Государственно-частное партнерство: теория и практика

Возрастает роль этой формы хозяйствования в отраслях производственной инфраструктуры, традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве и т.п. Распространение концессий на новые сферы при одновременном совершенствовании их хозяйственного механизма – главная характерная черта современного развития данной формы партнерства.

Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов.

В сфере производственной инфраструктуры в зарубежных странах используется несколько типов концессий, которые различаются в зависимости от объема передаваемых концессионеру прав, наличия строительного компонента, схем и сроков возврата объекта государству и других факторов. Концессионные договоры – это документы, конституирующие главные элементы и правила отношений концессионера и концедента. Статус концессионного договора во многих странах соответствует статусу постановления правительства. Частные инвестиции – обязательное условие большинства концессий.

Вместе с тем из-за фиксирования системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерминированности заложенных в концессионный договор положений эта форма лишена гибкости, возможности реагировать на меняющиеся внешние условия.

Слабой стороной концессий является также сложность проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по объектам с длительным сроком окупаемости инвестиций, что вызывает неточности и даже ошибки и создает дополнительные риски невыполнения условий концессий.

В Законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» даются определения концессионного соглашения, концедента и концессионера.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях»

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3).

Концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 5).

Концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лиц (п. 2 ч. 1 ст. 5).

По результатам мониторинга регистрации концессионных соглашений региональными управлениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии[25] по состоянию на 30 января 2009 г. в нашей стране с ее более чем 21 тыс. муниципальных образований было зарегистрировано всего 23 концессионных соглашения и только на муниципальном уровне. Это котельные, теплосети, трансформаторные подстанции, отдельные объекты и системы водоснабжения и канализации, полигоны твердых бытовых отходов, спортивные здания и сооружения. Сроки действия этих соглашений – от 5 до 49 лет.

На уровне субъектов РФ документы на государственную регистрацию концессионных соглашений ГЧП вообще не подавались.

Первая федеральная концессия в России

На федеральном уровне 17 июля 2009 г. подписано первое концессионное соглашение между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 “Беларусь” Москва – Минск». Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги – 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд будет выделено из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть – привлечена концессионером.

Соглашение о разделе продукции (СРП) является формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к концессии[26]. Эти две формы различаются рядом принципиальных моментов.

Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же концессионер является собственником всей выпущенной продукции. Даже если в соответствии с концессионным договором государство получает часть налогов и других платежей, например концессионных, в натуральном виде, то это не раздел продукции, а всего лишь использование иной формы расчетов, более удобной и устраивающей обе договаривающиеся стороны.

Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры.

Согласно российскому законодательству СРП является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск»[27]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением[28].

Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на ее собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенсирует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает компании понесенные издержки.

Другой тип сервисного контракта (без риска) – это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компанией. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Этот тип контракта близок к обычному государственному контракту в рамках Закона № 94-ФЗ. Есть лишь одно отличие. Если при обычном государственном контракте оплата произведенных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции.

Проекты СРП в России

В начале 90-х гг. ХХ в. – первом десятилетии XXI в. в России в рамках СРП стартовали и разрабатывались три проекта.

1. Харьягинское нефтяное месторождение (расположено в Ненецком автономном округе в поселке Харьяга. Общие запасы нефти оцениваются в 160,4 млн т, в контрактной зоне – в 97 млн т). Инвесторами проекта являются французская Total (50%), норвежская Norsk Hydro (40%) и Ненецкая нефтяная компания (10%), деятельность которой контролирует администрация автономного округа. Лицензия на разработку месторождения принадлежит компании «Тоталь Разведка Разработка Россия».

2. «Сахалин-1» (восточный шельф острова Сахалин; общие извлекаемые запасы по проекту «Сахалин-1» составляют 307 млн т нефти и 485 млрд куб. м газа). В Консорциум «Сахалин-1» входят: две российские компании «Сахалинморнефтегаз-Шельф» и «РН-Астра», японская компания «Сахалин Ойл энд Газ Девелопмент Ко., Лтд.» и индийская компания «ОНГК Видеш Лтд.». Компания «Эксон Нефтегаз Лимитед», родственная организация корпорации «Эксон Мобил», является оператором проекта «Сахалин-1». Проект «Сахалин-1», один из крупнейших проектов с привлечением прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, стоит в ряду наиболее перспективных и сложных проектов, разрабатываемых международной нефтегазовой промышленностью за всю историю ее существования. Общий объем российского участия в контрактах, размещенных на сегодняшний день по проекту «Сахалин-1», превысил 5 млрд долл. США (около 2/3 общей стоимости подрядных работ).

3. «Сахалин-2» на южном шельфе Охотского моря (извлекаемые запасы месторождений, разрабатываемых в рамках проекта «Сахалин-2», оцениваются в 485 млрд куб. м природного газа и 133 млн т жидких углеводородов. Проект позволит на 5% увеличить мировые мощности по производству сжиженного природного газа). Мега-проект «Сахалин-2» включает в себя технологические объекты мирового уровня для добычи и экспорта сырой нефти и природного газа, а также завод по производству сжиженного природного газа (СПГ). Это крупнейший в России проект на основе частных инвестиций. Проект «Сахалин-2» реализует компания «Сахалин Энерджи». Ее акционерами являются: ОАО «Газпром» (50% + 1 акция), «Шелл» (27,5% – 1 акция), «Мицуи» (12,5%), «Мицубиси» (10%).

С начала реализации этих трех проектов СРП Российская Федерация получает финансовые поступления в виде платы за пользование недрами, налогов, бонусов и других платежей. Общая сумма дохода, полученного государством от этих проектов, составила к началу 2006 г. около 686 млн долл. США[29].

К выгодам от их реализации для России относятся не только получение Российским государством прямых финансовых поступлений, но и значительная модернизация инфраструктуры, передача технологий, создание рабочих мест для российских граждан, а также выполнение подрядов и осуществление материально-технического снабжения объектов силами российских предприятий и поставщиков. Гарантией успеха для иностранных инвесторов в данном случае выступала часть добытых углеводородов и продукции, выпущенной на предприятиях – участниках проектов. Инвесторы вправе сами распоряжаться этими активами.

Несмотря на то что обязательства по действующим соглашениям будут выполняться сторонами и в будущем, СРП в России, по оценке министра энергетики С. Шматко, данной на пресс-конференции в Хабаровске в августе 2009 г., свои функции выполнили. В настоящее время, когда российские компании накопили финансовые ресурсы, организационный и технологический опыт, руководители российской энергетики все больше склоняются к тому, что Россия в состоянии сама осваивать сложные месторождения сырьевых ресурсов и распоряжаться ими без посредников.

Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля».

За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:

1) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство – владение – управление – передача»);

2) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство – управление – передача»);

3) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство – передача – управление»);

4) Build-Own-Operate, BOO («строительство – владение – управление»);

5) Design-Build, DB («проектирование – строительство»);

6) Design-Build-Operate, DBO («проектирование – строительство – управление»).

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT). Частная компания – подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.

Build-Operate-Transfer (BOT). Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение опре деленного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.

Build-Transfer-Operate (BTO). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.

Примечания

1

Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.

2

Report to Congress on Public-Private Partnerships. US Department of Transportation. 2004. P. 10.

3

См., например: Green Paper on services of general interest. COM(2003) 270. 21.05.2003. European Parliament Resolution on the Green Paper on Services of General Interest. 14.01.2004 (T5-0018/2004).

4

Под общественными властями обычно подразумеваются федеральные (национальные), региональные и местные органы власти.

5

Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Brussels. 30.04.2004. P. 3.

6

Public Private Partnerships – the Government’s Approach. London. The Stationary Office. 2000. P. 6.

7

Семинар «Государственно-частные партнерства – новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов». Москва. Посольство Великобритании. 2003. С. 27.

8

Там же.

9

Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships. A Deloitte Research Study. 2006. Р. 5.

10

Семинар «Государственно-частные партнерства – новая форма взаимодействия государственного и частного секторов в финансировании инфраструктурных и социальных проектов». С. 26.

11

Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7.

12

Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

13

Возможные формы такого взаимодействия: закон, контракт (договор, соглашение), устав компании и пр.

14

Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)».

15

Партнерства – это полуприватизационные формы ведения хозяйства (semi-privatization).

16

Public/Private Partnerships: Financing a Common Wealth / ed. by B. Weiss. Washington, 1985. P. 67.

17

Gerrard M.B. What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2001. Vol. 38. No. 3.

18

Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

19

Источник: http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx.

20

Delmon J. Op. cit. P. 9.

21

В российском праве категории «контракт», «договор» и «соглашение» трактуются как равнозначные понятия (Гражданский кодекс РФ, федеральные законы «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др.). Поэтому в данном пособии все три указанных выше термина используются как синонимы.

22

Закон № 94-ФЗ. Ст. 5.

23

До реорганизации компании по состоянию на 31 марта 2008 г.

24

Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 487.

25

Сводная справка о регистрации концессионных соглашений на уровне муниципальных образований по состоянию на 30 января 2009 г.: письмо Росрегистрации от 10 февраля 2009 г. № 1-264-ГЕ.

26

Subbotin M.A. The Law «On Production Sharing Agreements» Hindrances in the Way to Enactment // Russian Economic Barometer. 1996. Vol. 5. Nо. 3.

27

Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Пункт 1 ст. 2.

28

См. там же. Ст. 8.

29

Зыков С. Не разделяй и властвуй // Российская газета. 2009. 3 авг.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.