Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании» (постатейный)

международный договор Российской Федерации, ратифицированный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

федеральный закон;

указ Президента РФ;

постановление Правительства РФ.

В соответствии с законодательством о техническом регулировании, технический регламент – это документ особого рода.

Прежде всего, технический регламент – это документ, в котором изложен исчерпывающий перечень требований, предъявляемых государством к тому или иному виду деятельности. Иные требования могут вноситься не другими документами, а только изменениями и дополнениями в данный регламент. Таким образом, технический регламент представляет целостное и системное регулирование направлений деятельности. Это принципиально изменяет ситуацию. Единицей такого нормирования, его базовым модулем, становится уже не отдельный документ (что удобно для инстанций нормирования), а регламент на вид деятельности, своего рода исчерпывающий свод норм и правил (что удобно для предприятий и необходимо для эффективного контроля). Размывание этого принципа приведет к сохранению и воспроизводству существующей ситуации, когда в стране действует более шестидесяти тысяч разного рода документов, содержащих обязательные требования и когда их полный объем для того или иного вида деятельности не знают не только контролируемые, но и сами контролирующие.

Кроме того, техническим регламентом может называться не любой документ, устанавливающий обязательные требования, а только такой, который принят по специальной процедуре и изложен особым образом.

8. Понятие «техническое регулирование» является одним из основных понятий Закона, поскольку, с одной стороны, содержится в названии самого Закона, а с другой – является тем фундаментом, на котором базируется принципиально новый подход ко всему процессу правового регулирования отношений при установлении, применении и исполнении обязательных и добровольных требований к объектам регулирования.

10. Одним из принципов разработки технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов – состояния, при котором отсутствует недопустимый риск причинения вреда жизни и здоровья граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений. В понятии «безопасность» дан исчерпывающий перечень объектов государственной защиты. Представляется, что государственные гарантии безопасности должны быть обеспечены не только гражданам, но и в равной мере – лицам без гражданства или иностранным гражданам, поэтому везде по тексту Закона следует заменить понятие «граждане» на понятие «потребители». В связи с тем, что риск причинения вреда зависит не только от объективных факторов (безопасности продукции и процессов), но и от субъективных факторов (поведения конкретного человека при использовании этой продукции и осуществлении процессов), то государство, устанавливая требования по безопасности, гарантирует минимально допустимую степень риска.

11. Федеральным Законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”» скорректировано понятие «заявитель». Под этим определением понимается физическое или юридическое лицо, не просто осуществляющее обязательное подтверждение соответствия (как было обозначено в первоначальной редакции Закона), а лицо, которое для подтверждения соответствия принимает декларацию о соответствии или обращается за получением сертификата соответствия, получает сертификат соответствия.

12. В новой редакции Закона вводится новый термин: свод правил – документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе. Своды правил разрабатываются в том случае, если отсутствуют национальные стандарты применительно к отдельным требованиям технических регламентов, но необходимо обеспечить соблюдение требований технических регламентов к продукции или к связанным с ними процессам.

Статья 3. Принципы технического регулирования

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами:

применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

единой системы и правил аккредитации;

единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

1. Одним из основных принципов технического регулирования является принцип единства установления требований к объектам технического регулирования. Его особая значимость для всего процесса технического регулирования объясняется следующим. До принятия Закона требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, которые выпускали множество зачастую дублирующих друг друга или взаимоисключающих требований. К примеру, в результате подобного нормотворчества для будней российского бизнеса типичной стала ситуация, когда приходящий с проверкой пожарный, ссылаясь на существующие нормы, требует снять с окон решетки. Вслед за ним является милиционер и, также ссылаясь на определенные нормативы, требует установить решетки на окна. В стране не было единой системы технических требований, но зато имелось огромное количество (около 30 тыс.!) различных документов, регулирующих деятельность предприятий. До принятия Закона в России действовало более 20 тыс. госстандартов времен СССР, а также созданных уже в перестроечный и постперестроечный периоды. Кроме того, применялись тысячи санитарных норм и правил, примерно такое же количество строительных нормативов и сотни отраслевых стандартов, технических условий и инструкций. Понятно, что все это «изобилие» не только не решало проблемы контроля над соблюдением производителем стандартов и требований безопасности, но, напротив, создавало в данной сфере полную неразбериху. Именно этим объясняется новый подход Закона к принципу установления единых требований и правил.

Статья 3 кроме принципа применения единых правил установления требований к объектам регулирования включает принципы единой системы и правил аккредитации, принцип единства правил и методов исследований и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия. Подобное унифицирование объясняется не только внутренним аспектом необходимости устранения дублирования в процессе технического нормирования, но и внешним аспектом. Для обеспечения выхода российской продукции на мировой рынок (а точнее, в связи со вступлением России в ВТО) возникла необходимость приведения процессов исследований и измерений в соответствие с международными нормами.

2. Второй принцип технического регулирования провозглашает его соответствие уровню развития национальной экономики и уровню научно-технического развития, т. е. при разработке технических регламентов и национальных стандартов необходимо включать в них требования с учетом реалий сегодняшнего дня. Обязательные требования должны устанавливаться, исходя не только из их научной обоснованности и соответствия международным нормам, но и с учетом возможности их технической реализации и последствий их введения для национальной экономики, бизнеса и потребителей, то есть с учетом интересов всех слоев общества.

3. Согласно третьему принципу органы по аккредитации (т. е. органы, устанавливающие компетентность органов по сертификации), органы по сертификации, изготовители (продавцы, исполнители, приобретатели) должны быть независимы друг от друга (т. е. не находиться в какой-либо зависимости друг от друга), гарантируя этим объективность, принципиальность и эффективность проведения процессов оценки соответствия. Принцип независимости должен распространяться также и на испытательные лаборатории.

Необходимость в разработке единой системы и правил аккредитации была вызвана наличием действующих на момент принятия Закона более десятка различных ведомственных систем аккредитации со своими правилами, что не соответствовало международным требованиям и мировой практике.

4. Принцип недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации основан на различии правового статуса и целей деятельности данных органов: орган государственного контроля является органом исполнительной власти, осуществляющим проведение контроля (надзора) от имени государства, а орган по сертификации является коммерческой организацией, основной целью которой является получение прибыли. Учитывая разницу задач, полномочий и методов данных органов, их совмещение невозможно. Следует заметить, что подобное разделение было проведено сравнительно недавно. В Госстандарте России органы по сертификации были выведены из структуры с 1 января 2003 г. До этого органы Госстандарта совмещали функцию государственного контроля (отделы государственного надзора) и функцию сертификации (отделы сертификации).

Кроме того, реализация данного принципа позволит устранить «конфликт интересов» в этих органах, уменьшить коррупцию со стороны государственных контролирующих органов по отношению к подконтрольным им предпринимателям и обеспечить условия добросовестной конкуренции между всеми органами, действующими на рынке услуг по сертификации.

5. Следующим принципом, обеспечивающим гарантии объективности при оценке компетентности органов по сертификации, является недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию. Поскольку органы по аккредитации являются, в отличие от органов по сертификации, государственными органами, совмещение их полномочий невозможно из-за различий правового статуса.

Недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию позволит устранить порядок, при котором некоторые ведомственные органы, проводящие сертификацию, наделялись правом разрешать или запрещать такую же деятельность другим организациям, являющимся их конкурентами на рынке услуг по сертификации. Кроме того, этот принцип облегчит доступ российским органам по аккредитации в соответствующие международные организации, в которых отсутствие совмещения деятельности по сертификации и аккредитации является условием членства.

6. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля является гарантией независимости органов контроля как государственных органов от коммерческих структур, а также гарантией принципиального осуществления возложенных на эти органы функций и задач.

7. Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации базируется на Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и означает необходимость наличия здоровой конкуренции между органами, претендующими на оформление аккредитации и проводящими сертификацию. Органом по сертификации могут быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, при этом они имеют равные возможности для документального подтверждения своей компетенции и выполнения деятельности по сертификации.

8. Соблюдение принципа «единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок» обусловлено особым правовым статусом нормативных актов, которыми принимаются регламенты: федеральные законы, постановления Правительства и указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, для всех физических и юридических лиц и потому не могут зависеть от видов и особенностей сделок.

Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2005 г. № 97 «О Правительственной комиссии по техническому регулированию» образована Правительственная комиссия по техническому регулированию. Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти в области технического регулирования. Председателем Комиссии является Министр промышленности и энергетики Российской Федерации. К основным задачам относятся:

а) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики в сфере технического регулирования;

б) рассмотрение вопросов, связанных с оценкой состояния и путей совершенствования технического регулирования;

в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению соответствия технического регулирования интересам российской экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам;

г) рассмотрение вопросов о состоянии дел в области учета случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда вследствие нарушения требований технических регламентов.

9. В целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) в качестве одного из принципов технического регулирования закреплен принцип недопустимости дублирования полномочий по государственному контролю (надзору). Закрепление данной нормы на законодательном уровне несомненно способствует снижению административного прессинга на бизнес.

Статья 4. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании

1. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

2. Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения настоящего Федерального закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов), применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

3. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьей 5 настоящего Федерального закона.

4. Если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации.

Пункт 1 комментируемой статьи подчеркивает приоритетную значимость Закона в вопросах технического регулирования: Закон является базовым нормативно-правовым актом в регулируемой сфере, а все остальные федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть приняты в соответствии с его нормами. При анализе данного пункта статьи следует обратить внимание на необоснованное отнесение к законодательству Российской Федерации «иных нормативных правовых актов Российской Федерации», что противоречит ст. 3 Гражданского кодекса РФ, относящей к законодательству Российской Федерации только федеральные законы.

Пункт 2 подчеркивает необходимость приведения в соответствие с Законом положений всех принятых до него федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. До момента принятия Закона (27 декабря 2002 г.) правовое регулирование в области разработки, принятия, исполнения и осуществления контроля за соблюдением обязательных требований осуществлялось целым рядом законов и подзаконных актов:

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»;

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора)»;

Гражданский кодекс РФ;

Уголовный кодекс РФ;

Кодекс РФ об административных правонарушениях;

постановления Правительства РФ по вопросам организации государственного контроля, проведения экспертизы товаров, правил проведения уничтожения опасной продукции, правил проведения сертификации, защиты потребительского рынка от проникновения опасных импортных товаров и т. д.

Учитывая, что Закон представляет собой кардинальную реформу в вопросах установления и исполнения обязательных требований, положения многих указанных выше нормативных правовых актов оказались в противоречии с его положениями. Пункт 2 комментируемой статьи подчеркивает возможность их применения только в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании».

Особое значение имеет п. 3 ст. 4 Закона, согласно которому за органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Тем самым, по существу, прекращается практика ведомственного нормирования технических характеристик продукции и установления правил проверки соответствия, т. е. сертификации (до принятия Закона монопольное право на подобное нормотворчество принадлежало Госстандарту России). Все ранее изданные органами исполнительной власти нормативно-правовые акты утрачивают свою обязательность (за исключением актов, устанавливающих обязательные требования к оборонной продукции и продукции, сведения о которой составляют государственную тайну).

Пункт 4 данной статьи подчеркивает в соответствии со ст. 15 Конституции РФ приоритет норм и правил международных договоров Российской Федерации в вопросах правового регулирования.

Статья 5. Особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и указанных объектов

1. В отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и указанных объектов обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования, установленные государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и (или) государственными контрактами (договорами).

2. Особенности технического регулирования в части разработки и установления обязательных требований государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в отношении продукции (работ, услуг), объектов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения устанавливаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

3. Особенности стандартизации продукции (работ, услуг) и объектов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

4. Особенности оценки соответствия продукции (работ, услуг) и объектов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статья 5 предусматривает особенный порядок технического регулирования и распространяется на:

оборонную продукцию (работы, услуги), поставляемую для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу; продукцию (работы, услуги), используемую в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа;

продукцию (работы, услуги), сведения о которой составляют государственную тайну продукцию (работы, услуги) и объекты, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии;

процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения соответственно указанной продукции и указанных объектов.

Особенности технического регулирования указанных объектов заключаются в следующем:

1) к объектам действия обязательных требований отнесены работы и услуги (в ст. 1 на эти два вида деятельности предусматривались добровольно применяемые требования);

2) на указанные объекты обязательные требования могут быть установлены следующими способами:

техническими регламентами (как на все другие объекты);

федеральными органами исполнительной власти, являющимися в пределах своей компетенции государственными заказчиками оборонного заказа и государственным контрактом (в Законе не указано, какой именно документ должен содержать в этом случае обязательные требования);

государственным контрактом.

Учитывая особую значимость указанной в ст. 5 продукции, Закон предусматривает особый порядок разработки, принятия, применения технических регламентов, документов о ее стандартизации, а также особый порядок проведения оценки соответствия. При этом Федеральным законом от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”» четко распределены и закреплены полномочия по установлению особенностей технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия указанной продукции. Разработанные в особом порядке обязательные требования не должны противоречить требованиям технических регламентов, принятых на аналогичную продукцию гражданского назначения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. № 750 «О стандартизации оборонной продукции (работ, услуг), продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну» утверждено положение о стандартизации указанной продукции. Согласно данного Положения документы по стандартизации оборонной продукции включают в себя следующие виды документов:

а) межгосударственные военные стандарты;

б) государственные (национальные) военные стандарты и дополнения к ним на период военного положения;

в) государственные (национальные) стандарты военного положения;

г) межгосударственные и государственные стандарты с едиными требованиями для обороны и народного хозяйства и дополнения к ним, принятые до 1 июля 2003 г.;

д) национальные стандарты и дополнения к ним, применяемые при выполнении государственного оборонного заказа;

е) отраслевые стандарты и дополнения к ним, применяемые при выполнении государственного оборонного заказа;

ж) стандарты организаций, применяемые при выполнении государственного оборонного заказа;

з) правила, нормы и рекомендации по стандартизации и каталогизации продукции;

и) классификатор стандартов на оборонную продукцию;

к) общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

л) единый кодификатор предметов снабжения для федеральных государственных нужд.

Глава 2

Технические регламенты

Статья 6. Цели принятия технических регламентов

1. Технические регламенты принимаются в целях:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

2. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Пункт 1 ст. 6 определяет перечень целей, для достижения которых должны приниматься технические регламенты:

защита жизни или здоровья граждан (слово «граждан» следует заменить на слово «потребителей», см. комментарий к ст. 2 Закона);

защита имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит, т. е. принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих достижение целей, указанных в настоящей статье, а именно: технические регламенты в качестве обязательных должны содержать требования, гарантирующие безопасность продукции и процессов и их соответствие предоставленной о них информации.

Под обеспечением безопасности имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, как правило, понимаются требования, позволяющие избежать угрозу его уничтожения.

Под охраной окружающей среды понимается обеспечение защиты окружающей среды от вредных воздействий, связанных с деятельностью человека. При этом должен учитываться вред, наносимый как людям, проживающим рядом с опасным объектом, так и животному и растительному миру, имуществу, постройкам и сооружениям.

Охрана жизни животных включает, кроме предотвращения непосредственных угроз конкретным видам животных, также и вопросы предотвращения распространения инфекционных заболеваний и эпизоотии. Что же касается охраны «жизни и здоровья растений», то речь идет об обеспечении предотвращения заболеваний растений и защиты территорий от распространения болезней растений.

Принцип перенесения государственных гарантий только на обеспечение безопасности и защиту приобретателей от обмана заимствован из мировой практики регулирования (имеются в виду промышленно развитые страны).

В ряде развитых стран государство отвечает лишь за принятие законов, направленных на обеспечение безопасности продукции и на защиту потребителей от недобросовестной рекламы и маркировки, скрывающих истинное лицо продукции.

Требования, направленные на предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, разрабатываются только на продукцию и должны содержать необходимый объем предоставленной потребителю информации о продукции. А сама продукция должна соответствовать содержащейся в ее маркировке информации о важнейших свойствах, предусмотренных техническим регламентом.