Право социального обеспечения

Александр Викторович Горшков

Право социального обеспечения

Учебное пособие

Глава 1. Общие положения права социального обеспечения

1.1. Общее понятие социального обеспечения и права социального обеспечения

В настоящее время понятие социального обеспечения носит многогранный характер. Однозначного определения социального обеспечения законодательством не установлено. В этой связи необходимо рассматривать различные подходы, часто публикуемые в учебных и научных изданиях. Авторы по-разному формулируют основные определения, термины и понятия в области права социального обеспечения и связано это, в первую очередь, с обозначением главных признаков данного явления. Рассмотрев основные направления в развитии социального обеспечения на примере стран с развитой социально-экономической системой можно выделить следующие основные современные признаки социального обеспечения.

1. Способы распределения совокупного национального продукта через организацию системы социального обеспечения граждан носят государственный характер.

2. Государственное нормирование стандарта, устанавливающее условия предоставления социального обеспечения и его минимальный уровень.

3. Законодательное закрепление категории граждан, подлежащих социальному обеспечению.

4. Законодательством предусмотрено закрепление социальных рисков, которые являются основанием для предоставления различного вида социального обеспечения.

Наукой выделяют две общие концепции понятия социального обеспечения.

1. Экономическая концепция (включает в себя различные виды социальной поддержки граждан, предоставляемых из общественного фонда потребления).

2. Правовая концепция (ее основной принцип заключался в предоставлении социальной помощи не всем гражданам Российской Федерации, а только определенной ее части, нуждающейся в особой государственной защите).

Существуют также конститутивные признаки, определяющие социальное обеспечение. К ним относят:

· формирование и функционирование специально созданных источников и фондов социального обеспечения граждан.

· наличие оснований, которые вызывают потребность у государства в выработке механизмов социальной защиты граждан и предоставлению им стабильного уровня жизнедеятельности.

· выработка особых способов и форм предоставления гражданам средств к существованию.

· законодательное закрепление в нормативно-правовых актах способов предоставления населению социального обеспечения.

Установлены следующие критерии, по которым данный вид обеспечения можно отнести к социальным.

1) первый критерий – цель. Целью предоставления обеспечения должно являться улучшение жизненного уровня отдельных категорий граждан, нуждающихся в особой социальной защите, снижение социальной напряженности в обществе, улучшение демографической ситуации в стране и др.;

2) второй критерий – источник финансирования. Источником финансирования обеспечения должны являться специально создаваемые фонды (федеральный (территориальный) фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования и др.);

3) третий критерий – круг лиц. Должны быть законодательно обозначены категории граждан, на которых распространяется обеспечение. К таковым на сегодняшний день относят:

· нетрудоспособных граждан в отсутствии кормильца;

· ветеранов войны, труда;

· семьи с детьми несовершеннолетнего возраста;

· беременных женщин;

· лиц, имеющих статус безработных;

· лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

· лиц, имеющих статус беженцев;

· лиц, пострадавших от воздействия радиации;

· лиц, имеющих звание Героя Советского Союза, Героя социалистического труда, Героя Российской Федерации;

· лиц, награжденных орденами и медалями трудовой и боевой славы, медалью «За оборону Ленинграда»;

· репрессированных и впоследствии реабилитированных лиц;

· узников фашистских концентрированных лагерей, гетто и других граждан;

4) четвертый критерий – условия. Необходимо законодательно закрепить, что право на получение обеспечения возникает у перечисленных выше граждан только пори наступлении определенных условий, (событий или страховых рисков: наступление инвалидности, рождение, смерть, старость, безработица и т. д.). При определении условий, как правило, соблюдается принцип независимости от воли гражданина наступления указанных обстоятельств, ухудшающих его положение.

Наличие оснований, вызывающих потребность в предоставлении социального обеспечения само по себе уже является причиной оказания гражданам социальной защиты. Однако функционирование самой системы социального обеспечения невозможно без признания и законодательного закрепления государством социальных рисков, являющихся юридическим основанием для возникновения у государства обязанности социальной защиты граждан. На практике объективных оснований для оказания населению социальной поддержки как правило всегда больше, нежели тех, которые закрепляются государством законодательно. И вся история формирования системы социального обеспечения доказывает тот факт, что список объективно признанных государством социальных рисков, как оснований предоставления социального обеспечения постоянно пополняется, но, в тоже время, никогда не отражает все возможные реалии, которые могут вызвать потребность граждан в социальной поддержке. Выработка особых способов и форм предоставления гражданам средств к существованию, а также законодательное закрепление в нормативно-правовых актах способов предоставлению населению социального обеспечения являются отражением различных сторон вопросов организации предоставления населению социальной поддержки.

На первый взгляд, определив признаки социального обеспечения, достаточно легко дать однозначное определение понятию социального обеспечения. Однако, как уже упоминалось выше, понятие социального обеспечения является многогранным явлением и не может быть представлено в виде одного короткого определения, описывающего все его сущностные признаки.

Под понятие социального обеспечения попадают следующие категории:

1) способы национального распределения, которые гарантируют населению достойный уровень жизнеобеспечения при снижении либо утрате трудоспособности (в том числе по причине достижения пенсионного возраста) и при потере кормильца;

2) системы социальной поддержки людей в соответствии с их возрастом, заболеванием (инвалидностью), необходимостью воспитания детей, а также в иных, законодательно установленных случаях;

3) наличие общественного мнения и складывающихся отношений между органами государственной власти, с одной стороны, и гражданами страны, с другой, по вопросам выделения населению средств для оказания медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения и иной социальной помощи гражданам при снижении уровня жизни, за счет специально созданных фондов и организаций;

4) распределение государственного бюджета и внебюджетных фондов для удовлетворения потребностей граждан, необходимость которого возникла по причине утраты или значительного снижения доходов человека при объективно сложившихся обстоятельствах;

Внешне, все приведенные выше признаки могут показаться схожими, однако во всех отражены и специфические особенности социального обеспечения.

К основополагающим сущностным признакам относят выполнение социальным обеспечением экономических функций, что позволяет определить экономический критерий данного явления. В плане экономической категории социальное обеспечение граждан является инструментом, которое государство и общество успешно использует для решения проблемы неравенства уровня доходов различных слоев населения, не связанных с их непосредственной производительностью труда. С начала 20-го столетия и до настоящего времени в экономически развитых странах все большее развитие получает идея справедливого распределения ресурсов и доходов государства при помощи дифференцированных механизмов налогообложения, предоставления льгот и компенсаций. Вместе с тем, помимо экономической составляющей социального обеспечения, существует и правовая категория данного явления. Это связано с реализацией государственной политики распределения доходов среди населения посредством законодательно оформленных актов, служащих нормативно-правовой базой для:

· осуществления процедуры формирования различных финансово-правовых институтов,

· определения системы социальной поддержки,

· установления категорий граждан, имеющих право на социальную помощь,

· определения форм, способов и видов обеспечения, а также условий, необходимых для их предоставления,

· вменение обязанностей и установление ответственности должностных лиц по вопросам социального обеспечения населения.

Адресное оказание гражданину социальной помощи, во-первых, гарантирует такому человеку уверенность в будущем; во-вторых, предоставляет ему определенные комфортные условия существования в настоящем; в-третьих, восстанавливает его статус до полноценного представителя цивилизованного общества. Соответственно, социальное обеспечение также обладает и значимой социальной категорией.

На основании проведенного выше анализа сформулируем общее понятие явления социального обеспечения, существующего как правило в деятельности любого государства.

Социальное обеспечение – это форма осуществления социальной политики страны, финансируемая из государственного бюджета и внебюджетных фондов с целью дальнейшего предоставления отдельным категориям граждан материальных благ при возникновении у них определенных событий.

Предоставление населению материальных благ осуществляется за счет целевого использования финансовых средств. Размер и порядок применения таких средств строго нормируется государством.

Одной из распространенных форм социального обеспечения является социальное государственное страхование. В соответствии с принятой конвенцией Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» социальное страхование, имеющее как государственную, так и иную форму, относится к критериям социального обеспечения. Из чего следует, что социальное страхование является неотъемлемой частью социального обеспечения работающих граждан. Основа социального страхования состоит в правильном распределении риска снижения или потери источника оплаты труда, возникающее по независящим от человека причинам. Социальные риски распределяются между работодателями и наемными работниками. При этом у них возникает ответственность по уплате страховых платежей в специально созданные для социального страхования целевые фонды. Классическая форма государственного социального страхования является гарантией предоставления застрахованным лицам различных материальных благ. При этом уровень социальной поддержки соразмерен с уровнем сумм, направляемых в страховые фонды. Как уже упоминалось выше, вместе с государственной системой социального страхования существуют также национальные программы оказания социальной помощи граждан, формирующиеся без учета личного вклада работника, что является узким понятием социального обеспечения. Объемы и формы предоставляемых социальных благ по данным системам могут быть различными для разных стран. Возможны как адресные финансовые перечисления при возникновении социальных рисков, так и льготное предоставление услуг. Одним из главных оснований для получения права на социальную помощь в странах с развитой социально-экономической системой является уровень бедности. Показатель бедности определяется законодательным методом. Данный показатель позволяет выявлять слои населения с низким уровнем личного дохода и относить их к категории малоимущих. Такие лица получают различного вида денежные выплаты (пособия, субсидии, пенсии и др.). Им оказывается продовольственная и медицинская помощь, субсидируется жилье и образование и т. д. Социальную помощь малообеспеченным слоям населения называют также вспомоществованием. Однако этот термин в ряде стран имеет иное значение и определяется как право всех членов общества на равную возможность доступа к социальному обеспечению вне зависимости от уровня социального и финансового положения человека.

Можно сделать вывод о том, что отличие системы социального страхования от системы социального обеспечения заключается в том, что первое направлено прежде всего на социальную поддержку работающего или члена его семьи, а второе имеет более широкую направленность, так как финансируется за счет государственных средств и применяется для всех граждан.

Теперь более подробно остановимся на термине «социальная защита». Для России широкое применение этого понятие характеризовало переименование в 1992 году органов социального обеспечения (собесов) в органы социальной защиты населения. Существует следующий вариант определения понятия социальной защиты. Социальная защита – это совокупность мероприятий, направленных на предоставление материальной помощи малозащищенным слоям населения (пожилым, учащейся молодежи, лицам с ограниченными возможностями, лицам с низким уровнем доходов, лицам без средств существования и др.) и мероприятий, направленных на функционирование системы социального обеспечения. Эти мероприятия осуществляются во-первых, за счет государственного финансирования. Во-вторых, за счет региональных и местных бюджетов. В-третьих, за счет специальных фондов социальной защиты граждан. Такое определение социальной защиты населения не несет в себе сущностных признаков и не позволяет разграничить или сопоставить социальную защиту и социальное обеспечение. Основной целью социальной защиты населения является оказание материальной помощи и содействие адаптации для различных категорий граждан. Социальная защита населения понимается как более универсальное, нежели социальное обеспечение, средство защиты граждан, направленное не только на общепринятые социальные риски (инвалидность, старость, болезнь), но и на риски, связанные с особенностью экономической системы, специфичной для каждого государства. Существуют также теории, рассматривающие понятие социальной защиты в более широком плане. В этих теориях, в понятие социальной защиты входит деятельность органов государственной, региональной и местной власти; общественных организаций, фондов и предприятий, направленная на создание благоприятной для гражданина окружающей его среды; охрану здоровья населения, материнства, детства; обеспечение профессиональной подготовки и переподготовки граждан, предоставление жилья и др.

Также под термином «социальная защита» можно понимать всю деятельность общества и государства, направленные на создание благоприятных условий для соблюдения конституционных прав человека и достижения им достойного уровня жизни.

Социальная защита является также одной из главных функций государства. В этом плане социальная защита подразделяется на специальную и общую. Общая социальная защита – это деятельность государства, направленная на обеспечение важнейших социальных прав человека. Специальная социальная защита – деятельность государства, направленная на стабилизацию социальной группы людей, отдельных категорий граждан. В связи с этим термин «социальная защита» также не может быть определен однозначно и является собирательным понятием. В более широком смысле слова социальное обеспечение есть один из способов предоставления социальной защиты. Само понятие «социальная защита» воспринимается уже не только как научная категория в области права социального обеспечения, а скорее представляет собой общеправовую научную дисциплину.

Социальное обеспечение представляет собой обособленное многоуровневое и многофункциональное системное образование. В структуре данного явления выделяют различные факторы. С одной стороны, это могут быть и общественные отношения, рассматриваемые с учетом политических, социально-экономических и правовых отношений. Кроме того, социальное обеспечение представляет из себя систему взаимоотношений между различными денежными фондами, органами власти, учреждениями. Помимо государственного социального обеспечения в Российской Федерации Конституцией РФ определяется возможность функционирования негосударственных форм социальной поддержки, таких как благотворительная деятельность, внедрение систем добровольного социального страхования и др. Таким образом, социальное обеспечение представляет собой две составляющие:

1) государственную систему социального обеспечения;

2) негосударственную систему социального обеспечения.

Государственная система закреплена законодательно. Ее деятельность реализуется взаимодействующими субъектами правоотношений. Данная система имеет, соответственно, правовое образование и носит многоуровневый характер.

1 уровень – высший. Заключается в формировании и функционировании систем социального обслуживания, финансирования и материального обеспечения. Является совокупным межотраслевым правовым образованием, входящим в иные правовые системы – административное, финансовое и т. д.

2 уровень – отраслевой. Заключается в регулировании отношений по управлению и финансированию социального обеспечения населения с учетом положений различных областей действующего законодательства.

Помимо этого выделяют также и внутриотраслевой уровень. К примеру, финансовое право имеет подсистемы, связанные с финансированием социального обеспечения:

· посредством внебюджетных фондов или кредитно-финансовых организаций;

· из фондов федерального бюджета;

· из фондов бюджетов субъектов РФ;

· из фондов муниципальных бюджетов и организаций;

· из фондов социальной защиты населения.

Рассматривая структуру социального обслуживания и материального обеспечения населения, можно выделить ряд относительно независимых подсистем социального обеспечения:

· медицинская помощь;

· пенсионное обеспечение;

· предоставление льгот, пособий и компенсаций;

· оказание социальных услуг.

Из рассмотренного выше понятия социального обеспечения можно определить, что право социального обеспечения является самостоятельной отраслью права и представляет собой совокупность различных правовых норм, которые регулируют процессуальные и процедурные отношения:

· в области материального обеспечения из государственного бюджета и фондов социального страхования отдельных категорий граждан;

· в области здравоохранения в соответствии с базовыми стандартами оказания медицинской помощи;

· в области оказания услуг социального обслуживания населения, в соответствии с утвержденными Федеральными и региональными перечнями.

Само определение права социального обеспечения должно иметь форму строго научной дефиниции, охватывающей наиболее крупные и общие признаки, часто проявляющие себя при данном явлении, без упоминания частностей.

Иными словами, под понятием права социального обеспечения понимают определенную совокупность установленных норм и правил, регулирующих свойственным ей методом отношения по вопросам распределения части национального дохода государства посредством предоставления его гражданам органами власти материальной помощи на условиях социального обеспечения и социального страхования, медицинской помощи и лекарственного обеспечения, услуг социальной помощи, либо компенсаций и льгот по установленным нормам и в порядке, утвержденном действующим законодательством, а также действия по реализации механизма защиты и восстановления конституционных прав человека по вопросам социального обеспечения.

Исходя из общей теории системы права ее структурными элементами являются:

· норма права;

· институт права;

· субинститут права;

· отрасль права;

· подотрасль права.

Основополагающим элементом права определяется ее норма. Нормой права является установленное государством формально-определенное и обязательное для всех правило поведения, которое предоставляет участникам отношений определенные юридические права и обязанности. Для упорядоченности данных общественных отношений недостаточно применить к их участникам только норму права. Поэтому, органами государственной власти разрабатывается и принимается целый комплекс определенных норм и правил, объединяя их в самостоятельные правообразующие отрасли (подотрасли). Рассматривая структуру права социального обеспечения необходимо определить следующие самостоятельные правовые образования:

· совокупность норм и правил распределения ВВП посредством организации системы социальной поддержки;

· совокупность норм и правил регулирования системой органов, аккумулирующих финансовые средства для их последующего распределения на нужды социального обеспечения;

· совокупность норм и правил, определяющих социальные риски, виды социальной поддержки, категории граждан, условия получения социального обеспечения;

· совокупность норм и правил, устанавливающих обязанности и ответственность сторон общественных отношений в области социального обеспечения.

Все указанные выше правовые образования служат регулирующим механизмом, необходимым для работы системы права социального обеспечения.

Основным элементом любой системы права считается отрасль. В данном случае, совокупность самостоятельных правовых образований, регулирующих различные общественные отношения в области социального обеспечения и образуют самостоятельную правовую отрасль. Эта совокупность отвечает всем признакам, которые присущи определенной отрасли права. К числу таких признаков относят:

· обособленные предмет, метод регулирования правовой отраслью;

· наличие собственного, желательно кодифицированного законодательства;

· достаточное количество норм и правил, необходимое для их перехода в отдельный отраслевой статус;

· потребность населения в необходимости регулировать социальное обеспечение на отраслевом уровне;

· особенные отраслевые принципы;

· взаимодействие с другими правовыми отраслями на одном уровне и др.

Однако, существуют специфические особенности права социального обеспечения как отдельной отрасли права. Для понятия отрасли как предмет, так и метод правового регулирования выделяют в качестве основополагающих признаков, позволяющих отделять одну отрасль права от другой. Сама по себе отрасль права определяется как самостоятельная совокупность однородных норм и правил, выделившаяся из определенной правовой системы и регулирующая своей спецификой отдельную область отношений в обществе. Виды таких отношений, которые возникают в области социального обеспечения, могут охватывать различные сферы финансово-управленческой деятельности и, соответственно, не могут являться однородными. В результате чего, нельзя однозначно определить правовые образования, указанные выше как единая правовая отрасль. Но, с другой стороны, для каждого правового образования существует и собственный объект для регулирования, что позволяет определить принадлежность общественных отношений и подтверждает специфичность и самостоятельность указанной отрасли права.

Важное значение в общей системе права имеют нормы, которые регулируют общественные отношения в области социального обеспечения, в которых субъектами с одной стороны является государство в лице органа власти, с другой – гражданин этого государства, имеющий конституционные права на социальную поддержка. Совокупность правовых норм таких отношений обладает всеми признаками, которые характерны для самостоятельной правовой отрасли. К таким признакам в частности относятся:

· однородность указанных выше общественных отношений;

· специфические формы регулирования отношений, с учетом их однородности и характера распределения. Иными словами, присутствует специфический метод регулирования права;

· очевидна потребность населения в регулировании социального обеспечения на уровне отдельной отрасли права. Эта потребность определяется тем, что одним из субъектов социального обеспечения выступают практически все граждане, а также то, что происходит распределение национального дохода;

· распределение осуществляется по принципам, отражающим социальную справедливость в обществе;

· правовые нормы в достаточном количестве, что позволяет их объединить в отраслевое образование.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что право социального обеспечения необходимо рассматривать как самостоятельную отрасль права. Новая отрасль образовалась не сразу. Это оказалось возможным при определенных временных изменениях социально-экономической политики государства, в результате которых постепенно накопился богатый нормативно-правовой материал, требующий систематизации и унификации. Более подробно история зарождения и формирования права социального обеспечения будет рассмотрена далее.

Несмотря на то, что определение права социального обеспечение самостоятельной отраслью – свершившийся факт, процесс его формирования еще не закончен. Логичным завершением такого формирования могло бы стать принятие кодификационного закона, регулирующего основные отношения права социального обеспечения.

Актуальным в настоящее время остается вопрос и о необходимости разделения всей системы права на отдельные отрасли публичного и частного права. Так, по современным публикациям российской юриспруденции к отрасли публичного права относятся государственное, уголовное, финансовое, административное и процессуальное право. К отрасли частного права – соответственно гражданское, семейное, трудовое, банковское, предпринимательское право и т. д.

Логично появление вопроса, к какой из указанных выше групп отнести право социального обеспечения? Исходя из источников возникновения и формирования права социального обеспечения как науки, однозначно ответить на данный вопрос не представляется возможным, так как, на ранней стадии развития нормативно-правовые акты рассматриваемой нами деятельности включались как в административное законодательство (публичное право), так и в трудовое (частное право). Несомненно, само деление отраслей права на публичные и частные хотя и носит важный характер, но имеет достаточно условное разграничение, критерии которого не всегда однозначны. Признаками публичного права является жесткая централизация регулирования отношений, при которой нормативно-правовые акты данной отрасли носят императивный характер, не оставляющий существенной возможности органам региональной и местной власти самостоятельной законотворческой деятельности. Обязательным субъектом публичного права выступает государство, и по этому признаку право социального обеспечения можно отнести к публичному праву. Даже несмотря на то, что в последнее время стало возможным, наряду с федеральным законодательством регулировать данные отношения как на уровне субъектов федерации и местном уровне, так и на договорных началах этот факт только добавляет в указанную отрасль признаки частного права.

Итак, нами установлено, что право социального обеспечения является самостоятельной отраслью, носящей преимущественный характер публичного права. Как и любая другая отрасль она должна обладать самостоятельными предметом и методом правового регулирования. Под предметом понимается то, что регулируется данной отраслью. Метод представляет из себя способы регулирования данных общественных отношений. Ниже рассмотрим предмет, метод, а также систему права социального обеспечения более подробно.

1.2. Предмет, метод и система права социального обеспечения

Под предметом права социального обеспечения понимается определенная совокупность отношений, которые регулируются данной правовой отраслью.

В предметную область права социального обеспечения включены три группы основных общественных отношений в сфере социальной поддержки:

1) общественные отношения, связанные с социальным обеспечением населения, выраженным в денежной форме (выплаты пособий, компенсаций, пенсий и т. д.);

2) общественные отношения, связанные с предоставлением социальных услуг населению (социальные услуги пожилым, лицам с ограниченными возможностями, семьям с детьми, детям, вынужденным переселенцам, беженцам, предоставление льгот и т. д.);

3) процедурно-процессуальные отношения (применяются с целью установления юридических оснований для возникновения, реализации и защиты прав граждан на предоставление социального обеспечения).

К указанным выше процедурно-процессуальным отношениям относят следующие:

1) процедурные отношения – такие отношения, которые возникают в связи с необходимостью проверки фактов либо их установления, для дальнейшего предоставления различного вида социальной поддержки. В процедурных отношениях с одной стороны выступает гражданин, а с другой государственные органы или государственные учреждения. К примеру, отношения между человеком и органами здравоохранения (учреждениями медико-социальной экспертизы – об установлении инвалидности; лечебными учреждениями – об установлении временной нетрудоспособности); органами ЗАГСа – о подтверждении возраста, семейного положения или смерти; различными архивными учреждениями и т. д. Процедурные отношения в связи с пенсионным обеспечением присутствуют при взаимодействии физического лица и управления пенсионного фонда, службы занятости и др.;

2) процессуальные отношения – такие отношения, которые связаны с необходимостью решения спорных ситуаций, возникающих между сторонами социального обеспечения, а также для защиты конституционных прав граждан.

Сам факт включения процессуальных отношений в предметную область права социального обеспечения не однозначно воспринимается в юридической литературе. По мнению многих специалистов в области социального обеспечения процессуальные отношения регулируются нормативно-правовыми актами других областей права. Так, рассмотрение жалоб вышестоящими органами относится к административному виду отношений, а решение подобных вопросов в судебном порядке – к гражданско-процессуальному, без проявления каких-либо специфических признаков.