Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» (постатейный)

экстремальные условия криминальных ситуаций.

4. В чрезвычайных ситуациях экологического характера:

экстремальные условия экологической обстановки в быту и на производстве;

экстремальные условия экологической обстановки среды проживания[16].

В соответствии с этим следует выделить цели безопасности личности, достижение которых должно обеспечиваться обществом:

создание нормальных социальных условий жизни человека;

минимизация криминальной опасности;

недопущение аварийных ситуаций и обеспечение готовности к действиям при авариях и катастрофах, стихийных бедствиях и других природных катаклизмах;

создание условий, исключающих бытовой и производственный травматизм;

обеспечение экологической чистоты окружающей среды;

обеспечение сохранения здоровья;

обеспечение сохранения работоспособности людей и др.[17].

В особую группу общественных отношений выделяются в комментируемой статье отношения, связанные с иными видами безопасности, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Речь идет о военной и оборонно-промышленной безопасности, экономической, информационной и международной безопасности, о противодействии экстремистской и террористической деятельности. В настоящее время эти виды безопасности обеспечиваются на основе продуманной концептуальной и нормативной базы. По всем названным видам безопасности приняты доктрины и законы, которыми руководствуются государственные органы.

Важную группу общественных отношений, регулируемых комментируемым Законом, составляют отношения, связанные с реализацией полномочий и функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также Совета Безопасности Российской Федерации.

Статья 2. Основные принципы обеспечения безопасности

Основными принципами обеспечения безопасности являются:

1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

В комментируемой статье содержится характеристика основных принципов обеспечения безопасности. Под правовыми принципами следует понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие и руководящие начала правовой регламентации, определяющие смысл, содержание и применение права.

Значение правовых принципов заключается в следующем. Во-первых, они определяют смысл, содержание и применение права. Во-вторых, они выполняют роль основополагающих и руководящих начал по отношению к остальным правовым предписаниям. В-третьих, они определяют основу правового статуса субъектов права[18].

Можно выделить несколько видов принципов права.

Прежде всего выделяют общие правовые принципы, которые закреплены в Конституции РФ. Принцип может быть назван общеправовым, если он применяется во всех ситуациях реализации норм права независимо от их отраслевой принадлежности. К числу общеправовых необходимо отнести принцип законности, поскольку при построении всех без исключения правоотношений должно соблюдаться действующее законодательство. Общим правовым принципом является равенство всех перед законом и судом.

В процессе правоприменительной деятельности должно быть обеспечено одинаковое применение законов по отношению ко всем без исключения лицам, в том числе и в судебной деятельности.

Общеправовым принципом является недопустимость дискриминации, т. е. установление различий в правовом регулировании и правоприменении с нарушением установленных законодательством запретов.

К числу общеправовых следует отнести и принципы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые объявлены высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления; они должны обеспечиваться правосудием. Следовательно, при применении каждой нормы права должно выясняться, насколько она соответствует действующим правам и свободам человека и гражданина.

Таким образом, общеправовые принципы имеют в своем содержании общие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии каждого правового решения. Из перечисленных общих принципов можно выделить следующие юридически значимые обстоятельства, подлежащие проверке при принятии правовых решений.

Во-первых, соответствие принимаемого решения законодательству. Во-вторых, обеспечение одинакового применения законов ко всем без исключения лицам, в том числе и в процессе судебной деятельности. В-третьих, отсутствие дискриминационных мотивов при принятии решения. В-четвертых, отсутствие ограничений провозглашенных в законодательстве прав и свобод человека и гражданина.

Следующим видом являются межотраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, которые могут быть применены при регулировании не всех отношений, а только отношений, являющихся предметом смежных отраслей права[19].

Еще одним видом следует назвать отраслевые принципы, т. е. нормы-принципы, применяемые при регулировании отношений, составляющих предмет отдельных отраслей права.

Данные принципы обычно получают свое закрепление в Общей части соответствующей отрасли права.

В предыдущем Законе «О безопасности» принципы обеспечения безопасности содержались в ст. 5. Согласно данной статье основными принципами обеспечения безопасности являлись:

законность;

соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;

взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;

интеграция с международными системами безопасности.

В комментируемой редакции Закона принципы обеспечения безопасности существенно изменились. Появился ряд новых принципов, изменилась иерархия их введения.

На первый план вышел принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, которого в первой редакции закона не было вообще. Сейчас это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание и Правительство, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.

При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина, однако характер и содержание этой обязанности различны и предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.

Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу, которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу ассоциаций и др.

Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд, на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и др.

Наконец, третью группу прав отличает признание государством за личностью права на участие в управлении государством и в политической деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права, хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.

Если в случае с гражданскими и политическими правами правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных лиц.

Принцип законности в обеспечении безопасности сформулирован вторым, но это вовсе не значит его недооценки законодателем.

В теории права законность – режим господства закона во взаимоотношениях личности и государства, гражданина и должностного лица (органа государства). Сущность законности как режима состоит в том, что должно осуществляться, с одной стороны, неукоснительное требование ко всем органам государства и должностным лицам при исполнении ими своих полномочий строжайшего соблюдения буквы и духа закона, с другой – создание обстановки (атмосферы) уверенности каждого гражданина в неприкосновенности своей личности, в гарантированности реализации своего правового статуса и в неотвратимости юридической ответственности за любое правонарушение. 3аконность содержит три основных момента:

а) кто обязан ее обеспечивать – органы государства; б) кто пользуется ее благами – граждане; в) какой результат она сулит обществу – правовой режим благополучного существования каждому добропорядочному и законопослушному субъекту. Законность основывается на базовых принципах: верховенства закона, гуманизма, справедливости, неотвратимости ответственности и др. Законность имеет гарантии ее обеспечения: экономические, политические, социальные, юридические[20].

Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

К принципам законности относятся следующие: верховенство закона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

Верховенство закона выражается в том, что Закон играет главенствующую роль. Государственное управление осуществляется на основе и во исполнение закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону. В случае несоответствия акта управления закону применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.

Принцип реальности законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.

Принцип единства законности означает единое понимание и применение закона на всей территории, на которую он распространяет свое действие (например, федерального закона – на всей территории Российской Федерации).

Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако закон в процессе управления нельзя корректировать в угоду целесообразности. Изменить закон можно только путем законотворческой процедуры.

В теории административного права выделяются следующие способы обеспечения законности: государственный контроль, надзор и обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц[21].

Принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства в новую редакцию не вошел, что в соответствии с процессом дальнейшей демократизации общественной жизни в России отражает приоритет интересов личности.

В комментируемой статье закона четко записано требование системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности. Это новое принципиальное требование, которое свидетельствует, во-первых, о росте серьезности угроз национальной безопасности страны в современном мире, а во-вторых, – о понимании законодателем, что в нынешних условиях, только совместными усилиями всех государственных и общественных структур и при реализации всего комплекса мер обеспечения безопасности возможно обеспечить надлежащий уровень безопасности.

Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность – развернуть их по горизонтали. Поэтому системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность – к горизонтальным, координационным связям[22].

Важным принципом, записанным в комментируемом Законе, является приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.

В процессе достижения поставленной цели необходимо решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности.

Комплекс задач в этой области включает в себя:

прогнозирование возможных угроз безопасности;

выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;

принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы;

организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры);

постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности предпринимательства.

Чтобы быть успешной, вся эта работа должна опираться на стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.

Стратегия безопасности включает прежде всего систему превентивных мер, реализуемую через регулярную, непрерывную работу всех общественных институтов. Тактика обеспечения безопасности предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий в целях обеспечения безопасности

Особое место среди профилактических мер занимают административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактический характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных представляющих общественную опасность ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.

Особенности административно-предупредительных мер:

они являются средством охраны общественного порядка и безопасности;

они применяются с целью предупредить возможность совершения правонарушения.

Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с совершением административного правонарушения.

Административно-предупредительные меры предшествуют применению иных мер.

К административно-предупредительным мерам относят: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

личный досмотр и досмотр вещей;

введение карантина;

прекращение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

проверку документов и административный досмотр (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);

уничтожение недоброкачественных продуктов питания;

ограничение права водопользования и т. п.

Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т. д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).

Характерные особенности личного досмотра и досмотра вещей. Он проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни и т. д.), как правило, в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в случаях, не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить протокол либо соответствующую надпись[23].

Административный надзор может применяться в отношении следующих лиц:

особо опасных рецидивистов; судимых за тяжкие преступления;

судимых два и более раза либо условно досрочно освобожденных и вновь совершивших преступление, если их поведение свидетельствует о упорном нежелании встать на путь исправления;

систематически нарушающих общественный порядок после освобождения.

Административный надзор может быть установлен на срок от шести месяцев до одного года, а при определенных условиях может быть продлен ОВД с уведомления прокурора на срок шесть месяцев каждый раз.

Административный надзор связан с ограничением административного статуса поднадзорных лиц и возложением на них определенных обязанностей:

поднадзорные лица обязаны являться в органы внутренних дел в указанный срок и время;

уведомлять о перемене места жительства, работы и т. д.

Особые ограничения:

запрещение ухода из дома в определенное время; запрещение пребывания в определенных местах; запрещение выезда по личным делам за пределы города; обязанность являться в органы внутренних дел.

Постановление об установлении административного надзора вручается поднадзорному лицу под роспись.

Основания прекращения административного надзора:

по окончании срока;

досрочно;

в случае погашения или снятия судимости.

О прекращении административного надзора выносится специальное постановление.

Итак, меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза; в то же время меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений в особых или чрезвычайных обстоятельствах.

Пятый принцип, требующий взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности, показывает еще одну особенность современного подхода к обеспечению безопасности – отказ от наивно романтических иллюзий начала 1990-х гг. о возможности какой-то интеграции с неназванными международными структурами в этой сфере. Новый принцип ставит задачу точнее и конкретнее, говоря о взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов в деле обеспечения безопасности не только с международными организациями, но и с общественными объединениями и гражданами.

Статья 3. Содержание деятельности по обеспечению безопасности

Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В комментируемом Законе ст. 3 впервые в отечественном законодательстве конкретно формулирует содержание деятельности по обеспечению безопасности.

Статья отражает результат огромной работы, проведенной в рамках практического обеспечения национальной безопасности, и усилий многочисленных научных коллективов, занимающихся этой проблематикой.

В комментируемом Законе выделяется несколько групп задач в деле обеспечения национальной безопасности.

Первая группа связана с прогнозированием, выявлением, анализом и оценкой угроз безопасности.

Вопреки ожиданиям, отмечает В.А. Озеров, председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, на рубеже XX–XXI вв. проблемы национальной безопасности не только не утратили своей важности, но еще более актуализировались. Распространение насилия и террора стали неотъемлемыми чертами современной жизни. Эффективное противодействие современным угрозам для российского государства – залог сохранения суверенитета, федеративной целостности, гарантия стабильных международных отношений[24].

Решение задачи по обеспечению национальной безопасности начинается с прогнозирования, выявления, анализа и оценки угроз безопасности.

Практическая реализация этой концептуальной установки предполагает ясное понимание природы, источников и характера реальных и потенциальных угроз Российской Федерации, глубокое и всестороннее знание того, что они собой представляют сейчас и могут представлять в будущем. Это означает, что успешное решение проблем безопасности предполагает решение методологических проблем отбора и оценки исследовательских методик, позволяющих более эффективно разрабатывать проблемы безопасности; философско-социологическую и политологическую характеристику природы и сущности опасностей; анализ и определение наиболее фундаментальных понятий, отражающих деструктивные факторы человеческого бытия.

Такое знание необходимо для рационализации политики безопасности. Его смысл и цель – прогноз развития ситуации и выработка предложений по реагированию на нее. При этом имеется в виду, что теория вооружает практику знанием невидимых здравым смыслом причинно-следственных связей и зависимостей и тем самым подсказывает ей, что следует учесть, на что обратить внимание при выработке реалистических и действенных форм и способов деятельности по обеспечению безопасности.

В связи с этим принципиальное значение имеют объективно точные, свободные от идеологических соображений и политической конъюнктуры и по возможности всесторонние анализ и оценка источников и форм опасности в России, механизмов ее нарастания, предупреждения, устранения. Изучение и освещение существующих здесь проблем, разработка путей их решения предполагают четкость исходных позиций, строгость понятийного языка, выявление внутренней взаимосвязи рассматриваемых явлений и т. д. Успешное решение этих важных в практическом плане задач обеспечивается использованием широкого наборов методов, дающих возможность формализовать исследуемые явления, формировать базисные понятия, раскрывать их структурно-функциональную взаимосвязь, что обеспечивает их углубленное изучение. В своей совокупности они составляют определенную методологию (греч. – учение о методе, теория метода), которая характеризует процедуры, приемы и способы сбора и анализа информации в данном случае о системе «опасность-безопасность», построения и обоснования системы знаний о ней. Методология не дает непосредственного приращения научных знаний, она обосновывает исходные принципы, логическую последовательность, средства и способы научного исследования. Ее важную часть составляет однозначное толкование и употребление ключевых понятий. Их определения выражают коренной признак всякого методологически ориентированного исследования – анализ наличного знания со стороны его возможностей выступать средством дальнейшего познания[25].

После того как проанализированы угрозы безопасности, важнейшей задачей становится определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности.

В статье 4 комментируемого Закона говорится в связи с этим, что государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер.

В соответствии с комментируемой статьей основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент Российской Федерации.

В настоящее время такие направления государственной политики определены в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»[26].

Для успешной реализации сформулированных в Стратегии направлений комментируемый Закон предусматривает деятельность государства в решении следующих задач:

правовое регулирование в области обеспечения безопасности; разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;

координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

Список этих задач не является закрытым. Пункт 11 ст. 3 прямо подчеркивает возможность осуществления других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особое направление деятельности в обеспечении безопасности – международное сотрудничество.

В современном мире, в условиях глобализации и интернационализации общественной жизни, в условиях новых опасных вызовов для международной и национальной безопасности все большую роль начинает играть международное сотрудничество государств в защите своих жизненных интересов. Формы такого сотрудничества можно проследить, например, в сфере борьбы с терроризмом.

Международное право выработало целый ряд международных соглашений универсального и регионального характера, устанавливающих в качестве предмета своего регулирования взаимное сотрудничество государств в борьбе с международным терроризмом. Первый шаг в объявлении терроризма вне закона сделала Лига Наций, приняв в 1937 г. Конвенцию о предотвращении и осуждении терроризма. Впервые были выработаны общие понятия, указано на необходимость сочетания международно-правовых норм и национальных законодательств по борьбе с терроризмом. Однако в силу эта Конвенция так и не вступила[27].

Сотрудничество в борьбе с терроризмом на глобальном уровне осуществляется Организацией Объединенных Наций. Под эгидой ООН, начиная с 1963 г., разработан и действует в этой сфере ряд международных документов. Основополагающими среди них являются: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 г. («Токийская конвенция»); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. («Гаагская конвенция»); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. («Монреальская конвенция»); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г.; Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 г.