Жилищное право. Учебное пособие

Галина Федоровна Шешко

ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО

Учебное пособие

Об авторе:

Шешко Г.Ф.  – заслуженный юрист РФ, юрист-правовед, бывший преподаватель Института повышения квалификации государственных служащих Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Юридическую деятельность начала с 1968 г. За эти годы работала в Минжилкомхозе РСФСР, Минюсте РСФСР, Минстрое РСФСР (Госстрой России) и др. Принимала непосредственное участие в подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов, в частности, является основным разработчиком Жилищного кодекса РСФСР 1984 г. Награждена орденом Дружбы.

Предисловие

Содержание и объем жилищных прав граждан (как и значительного числа иных) зависят от экономического потенциала государства, наличия правовых и материальных гарантий, общего уровня благосостояния общества. Следует признать, что переход к рыночным отношениям, определенная экономическая нестабильность, расслоение общества и обнищание значительной части населения делает все более актуальной жилищную проблему.

Нет сомнений, в условиях создания рынка жилья в невыгодной ситуации оказываются лица с низким уровнем дохода. Для многих улучшение жилищных условий в настоящее время является неразрешимой проблемой. Без государственной поддержки вопрос обеспечения жилыми помещениями значительного числа семей решить практически невозможно.

Следовательно, необходима ощутимая помощь государства в решении жилищной проблемы отдельных слоев населения, для которых получение жилья от государства на льготных условиях – единственно возможный способ реализации конституционного права на жилище.

В жилищной политике государства произошли значительные изменения. Сделаны определенные шаги по формированию нормативной базы, способствующей осуществлению преобразований в жилищной сфере. Принято большое количество законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с реализацией права граждан на жилище, обеспечением прав собственности в жилищной сфере, которые ориентированы на обеспечение поворота от планово-административных методов регулирования отношений в жилищной сфере к рыночным механизмам.

Причины существенного обновления жилищного законодательства очевидны. Это политические и социально-экономические перемены, происшедшие в стране, необходимость создания надежных правовых гарантий, обеспечивающих реализацию гражданами конституционного права на жилище в современных условиях.

Значительное место в жизни государства и общества отводится правам граждан, которые (права) зависят от развития экономики и тесно связаны с политикой государства. Конституцией РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)[1] определено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Ранее действовавшее законодательство (см. ЖК РСФСР) предусматривало обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данное положение было основано на нормах Конституции СССР (1977 г.), впервые установившей право граждан на жилище. Это право нашло отражение в Конституциях РСФСР и Российской Федерации. На каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей Конституции иначе по сравнению с предыдущей определялось право на жилище. Статьей 40 Конституции РФ (1993 г.) предложено принципиально новое решение вопросов реализации гражданами права на жилище. Жилыми помещениями бесплатно или за доступную плату подлежат обеспечению малоимущие, а также иные категории граждан, определенные законом, т.е. государство отказывается от уравниловки в обеспечении граждан жильем и берет на себя обязанность предоставлять жилые помещения бесплатно лишь отдельным категориям граждан. Данное положение Конституции нашло отражение в Жилищном кодексе (ст. 49).

Предоставление жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма в настоящее время уже не является основным способом удовлетворения жилищных потребностей. Однако социальный найм не следует понимать как пережиток и наследие советского периода. Для экономически слабых слоев населения получение жилья от государства на льготных условиях – это зачастую единственно возможный способ реализации права на жилище.

В числе насущных проблем, решение которых – приоритетная задача государства, выделены качество и доступность жилья.

Несомненно, важнейшим условием решения жилищной проблемы в стране является увеличение объемов жилищного строительства. Как было отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., для удовлетворения потребности современного российского общества требуется строить «не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России». Следует отметить, что в 2004 г., а также в 2005 г. в России введено жилья чуть более 0,3 кв. м на человека; в 2006 г. – 0,36 кв. м; в 2007 г. – 0,42 кв. м.

Кстати сказать, решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан более чем затруднительно. Муниципальное строительство при его ничтожных размерах вряд ли позволит решить проблему обеспечения их жильем. Напомним, что обязанность обеспечивать жилыми помещениями малоимущих граждан возложена на органы местного самоуправления (см. ст. 6 ЖК РФ).

В муниципалитетах фактически образовались «две очереди» на получение жилья. Оставшаяся от «прошлого» (см. ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») – довольно большая, причем в последнее время она фактически не двигалась, и новая, сформированная из числа принятых на учет по новому Жилищному кодексу РФ, – требование, чтобы гражданин был малоимущим. Положение двусмысленно: какой очереди отдать предпочтение при нехватке жилья?

Следует еще раз обратить внимание, что ЖК РФ «освободил» государственный жилищный фонд от обязанностей по обеспечению жильем малоимущих граждан, возложив это бремя на муниципалитеты, которым эта «ноша» непосильна. Видимо, без действенной помощи государства они не смогут решить возникшие вопросы.

В данной ситуации (крайне неблагоприятной) сложно отделаться от мысли, что жилищная проблема в стране достигла небывалой доселе остроты.

Большие надежды возлагают на ипотеку. Такая возможность улучшения жилищных условий широко разрекламирована: «Ипотечный кредит делает жилье доступным». Однако пока не удалось добиться массовой «дешевой» ипотеки. Для подавляющего большинства граждан она не под силу; значительному числу семей, испытывающих острую нужду в жилье, ипотека недоступна.

Жилищный кодекс Российской Федерации в значительной мере отвечает требованиям о необходимости радикальных преобразований в жилищной сфере, предусматривает формирование правового регулирования жилищных отношений, решительно отличающегося от регулирования этих отношений ранее действовавшим законодательством. Жилищный кодекс вобрал в себя новые принципиальные положения, содержащиеся в принятых в последнее время актах, учитывает имеющиеся социально-экономические изменения в обществе.

Получили развитие основанные на Конституции РФ принципы жилищного законодательства, в частности в вопросах обеспечения жильем по договору социального найма.

Кодекс коренным образом меняет содержание ряда институтов жилищного законодательства (в частности, обмена жилыми помещениями, сохранения права пользования жильем, изменения договора социального найма), а также упраздняет отдельные институты (например, ордер на жилое помещение, выселение в административном порядке). Жилищный кодекс решает основные задачи жилищного законодательства: обеспечение конституционного права граждан на жилище; защиту от произвольного лишения жилища; обеспечение сохранности жилищного фонда; ответственность за нарушение жилищного законодательства.

Несомненно, цель правовой литературы должна состоять в соблюдении (приумножении) уважения к закону; в том, чтобы читатель получил ясное представление о смысле и содержании норм законодательства, регулирующих определенные общественные отношения.

Данное учебное пособие дает представление об основных положениях законодательства в сфере жилищных отношений, механизмах реализации жилищного законодательства, имея в виду правильное его применение. Реализация положений Жилищного кодекса вызывает многочисленные вопросы. Чтобы ответить на таковые, в издании использованы обзоры судебной практики Верховного Суда РФ.

Предлагается также решение ряда проблем, не нашедших урегулирования (упорядочения) в Жилищном кодексе.

1 глава. Место жилищного права в системе российского права

В юридической литературе отсутствует единое понимание правовой природы жилищного права. Ряд авторов считают, что жилищное право – это специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим имуществом. Сторонники данной позиции, рассматривая жилищное право в качестве составной части гражданского права, включают в круг регулируемых жилищным правом отношений главным образом отношения по пользованию жильем, оставляя «иное» за пределами жилищных отношений.

В отношении природы жилищного права, его формирования и состава существует иная точка зрения, которая представляется более приемлемой.

Жилищное право – это комплексная отрасль правовой системы, которая охватывает значительный круг общественных отношений, связанных с удовлетворением потребности в жилье; отношений по поводу жилья (жилого помещения).

Как комплексная отрасль жилищное право объединяет нормы ряда отраслей российского права: гражданского, административного, земельного и пр.

П.И. Седугин исходил из понимания жилищного права как права, регулирующего (все) отношения, связанные «с удовлетворением потребностей человека в жилье». По мнению П.И. Седугина, «жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему, т.е. свои правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений»[2].

Ю.К. Толстой обращает внимание на «переплетение» жилищных и соприкасающихся с ними других общественных отношений, составляющих предмет иных отраслей законодательства. По его мнению, жилищное законодательство[3] относится «к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т.д.»[4].

Вспомним, что регулирование жилищных отношений до определенного периода осуществлялось гражданским законодательством. Так, отношения по найму жилья до принятия ЖК РСФСР подлежали регламентации ГК РСФСР 1922 г. и ГК РСФСР 1964 г. Последний хотя и содержал специальные нормы о договоре найма жилья, предусматривал применение к этому договору правил статей Кодекса, регламентирующих вопросы имущественного найма (ст. 295).

В Гражданский кодекс РСФСР входили статьи: о содержании договора найма (ст. 295), о его сроке и письменной форме (ст. 299), о предмете договора (ст. 300), о правах нанимателя на сохранение пользования жильем, его обмен, сдачу в поднаем (ст. 306, 320, 325, 326), о правах и обязанностях членов семьи нанимателя (ст. 301), об оплате жилья (ст. 303), о расторжении договора и выселении (ст. 330, 333, 334) и т.д.

С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1981 г.) и Жилищного кодекса РСФСР (1983 г.) жилищные отношения стали регулироваться жилищным законодательством.

Следует отметить, что Жилищный кодекс прямо предусматривает применение гражданского законодательства в процессе регулирования жилищных отношений (см. ст. 7 ЖК). Вопросы пользования жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу и на основании договора пожизненного содержания с иждивением (ст. 33 и 34 ЖК), в полном объеме регламентируются гражданским законодательством (гл. 33 и гл. 62 ГК). Ликвидация жилищных и жилищно-строительных кооперативов (ст. 123 ЖК) осуществляется на основании и в порядке, установленных гражданским законодательством (ст. 61, 63 ГК). Признание практически любого, предусмотренного ЖК договора недействительным, осуществляется в соответствии с нормами ГК (ст. 166—181). Отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 5 и 12 ч. 1 ст. 4 ЖК) являются административными, основанными на властных полномочиях осуществляющих такую деятельность органов. Статья 139 УК предусматривает ответственность за нарушение неприкосновенности жилища.

Источниками жилищного права являются законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (жилищное законодательство)[5]. Жилищное право базируется на отрасли законодательства. Так, П.И. Седугин считал: «Право – это прежде всего законодательство; в совокупности юридических норм, образующих право, главную и определяющую роль играют законодательные нормы и поэтому система законодательства образует юридическую первооснову системы права»[6].

2 глава. Источники жилищного права

§ 1 Система жилищного законодательства

Основу жилищного права образует система жилищного законодательства: федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные акты субъектов РФ; акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ является правовой основой развития жилищного законодательства. Она имеет высшую юридическую силу; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, должны соответствовать Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение основано на ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ). Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Действующее законодательство позволяет органам власти субъектов РФ до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, осуществлять собственное правовое регулирование. При принятии соответствующего федерального закона законы субъектов РФ приводятся в соответствие с федеральным законом.

Следует отметить, что разграничение полномочий не означает «разделение» предметов регулирования Российской Федерацией и субъектами РФ. Единые общие подходы и единообразие требований к содержанию и использованию жилищных фондов вызывает необходимость общего регулирования ряда вопросов. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.

Так, Жилищный кодекс определяет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, порядок принятия на учет в качестве нуждающихся (ст. 51, 52, п. 3 ст. 12 ЖК). Что касается порядка ведения такого учета, то согласно ст. 52 ЖК таковой подлежит установлению законом субъекта РФ (ч. 7). Кодексом отнесены к ведению субъектов РФ, в частности, вопросы установления порядка определения общей площади предоставляемого жилья (ч. 9 ст. 57 ЖК), установление размеров региональных стандартов нормативной площади жилого помещения для расчета субсидий и проч. (ч. 1 ст. 159 ЖК).

Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК).

Как следует из положений данной статьи, наибольшую юридическую силу в регламентации жилищных отношений имеет Жилищный кодекс. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных актах, положениям Жилищного кодекса применяются положения Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК).

В связи с вопросом о приоритете норм Жилищного кодекса обратим внимание на следующее.

Жилищное законодательство содержит нормы разных отраслей, и прежде всего гражданского законодательства (наличие договорных отношений, вопросы права собственности на общее имущество многоквартирного дома, распоряжения этой собственностью, организация и деятельность жилищных кооперативов, ТСЖ и проч.).

Обратимся к ст. 3 ГК РФ. Согласно этой статье нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, следовательно, и в Жилищном кодексе, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Таким образом, в случае несогласованности между нормами Жилищного и Гражданского кодексов предпочтение должно быть отдано Гражданскому кодексу.

Такое несоответствие прослеживается, в частности, в вопросах конкурсного отбора управляющей организации (ст. 161 ЖК). Решение о проведении такого конкурса принимает орган местного самоуправления независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме (ч. 4). Вместе с тем по правилам проведения открытого конкурса его организатором может быть собственник имущества или обладатель имущественных прав либо специализированная организация по договору с собственником или обладателем имущественного права (ст. 447 ГК). И далее, часть 5 ст. 161 ЖК обязывает собственников жилых помещений в доме заключить договор управления, тогда как ими не была выражена воля на проведение конкурса по отбору управляющей организации.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ принимаются соответствующими органами в пределах их полномочий.

Постановления Правительства РФ могут издаваться на основании и во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, указов Президента РФ. Кодекс содержит большой «перечень» вопросов, подлежащих решению Правительством РФ[7]. В частности, утверждение типового договора социального найма (ст. 63), установление порядка отнесения помещения к специализированному (ст. 92), утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100), определение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилья (ст. 156) и порядка изменения размера платы за коммунальные услуги (ст. 157).

Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты на основании Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК).

Акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной «подчиненности». Каждый последующий акт, определяемый в ст. 5 (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и т.д. – ч. 3—7), должен соответствовать предыдущим. Так, указы Президента РФ не должны противоречить Жилищному кодексу, другим федеральным законам (ч. 3); постановления Правительства РФ принимаются во исполнение Жилищного кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 4) и т.д.

Органы местного самоуправления могут принимать акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с ЖК, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом как Российской Федерации, так и субъекта РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (см., например, ч. 4 ст. 49 ЖК). Согласно Жилищному кодексу органы местного самоуправления устанавливают норму предоставления жилья, учетную норму (ст. 50 ЖК), определяют размер платы за наем жилого помещения, его содержание и ремонт (ст. 156 ЖК) и т.д.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления обозначены в ст. 5 в составе жилищного законодательства.

Такая позиция представляется сомнительной. Обратимся к ст. 72 Конституции РФ, согласно которой жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Следовательно, систему жилищного законодательства образуют:

федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищное законодательство);

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (жилищное законодательство субъектов РФ).

Следует также упомянуть акты судов Российской Федерации, подлежащие обязательному применению и главным образом способствующие защите прав и законных интересов граждан. Это, в частности, постановления Конституционного Суда РФ:

от 5 февраля 1993 г. № 2-П, которым отмечено, что договор найма жилого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом;

от 23 июня 1995 г. № 8-П, установившее, что временное отсутствие гражданина само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением;

от 3 ноября 1998 г. № 25-П, которым снято ограничение на приватизацию комнат в коммунальной квартире[8].

Позиции данных постановлений реализованы в Жилищном кодексе. Так, ст. 71 ЖК устанавливает, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из членов его семьи не влечет изменения их прав и обязанностей по договору. Если ЖК РСФСР предусматривал возможность выселения в административном порядке, то согласно Жилищному кодексу РФ выселение из жилого помещения возможно только по решению суда (ст. 84).

Заслуживает внимания и ряд постановлений Пленума Верховного Суда РФ, в частности: о применении судами Конституции РФ (от 31 октября 1995 г. № 8); постановление Пленума ВС СССР от 3 апреля 1987 г. № 2.

Так, упомянутое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[9] предусматривает, что при рассмотрении дел, связанных с признанием права пользования жилым помещением, необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии регистрации (ранее – прописки), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими помещение и на каких условиях (п. 13).

Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Более того, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (п. 6).

Федеральные жилищные законы действуют на всей территории России, если сфера действия закона прямо не ограничена. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).

Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специализированный жилищный фонд» Жилищного кодекса определяют порядок предоставления и пользования жилыми помещениями, предназначенными для определенных категорий граждан).

Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (см. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»). Так, Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ установлен срок введения в действие Жилищного кодекса – 1 марта 2005 г. Это обеспечивало соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.

Жилищный кодекс устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодательстве. Такие пробелы восполняются путем применения:

закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);

общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права).

Для применения аналогии закона необходимо наличие предусмотренных ст. 7 ЖК РФ условий: жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законодательства, а также его непротиворечие существу соответствующих отношений.

Применяя аналогию закона, необходимо найти самую близкую по основным признакам норму из всех имеющихся в законодательстве.

При отсутствии норм жилищного законодательства, которые можно применить по аналогии закона, права и обязанности участников отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства – аналогия права и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

§ 2 Жилищное и иные отрасли законодательства

Жилищное законодательство имеет своей задачей регулирование жилищных отношений (см. ст. 4 ЖК). Жилищные отношения имеют широкое содержание, они представляют собой комплекс отношений по поводу жилья. В круг жилищных отношений в основном входят отношения, складывающиеся по поводу:

обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда в порядке и на условиях, установленных законодательством (см. ст. 49—57, 99 ЖК), в жилищных или жилищно-строительных кооперативах (см. ст. 124 ЖК);

пользования жилым помещением на основании договора жилищного найма, членства в ЖК и ЖСК, поднайма и пр. (ст. 60—82, 99,100, 124—128 ЖК);

права собственности (владение, пользование, распоряжение) на жилье, которое (право собственности) является основанием существования жилищных отношений, главным образом отношений по пользованию жилищем;

управления, содержания и ремонта жилищного фонда (см. раздел VIII ЖК).

К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом.

Отношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов (зданий, строений и проч.), напомним, подлежат регламентации Градостроительным кодексом РФ. Несомненно, положения этого Кодекса должны учитываться при проведении переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, капитального ремонта дома (гл. 4; ст. 88).

Вопросы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение, решаются в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[10]. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии были утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109, этим постановлением утверждены Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации[11].

Следует отметить, что отношения, связанные с обеспечением граждан коммунальными услугами, достаточно тесно связаны с жилищными: обеспечение нанимателя жилого помещения коммунальными услугами является обязанностью наймодателя по договорам жилищного найма (ст. 65 ЖК, ст. 676 ГК); оплата коммунальных услуг есть обязанность нанимателя жилого помещения по договорам жилищного найма (ст. 68 ЖК, ст. 678 ГК). Вопросы оплаты жилья, а также коммунальных услуг довольно полно и подробно освещены в ЖК (раздел VII). Таким образом, в этих отношениях подлежат применению положения ЖК.

К жилищным отношениям в значительной степени применяются нормы иных отраслей законодательства (гражданского, земельного и проч.), причем в ряде случаев этого прямо требует Жилищный кодекс. В частности, в случаях:

предоставления собственником жилого помещения этого помещения иному лицу во владение и пользование (ст. 30);

распоряжения собственником принадлежащим ему помещением в многоквартирном доме (ст. 36);

продажи комнаты в коммунальной квартире (ст. 42);

ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 141);

определения границ земельных участков (ст. 36);

государственной регистрации ТСЖ (ст. 136);

государственной регистрации прав на жилые помещения (ст. 18);

ликвидации ЖК и ЖСК (ст. 123);

изменения или расторжения договора управления многоквартирным домом (ст. 162).

Любой договор, в том числе предусмотренный Жилищным кодексом, может быть признан недействительным, если есть на то основания, установленные Гражданским кодексом (ст. 166—181).

Жилищный кодекс обозначил такую возможность. Так, ст. 75 («Признание обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительными») предусматривается признание обмена недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 9 ЖК).

Статьей 17 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данная норма отражена в ст. 7 ГК.

В числе общепризнанных принципов следует отметить принцип недискриминации. Данный принцип закреплен в Конституции РФ. Согласно ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Всеобщая декларация прав человека (ст. 25), принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[12] (ст. 11) признают право каждого на достойный жизненный уровень, включая жилище.

Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Международного Суда.

Нормы международных договоров обычно применяются к отношениям с участием иностранных граждан и юридических лиц, но в ряде случаев они подлежат применению к отношениям с участием российских граждан, юридических лиц и т.п. В частности, требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Положение это отражено в ст. 3 ЖК.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны внутригосударственные средства правовой защиты.

Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и выбор места жительства. Данное положение воспроизведено ст. 27 Конституции РФ и нашло отражение в ст. 1 ЖК.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[13] положения международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для применения положений международного договора.

Сведения о ратификации международных договоров Российской Федерации содержатся в официальных изданиях законодательства Российской Федерации, а сами международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров.

Международные договоры, ранее заключенные СССР, по общему правилу обязательны для Российской Федерации, если не было объявлено о прекращении действия таких договоров.

Предписания международного договора согласно ст. 9 ЖК имеют приоритет перед нормами жилищного законодательства (и, конечно, не только жилищного – см. ст. 7 ГК).

В частности, согласно ст. 49 ЖК жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

Хотелось бы еще раз обратить внимание на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (см. также ст. 17 Конституции РФ).

Таким образом, ст. 9 ЖК, обозначившая лишь роль международного договора, не отражает положение Конституции РФ о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в качестве «составной части» правовой системы Российской Федерации. Хотя ряд этих принципов нашли отражение в ЖК, в частности: неприкосновенность жилища (ст. 3); равенство участников жилищных отношений (ст. 1); обеспечение для жителей жилых помещений жилой среды, достойной цивилизованного человека (ст. 15), защита прав и законных интересов граждан (ст. 11). Следует также отметить, что содержание статьи не соответствует ее названию — «Жилищное законодательство и нормы международного права» (см. ст. 15, 17 Конституции РФ).Международный договор Российской Федерации есть соглашение, регулируемое международным правом.

Статья 9 ЖК подлежит применению, в частности, с учетом постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[14]. Подлежит также применению Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».

3 глава. Конституционные принципы и жилищное законодательство

Право на жилище ст. 40 Конституции РФ отнесено к числу основных прав человека и гражданина. Согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает вполне определенные гарантии права на жилище, что делает его устойчивым. Согласно положениям Конституции РФ жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты.

Право на жилище многогранно. Это возможность улучшения жилищных условий путем получения жилья по договору жилищного найма (бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными нормами – ст. 40 Конституции РФ); возможность стабильного пользования жилым помещением, недопустимость произвольного лишения жилища, обеспечение для проживающих в жилых домах, жилых помещениях здоровой безопасной среды обитания и пр. С конституционным правом на жилище непосредственно связано конституционное право на неприкосновенность жилища.

На положениях Конституции РФ основаны правовые принципы, отнесенные ст. 1 ЖК к основным началам жилищного законодательства. Таковыми являются:

1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;

2) неприкосновенность жилища;

3) недопустимость произвольного лишения жилища;

4) беспрепятственное осуществление жилищных прав;

5) равенство участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;

6) судебная защита жилищных прав;

7) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав;

8) обеспечение сохранности жилищного фонда;

9) использование жилых помещений строго по назначению.

Указанной статьей Жилищного кодекса установлено, что граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

§ 1 Обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище

Необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для реализации гражданами права на жилище основана на положениях ст. 7 и 40 Конституции РФ.

Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 40 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство.

Понятие «органы государственной власти» обозначено в ст. 11 Конституции РФ. Согласно этой статье государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д. (ст. 132 Конституции РФ).

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).

В пределах предоставленных им полномочий органы государственной власти и местного самоуправления содействуют осуществлению гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК), а именно:

создают необходимые условия для удовлетворения потребностей граждан в жилье;

предоставляют в установленном порядке субсидии на приобретение или строительство жилья;

в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда;

обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и т.д.

Статья 8 Конституции РФ устанавливает, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

§ 2 Недопустимость произвольного лишения жилища и неприкосновенность жилища

Недопустимость произвольного, т.е. незаконного, лишения жилища и его неприкосновенность предусматриваются ст. 25 и 40 Конституции РФ. Так, согласно ст. 25 Конституции РФ «...никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения».

Произвольным лишением жилища является без законных на то оснований или в порядке, не предусмотренном законом, лишение права проживать в жилом помещении. Выселение из жилого помещения (лишение жилища) вопреки желанию пользователя допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом и только в судебном порядке.

Жилищным кодексом определены случаи выселения. Так, выселение из жилого помещения возможно в связи со сносом дома по предусмотренным основаниям; в связи с капитальным ремонтом дома или реконструкцией его, когда жилое помещение не может быть сохранено, и проч. (ст. 85 ЖК). В этих случаях выселяемые граждане обеспечиваются другим благоустроенным жилым помещением в порядке, установленном ст. 89 ЖК. Предусматривается выселение (лишение жилища) в случае нарушения жилищного законодательства: с предоставлением другого жилого помещения (п. 1 ч. 4 ст. 83, ст. 90 ЖК) или без предоставления другого жилого помещения (п. 2—4 ч. 4 ст. 83 и ст. 91 ЖК).

Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных ЖК целях и в предусмотренных иным федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения (ч. 2 ст. 3 ЖК).

Требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.

Проникновение в жилище без согласия лиц, проживающих в нем на законных основаниях, допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральном законом, только в целях:

спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо происшедшего несчастного случая.

Что касается проникновения в жилище в связи с преступлением (в целях предупреждения или раскрытия преступления), а также при чрезвычайных ситуациях, то данные вопросы решены Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[15] и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[16], Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[17].

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 декабря 1993 г. № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации»[18] определил: «Исходя из того, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, ...суды должны рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд» (п. 2).

Хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство.

В связи с необходимостью контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда (в части обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц), соблюдением стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг целесообразно решить вопрос о праве представителей специально уполномоченных органов (допустим, из числа эксплуатирующих организаций) беспрепятственно входить в жилые помещения в экстремальных ситуациях, вызывающих разрушение жилых домов, и при определенных условиях, угрожающих жизни и здоровью проживающих в них лиц.

Разумеется, необходимо установить порядок и условия такого «вхождения» в жилые помещения, чтобы исключить возможность произвола (обязательное определение круга необходимых участников, оформление соответствующим документом (актом) и т.д.).

Конституция РФ (ст. 25) предусматривает возможность ограничения неприкосновенности жилища в случаях, прямо установленных Законом о чрезвычайном положениипредусмотрено ограничение неприкосновенности жилища в условиях чрезвычайного положения, что основано на положении ст. 56 Конституции РФ.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает право на уважение жилища человека, допускает возможность законного проникновения в жилое помещение против воли проживающих в целях предотвращения беспорядков или преступления, защиты прав и свобод других лиц.

Жилищный кодекс предусматривает определенные ограничения пользователя жильем в реализации его прав, основанных на договоре социального найма жилого помещения. Законодатель устанавливает соответствующие условия, несоблюдение которых не позволяет произвести желаемые действия (обмен, поднаем, вселение временных жильцов и др. – ст. 72, 74, 76, 80).

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Важное значение имеет позиция о недопустимости ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия граждан, которые не связаны со злоупотреблением своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязательств. Данная норма фактически была сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. № 8-П[19]. Суд признал неконституционной ч. 1 ст. 60 ЖК РСФСР, которая ограничивала конституционное право на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи.

Правом на защиту от проникновения в жилище обладают проживающие в нем граждане независимо от того, кто является «посягателем»: физическое лицо, представитель юридического лица, должностное лицо государственного или муниципального органа.

Однако следует помнить, что правонарушением является посягательство на жилое помещение, занимаемое на законных основаниях. Таким образом, к гражданам, проживающим, например, в самовольно занятом жилом помещении, правила о защите от проникновения в жилище не подлежат применению.

За нарушение неприкосновенности жилища предусматривается уголовная ответственность (ст. 139 УК).

Положения о недопустимости произвольного лишения жилища содержались и в актах ранее действовавшего законодательства. Так, согласно ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. выселение граждан по требованию наймодателя могло иметь место лишь по основаниям, специально указанным в законе. Запрет в течение действия договора на изменение его условий был установлен постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. № 112/1843[20], который внес определенность в жилищные права граждан. Статья 61 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а также ст. 330 ГК РСФСР 1964 г. предусматривали, что наниматель не может быть выселен из занимаемого жилого помещения иначе как по основаниям, установленным законом. Данному вопросу было уделено необходимое внимание Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[21] и ЖК РСФСР[22].

Представляет в этом плане интерес дореволюционное законодательство. Статья 1705 Свода законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть 1, Свод законов гражданских) не позволяла «хозяину» отказать «наемщику» до окончания срока найма, «хотя бы кто предлагал и большую перед ним цену», что позволяет говорить о возможности стабильного пользования жильем, недопустимости произвольного лишения жилища.

§ 3 Необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав, признание равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями

Жилищное законодательство основывается на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, на признании равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жильем, если иное не вытекает из положений Жилищного кодекса, других федеральных законов или существа соответствующих отношений.

Согласно ч. 2 ст. 1 ЖК граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Данные положения соответствуют Конституции РФ, в частности ст. 8, 19, 35, 40.

В отношении равенства участников жилищных отношений данная статья обозначает отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.

Данный принцип применим главным образом в отношениях по найму жилья, отношениях собственности на жилое помещение. Этот принцип заимствован из гражданского законодательства. Обратимся к ст. 1 ГК, определившей, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых Гражданским кодексом отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора и т.д.

Рассматриваемый принцип ставит участников имущественных отношений (владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями) в юридически равное положение перед законом и судом.

Это равенство признается за гражданином, юридическим лицом, органом власти в отношениях «невластного, неподчиненного ряда». В иных отношениях (административно-правовых) принцип равенства не подлежит применению. В таких вопросах, как управление жилищным фондом, контроль за его использованием и сохранностью, соответствующие органы выступают как властные структуры.

Частью 4 ст. 1 ЖК предусмотрено, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании Жилищного кодекса, другого федерального закона (ч. 5 ст. 1 ЖК).

Положение о свободе выбора жилого помещения представляется крайне сомнительным. Достаточно обратиться к положениям ЖК о предоставлении жилого помещения по договору социального найма (ст. 49 и проч.). Процедура получения такого жилья столь «строга», что о выборе жилого помещения не может быть и речи.

Редакция ч. 4 и 5 ст. 1 ЖК в этом плане, безусловно, неудачна. Предусмотренную «свободу выбора жилых помещений» следует воспринимать как свободный выбор возможности удовлетворить потребности в жилье.

Что касается положений законодательства о выборе места пребывания и жительства – ст. 27 Конституции РФ – то эти вопросы регламентируются Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[23].

Данные отношения не являются предметом регулирования жилищного законодательства и отделены от возникновения, изменения, прекращения жилищных прав граждан. Жилищные права и обязанности граждан независимы от факта регистрации.

Вспомним недавнюю историю, когда режим прописки и наличие жилищных прав были неразрывно связаны. Такое положение содержалось в ст. 54 ЖК РСФСР, которое Конституционным Судом РФ было признано не соответствующим Конституции РФ[24].

Следует отметить, что ст. 27 Конституции РФ фактически упразднила ценз оседлости. Законодательство (уголовное, административное) не содержит положений об ответственности за отсутствие регистрации. Вышеназванный Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает пределы ограничения свободы передвижения и территории, которые нельзя избирать для проживания по своему усмотрению (только по специальному разрешению): это пограничные территории, территории, где введено чрезвычайное положение, и проч.

§ 4 Судебная защита жилищных прав, а также обеспечение восстановления нарушенных прав

Жилищное законодательство базируется на положениях Конституции РФ о судебной защите жилищных прав, а также об обеспечении восстановления нарушенных прав (ст. 18, 35, 46).

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием.

Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 45 и 46 Конституции РФ).

Право на судебную защиту прав и свобод не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Неограниченная судебная защита прав граждан была подтверждена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I.

В судебной практике наиболее распространены дела о праве пользования жилым помещением (признания права пользования, утраты права на жилище и проч.), рассматриваемые судами общей юрисдикции.

Жилищный кодекс содержит ряд положений, предусматривающих судебную защиту жилищных прав. Так, любой пользователь жилым помещением по договору социального найма вправе требовать принудительного обмена этого помещения в судебном порядке (ст. 72); отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилого помещения может быть обжалован в судебном порядке (ст. 74); в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей возможно расторжение договора социального найма (ст. 83) и выселение виновных без предоставления другого жилья (ст. 91) в судебном порядке.

Что касается восстановления нарушенных прав, то следует упомянуть, в частности, ст. 75 ЖК, предусматривающую возможность признания обмена жилыми помещениями недействительным по основаниям, установленным Гражданским кодексом для признания сделки недействительной, а также если при обмене нарушены требования Жилищного кодекса[25]. В этом случае стороны договора об обмене подлежат переселению в ранее занимаемые жилые помещения.

Согласно Гражданскому кодексу недействительной признается сделка: не соответствующая закону или иному правовому акту (ст. 168 ГК), совершенная с целью, противной основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК); совершенная гражданином, признанным недееспособным (ст. 171 ГК), и т.п.

В плане восстановления нарушенных прав представляют интерес также ст. 56 ЖК, предусматривающая возможность обжалования решения о снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях в судебном порядке; ст. 66, 79 ЖК и проч.

§ 5 Необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда, а также необходимость использования жилого помещения по назначению

Статьи 65—68 ЖК посвящены обязанностям наймодателя и нанимателя жилого помещения, в том числе по обеспечению сохранности жилищного фонда. Статьей 67 ЖК предусмотрена обязанность нанимателя использовать жилое помещение по назначению в пределах, установленных Жилищным кодексом. Нарушение такой обязанности, а также разрушение или повреждение жилища влекут за собой расторжение договора социального найма жилого помещения, что предусматривается ст. 83 ЖК (аналогичные нарушения влекут за собой расторжение договора «коммерческого» найма – ст. 687 ГК).

Следует отметить, что требование об использовании жилья по назначению законодатель адресует также собственнику жилого помещения (ст. 288 ГК). Ответственность за невыполнение им этой обязанности предусматривается ст. 293 ГК.

Обязанность собственника поддерживать принадлежащее ему помещение в надлежащем состоянии определена ст. 30 ЖК (ч. 4). Гражданский кодекс (гл. 18) не содержит прямого указания на обязанность собственника по надлежащему содержанию жилого помещения, однако предусмотренная ст. 293 ГК ответственность за бесхозяйственное обращение с жильем подтверждает наличие такой обязанности.

В определенном объеме обязанности нанимателя жилого помещения, а также собственника по пользованию жильем, содержанию и сохранности жилищного фонда определены Правилами пользования жилыми помещениями. Права и обязанности сторон по договору социального найма определены также Типовым договором социального найма жилого помещения.

Требование о необходимости обеспечения сохранности жилищного фонда способствует (последовательно и закономерно) реализации принципа безопасности жилища.

Согласно ст. 15 ЖК жилое помещение должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. В случае признания жилья непригодным для проживания проживающие в нем граждане подлежат выселению с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения (ст. 85, 87 ЖК).

Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается (ст. 17 ЖК, ст. 288 ГК). Органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим требованиям (п. 6 ст. 2 ЖК).

Необходимо уделить внимание следующему положению Конституции РФ. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. Данная норма содержится в ст. 17 Конституции РФ. Статья 17 ЖК устанавливает, что пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в нем граждан, соседей.

Как правило, нарушение прав и интересов других граждан связано с нарушением обязанностей по пользованию жилым помещением, т.е. соблюдение гражданами таких обязанностей есть гарантия соблюдения прав и интересов других граждан.

Статья 83 ЖК предусматривает расторжение договора социального найма и выселение без предоставления другого жилья в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей.

Такое нарушение может выразиться в виде антиобщественных (аморальных) действий в квартире или доме. Нарушение прав и интересов других граждан может иметь место также в случаях использования жилого помещения не по назначению (например, переоборудование жилого помещения под офисное), переустройства и перепланировки жилого помещения, вселения поднанимателей и временных жильцов и т.д. В целях защиты законных прав и интересов членов семьи и соседей в указанных случаях Жилищный кодекс предусматривает основания и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 26 ЖК), сдачи в поднаем (ст. 76 ЖК), вселения временных жильцов (ст. 80 ЖК).

4 глава. Жилищные отношения

§ 1 Виды жилищных отношений. Участники жилищных отношений

Жилищные отношения – как некая значительная часть общественных отношений – являются предметом регулирования жилищного права.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Жилищные отношения – это главным образом отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. В их число входят отношения, складывающиеся по поводу: учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; предоставления жилых помещений; пользования жилыми помещениями; использования жилищного фонда; оплаты жилья; управления жилищным фондом, его содержания и др.

В орбиту жилищных отношений вовлечены также отношения по поводу «ограниченного» распоряжения жилым помещением – в частности, в числе прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма содержится право на его обмен. Вопросы обмена выходят за круг отношений по пользованию жилыми помещениями, поскольку содержат элементы распоряжения этим жилым помещением (которое не является собственностью нанимателя).

Примечания

1

Все упоминаемые в данном учебном пособии нормативные правовые и судебные акты рассматриваются в действующей редакции, кроме особо оговоренных случаев. Со всеми изменениями и дополнениями, внесенными в них, равно как и источниками их опубликования, можно ознакомиться в справочно-правовых системах «Гарант», «Консультант Плюс» и др.

2

Седугин П.И. Жилищное право. Учебник для вузов. – М., 1997. – С. 11, 15. Данную позицию разделяет ряд иных авторов.

3

По мнению Ю.К. Толстого, понятия «жилищное право» и «жилищное законодательство» возможно (целесообразно) употреблять как тождественные, рассматривая как комплексные правовые образования – Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебник. М., 2008. С. 13.

4

Толстой Ю.К. Гражданское право: Учебник. М., 2006. С. 250.

5

Жилищное законодательство является самостоятельной отраслью российского законодательства, что следует из положений Конституции РФ (см. также ст. 672, 673, 679, 680, 682, 685, 687 ГК РФ).

6

Седугин П.И. Указ. соч. С. 15.

7

В перечисленные далее статьи ЖК РФ (и ряд иных) внесены изменения в части утверждения нормативных актов – Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ.

8

Судебная практика по жилищным спорам. Сборник постановлений, решений, определений федеральных судов. М., 2001. С. 58, 72, 97.

9

БВС РФ. 1996. № 1.

10

СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 36.

11

СЗ РФ. 2004. № 9. Ст. 791.

12

Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

13

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

14

БВС РФ. 2003. № 12.

15

Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503.

16

СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

17

СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

18

БВС РФ. 1994. № 3.

19

СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2622.

20

СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

21

Ведомости СССР. 1981. № 26. Ст. 834.

22

Ведомости РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.

23

Ведомости. 1993. № 32. Ст. 1227.

24

СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708.

25

Требования к обмену жилыми помещениями содержатся: в ст. 72 (согласие органов опеки и попечительства на обмен жилого помещения, в которых проживают несовершеннолетние, а также признанные недееспособными или ограниченными в дееспособности); в ст. 73 (условия, при которых обмен жилыми помещениями не допускается).

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.