исполнительных органов, а также главы муниципального образования. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную.

Нельзя не отметить, что, несмотря на наличие в новом Законе целого ряда удачных новелл, весь Закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения прежде всего вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Оптимизма в этом плане не добавили внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые Законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Практика реализации переходных положений Закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тыс. ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.

Груз финансовых, организационных и правовых проблем оказался столь велик, что поставил под вопрос возможность начала функционирования новой модели местного самоуправления с 1 января 2006 г. (первоначальный срок вступления в действие Закона). В этих условиях федеральными органами власти было принято сложное и неоднозначное решение о переносе срока введения Закона в действие. Данная поправка была поддержана Президентом РФ и приобрела статус Федерального закона «О внесении изменений в ст. 83 и 85 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, Федеральный закон „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений“ и в ст. 7 Федерального закона „О внесении изменений в ч. 1 и 2 Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах“» от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ.

В результате этих изменений вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении было отложено с 1 января 2006 г. до 1 января 2009 г. Промежуток между этими датами должен стать переходным периодом. В переходный период органы государственной власти субъектов РФ должны разработать законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Объем этих полномочий может меняться (но не чаще чем раз в год) путем принятия новых законов субъекта РФ, регулирующих тот же вопрос, не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года. При этом в переходный период по решению органов государственной власти субъекта допускается передача вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. По мнению авторов указанных поправок, это позволит обеспечить более плавный переход к новой модели с учетом особенностей каждого региона.

Таким образом, ответственность за реализацию муниципальной реформы перекладывается с федеральной власти на региональную.

По ходу реализации подготовительных мер к началу функционирования новой модели местного самоуправления в России в Закон о местном самоуправлении 2003 г. и ранее вносился ряд изменений и дополнений. Некоторые из них носили лишь уточняющий характер, другие же достаточно серьезно меняли саму заложенную в Закон концепцию. Анализ всех внесенных в закон в 2004–2005 гг. изменений показывает, что наиболее серьезные из них следующие:

подверглись ревизии территориальные основы местного самоуправления, в частности было изменено понятие городских поселений, произведен отход от жесткого соблюдения критериев транспортной и пешеходной доступности;

для сельских муниципальных образований произведено отступление от принципа разделения властей;

значительно расширились полномочия органов государственной власти субъектов РФ по проведению реформы.

Все эти изменения учтены авторами в предлагаемом учебном пособии. Кроме того, в силу того что сегодня еще не завершен процесс формирования регионального и местного законодательства, особое внимание уделяется изучению и анализу федеральных актов.

Глава 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО АК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Понятие муниципального права

Муниципальное право – относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права датируется началом 90-х гг. XX в. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.

В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений.[1] Муниципальное право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования местного самоуправления.

Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как о подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция РФ содержит отдельную главу, в которой приводятся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли, как известно, является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта.[2] В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом, носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.

Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.[3]

В юридической науке также высказывается точка зрения, что муниципальное право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права.[4] B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как о подотрасли административного права.[5]

Безусловно, муниципальное право имеет очень много точек пересечения с административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти-подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.

Тем не менее все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу его отраслевого характера говорит и тот факт, что муниципальное право обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства.[6] А.Н. Костюков полагает, что в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений.[7]

Само слово «муниципальный» происходит от латинского «municipium», обозначающего буквально «самоуправляющаяся община».[8] О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев уточняют, что munus по латыни значит «тяжесть», «тягота», «бремя», а capio – «беру», «принимаю». Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами.[9]

В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование «муниципальное право», несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по значению термина «местное право». Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что слова «местный» и «муниципальный» и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще используется термин «местный». Так, Конституция РФ и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т. п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Поэтому наименование отрасли права, направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве «муниципального права» представляется вполне допустимым.

Термин «муниципальное право» понимается не только как отрасль права, но и еще в двух значениях: как научная дисциплина и как учебная дисциплина. Все эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник – сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.

§ 2. Предмет и методы муниципального права

Каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Под предметом отрасли права обычно понимается то, что регулирует право, т. е. определенные виды общественных отношений, регулируемых правом. В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы:

субъекты – индивидуальные и коллективные;

их поведение, поступки и действия;

объекты (предметы, явления) окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес;

социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений.[10]

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.

В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать на следующие разновидности:

отношения, возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии;

отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

отношения, возникающие при обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения;

отношения, возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;

отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;

отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Более сложная ситуация с методом муниципального права. В общепризнанном понимании само слово «метод» означает «способ, прием практического осуществления чего-либо». Однако такое понимание метода является слишком общим и по сути ничего не объясняющим. Применительно к отрасли права прежде всего необходимо понимать, что любой метод направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другого. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника по отношению к другим. Таким образом, метод приобретает роль связующего средства субъекта муниципального права с другими участниками правоотношений. При этом метод правового регулирования заключает в себе не только волеизъявление, но и характер такого волеизъявления.

Проблема методов правового регулирования достаточно спорная. Выше уже указывалось, что специфический метод правового регулирования, как правило, лежит в основе подразделения права на отрасли. Это вполне естественно: возникновение новых видов общественных отношений само по себе еще не влечет за собой формирования новых отраслей права. В то же время метод правового регулирования занимает подчиненное положение по отношению к предмету, так как предопределяется последним.[11] В связи с этим в российской правовой науке обнаруживаются два принципиально разных подхода к необходимости выделения для каждой отрасли своего специфического метода правового регулирования. Первый подход основывается на том, что каждая отрасль права имеет свой специфический метод, второй заключается в том, что все отрасли права используют единые правовые методы, заложенные в самой природе права. Специфика же каждой отрасли проявляется в преобладании одного или нескольких методов.

Развитие юридической науки последних лет привело к появлению принципиально новых отраслей российского права, которые не имеют преобладающего метода правового регулирования и именуются комплексными. Комплексная отрасль права – это особая юридическая целостность. Ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима.[12]

Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Например, они имеют полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т. д. Соответственно нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципально-правовых, но и административно-правовых, конституционно-правовых, гражданско-правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержит следующую правовую норму: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет». Данная норма, безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право муниципальных образований на формирование собственного бюджета. В то же время это норма финансового права, так как она указывает на существование местных бюджетов в бюджетной системе РФ. Этот феномен называется удвоением структуры права. Таких примеров можно привести достаточно много именно в силу комплексного характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных отношений.

Для публичных отраслей права характерно использование императивных, для частных отраслей – диспозитивных методов. Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым институтом, отсюда преобладание в муниципальном праве императивных методов.

Императивные методы правового регулирования основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В муниципальном праве используются императивные методы:

1) предписания.

Предписание заключается в установлении для субъекта правоотношения определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 4 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предписывает сопровождать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выделением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ;

2) запрета.

Запрет заключается в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, например, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. запрещает производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами, чем законы.

Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и их возможности самостоятельно выбирать модель возможного поведения. В муниципальном праве используются диспозитивные методы:

1) дозволения.

Метод дозволения заключается в предоставлении участникам муниципальных правоотношений права совершать какие-либо действия либо не совершать их по своему выбору. Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений;

2) согласования.

Метод согласования применяется при регулировании правоотношений между равными субъектами для достижения какого-либо согласия между ними. Метод согласования может применяться, например, при взаимодействии органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований;

3) рекомендаций.

Метод рекомендаций заключается в указании законодателем предпочтительной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты РФ с целью упрощения муниципального правотворчества принимают типовые уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер;

4) поощрения.

Метод поощрения тесно примыкает к методу рекомендаций. Разница состоит в том, что при использовании метода поощрений законодатель не только рекомендует какую-либо модель поведения, но и предоставляет какие-либо льготы или иные блага при ее выборе.

Отдельные ученые выделяют в муниципальном праве также метод гарантий.[13] Гарантии действительно широко применяются в муниципальном праве, прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа и установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.[14] Представляется, однако, что использование различных гарантий в организации местного самоуправления не дает основания говорить о наличии особого метода правового регулирования, так как сами государственные гарантии местного самоуправления заключаются обычно в предписании государственным органам и должностным лицам совершать какие-либо действия или в запрете на их совершение.

Исходя из всего вышеизложенного муниципальное право можно определить как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

§ 3. Муниципальное право как наука

Термин «муниципальное право» используется для обозначения не только отрасли права, но и научной дисциплины.

Научная дисциплина «муниципальное право» – это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления. Муниципальное право как наука – более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права, помимо общепризнанных норм, использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований учеными, помимо действующих в Российской Федерации в настоящее время институтов местного самоуправления, изучается также и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти предыдущих этапов развития российской государственности, а также отмечается обращение к зарубежному муниципальному опыту.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Возникновение науки муниципального права датируется началом 90-х гг. XX в. Вместе с тем проблемы организации органов местного управления изучались еще задолго до этого. Поэтому при исследовании проблем местного самоуправления часто происходит обращение к дореволюционному опыту организации земской власти в Российской империи, а также к опыту организации местных советов в СССР.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. Опыт организации земского и городского самоуправления был предметом изучения многих видных дореволюционных ученых-юристов. В первую очередь можно отметить такие фундаментальные работы, как «Государственное и общественное управление и самоуправление и судебная власть» В.П. Безобразова (1882), «Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» А.И. Васильчикова (1869–1877), «История местного самоуправления в России» А.Д. Градовского (1899), «Самоуправление» Н.И. Лазаревского (1902). Изучением проблем местного самоуправления занимались также Л.А. Велихов, Н.М. Коркунов, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.

Однако в дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в качестве отрасли права или научной дисциплины. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление в нашей стране было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Не следует, однако, полностью отбрасывать опыт изучения этой системы, который получил отражение в юридической науке советского периода. Среди видных теоретиков данной науки можно назвать таких ученых, как И.А. Азов-кин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

Многие из них в настоящее время являются видными представителями науки муниципального права. Помимо них, проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации в последние годы активно изучают такие ученые, как Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.С. Четвериков и многие другие.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).

§ 4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Термин «муниципальное право» понимается также в качестве учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами специальностей 021100 «Юриспруденция», 061000 «Государственное и муниципальное управление», а также некоторых других. Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.

Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:

учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;

учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;

наука всегда обладает свойством пробельности, а учебная дисциплина такого свойства иметь не может;

источниками науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источниками учебной дисциплины – учебники и учебные пособия.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значительные нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

Контрольные вопросы

Каковы особенности и виды отношений, составляющих предмет муниципального права?

Почему муниципальное право называют комплексной отраслью права?

Дайте характеристику методам правового регулирования муниципально-правовых отношений.