Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)

Александр Николаевич Борисов

Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)

Введение

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – комментируемый Закон) представляет собой новую редакцию Федерального закона от 8 августа

2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее – Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля), являвшегося базовым актом среди нормативных правовых документов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.

По итогам правоприменительной практики Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и разработан законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона. Как указывалось в пояснительной записке[1] к данному законопроекту, анализ практики применения Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.

Авторами законопроекта также отмечалось, что существующее дублирование функций ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло радикальных изменений в идеологии и практике контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[2], позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, услуг).

Проект комментируемого Закона разработан и внесен в Государственную Думу Правительством РФ. Причем непосредственной причиной для этого послужили не изложенные проблемы, а прямое предписание, содержащееся в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»[3]. Так, в п. 1 названного документа в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства, Правительству РФ предписывалось в двухмесячный срок разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих, наряду с прочим, следующее:

усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции.

Собственно, эти предписания и составили основное содержание ряда нововведений комментируемого Закона. В целом же в отношении новелл Закона с учетом изложенного в пояснительной записке к его проекту необходимо отметить следующее:

расширена сфера применения Закона за счет включения в нее муниципального контроля. Соответственно, Закон регулирует отношения в области организации и осуществления не только государственного контроля (надзора), но и муниципального контроля, защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении не только государственного контроля (надзора), но и муниципального контроля. В отношении же осуществления государственного контроля (надзора) введен принцип разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности. Введены понятия федерального и регионального государственного контроля (надзора);

введен уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности по исчерпывающему перечню, для чего установлена обязанность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей представлять в установленном порядке уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Исполнение данной обязанности исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности;

модернизирована система планового контроля (надзора). Установлено, что в отношении всех видов предпринимательской деятельности плановый контроль (надзор) осуществляется не более чем один раз в три года, за исключением отдельных изъятий. Иная нормативная периодичность сохранена в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, социальной сфере.

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ;

введено понятие «проверка», которое включает в себя два вида проверок: документарные (проводятся на основании исследования документов по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля) и выездные (проводятся по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности). По общему правилу, выездная проверка осуществляется только в случаях, когда проведение документарной проверки недостаточно для установления фактов нарушений действующего законодательства;

существенно изменена идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Установлено, что внеплановый контроль (надзор) проводится только в случаях проверки информации, полученной органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления или средств массовой информации: о возникновении угрозы жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций; о причинении ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде. Из перечня оснований для проведения внепланового контроля (надзора) исключено нанесение имущественного ущерба, поскольку защита имущественных прав может осуществляться в судебном порядке в соответствии с гражданским законодательством;

введен запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта;

введены предельные сроки проведения проверок, в том числе общий срок проведения проверки любого вида 20 рабочих дней и годовые сроки проверок малого предприятия (50 часов), микропредприятия (15 часов). Для исключительных случаев предусмотрена возможность продления сроков;

предусмотрен перечень грубых нарушений Закона, являющихся безусловным основанием для признания результатов проверки недействительной. Установлено, что результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом требований, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом.

По мнению авторов проекта комментируемого Закона, реализация законопроекта позволит повысить экономическую активность предпринимателей (в том числе субъектов малого предпринимательства), в особенности в инновационной и производственной сфере; снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность; сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий; снизить расходы государственных и местных бюджетов на организации проверок; стимулировать граждан, желающих начать предпринимательскую деятельность.

Комментируемый Закон (за единичными изъятиями) согласно его первоначальной редакции должен был вступать в силу с 1 июля 2009 г., но Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. 60-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» перенес эту дату для большинства норм комментируемого Закона на 1 мая 2009 г., т. е. на два месяца раньше запланированного срока. Прежняя дата вступления в силу Закона сохранена лишь для норм, регламентирующих уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности, а также для норм об аккредитованных экспертах и экспертных организациях.

Комментарий

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ

«О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ»

(с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. № 60-ФЗ)

Глава 1 Общие положения

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

2. Настоящим Федеральным законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

3. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также – органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, а также к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

4. Особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, государственного контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора по ядерной и радиационной безопасности в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

5. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.

1. В комментируемой статье определены содержание и установлены пределы правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Иначе говоря, в этой статье определен предмет регулирования данного Закона, или, как указано в названии статьи, сфера применения комментируемого Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

В качестве непосредственно предмета регулирования комментируемого Закона в ч. 1 комментируемой статьи названы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В этой связи следует отметить то, как в п. 1 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля определялся предмет регулирования названного Закона: отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями (по тексту Закона последние обозначались юридико-техническим сокращением «органы государственного контроля (надзора)»), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Как видно, в норме ч. 1 комментируемой статьи нашли свое отражение две такие основные новеллы комментируемого Закона, как:

1) расширение сферы его применения за счет включения в нее муниципального контроля (эта новелла прослеживается и в других нормах комментируемой статьи); 2) исключение государственных учреждений из числа субъектов, осуществляющих государственный контроль (надзор). О данных новеллах см. комментарий к ст. 2 Закона.

Новым в норме ч. 1 комментируемой статьи является и указание на отнесение к сфере применения комментируемого Закона отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Однако это указание не обозначает нововведение данного Закона. Организацию и осуществление государственного контроля (надзора) Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля, по сути, регламентировал, но на это по не вполне понятной причине не указывалось в норме п. 1 его ст. 1, определяющей предмет регулирования данного Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет основные составляющие содержания правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Согласно этой норме данным Законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

По сути, о таких же элементах содержания правового регулирования, осуществляемого ранее Законом 2001 г. о защите прав при проведении контроля, говорилось в п. 4 его ст. 1. Новым является лишь такой элемент, как установление порядка взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок. В остальном положения п. 4 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля претерпели лишь уточняющие изменения (разумеется, учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля). Так, ранее предусматривалось, что названным Законом устанавливаются: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

3—4. В нормахч. 3 и 4 комментируемой статьи определены изъятия из сферы применения комментируемого Закона. По своему характеру эти изъятия разделены на три составные части.

Прежде всего, в ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых одновременно соблюдаются два условия: не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее по тексту Закона такие органы в юридико-технических целях в большинстве случаев обозначаются сокращением «органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля»), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

По сути, такое же изъятие из сферы применения Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля предусматривалось в п. 2 его ст. 1. Но наряду с уточняющими изменениями ч. 3 комментируемой статьи содержит и изменения по существу:

во-первых, в п. 2 ст. 1 названного Закона говорилось о том, что этот Закон не применяется к таким мероприятиям по контролю полностью, в то время как в ч. 3 комментируемой статьи речь идет о нераспространении на такие мероприятия по контролю только тех положений комментируемого Закона, которые устанавливают порядок организации и проведения проверок;

во-вторых, в ч. 3 комментируемой статьи не воспроизведено положение п. 2 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, предусматривавшее, что данный Закон не применяется также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе.

Две другие составляющие изъятия из сферы применения комментируемого Закона, предусмотренные в ч. 3 и 4 комментируемой статьи соответственно, трансформированы из положений п. 3 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, которыми устанавливалось, что положения названного Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением (эти положения подвергались неоднократным изменениям): налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля;

банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке;

транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу РФ, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации);

государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;

государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;

таможенного контроля;

контроля безопасности при использовании атомной энергии; контроля за обеспечением защиты государственной тайны; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы РФ;

контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством РФ, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ;

оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;

государственного метрологического контроля (надзора); государственного строительного надзора.

Прежде всего, из этих изъятий в положения ч. 3 комментируемой статьи выделены следующие виды деятельности государственных органов, к которым не применяются положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок (при этом перечень таких действий несколько изменен):

проведение оперативно-розыскных мероприятий; производство дознания и проведение предварительного следствия;

осуществление прокурорского надзора; осуществление правосудия; проведение административного расследования; проведение финансового контроля и финансово-бюджетного надзора;

проведение налогового контроля; проведение валютного контроля; проведение контроля на финансовых рынках; проведение банковского надзора;

расследование причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

расследование причин инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений;

расследование причин несчастных случаев на производстве; осуществление государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Соответственно, указанные виды деятельности регламентированы иными федеральными законодательными актами, нежели комментируемый Закон. Основными такими актами являются УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, БК РФ, НК РФ, ТрК РФ, законы РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[4] от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[5], федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ)[6], от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[7], от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[8], от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[9], от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг»[10], от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[11], от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[12] и от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле»[13].

Другие изъятия, о которых говорилось в п. 3 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и которые не вошли в положения ч. 3 комментируемой статьи, отражены с определенными изменениями в норме ч. 4 комментируемой статьи, но как виды контроля (надзора), особенности организации и проведения проверок в рамках которых в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами (в скобках приведены основные из таких актов): таможенный контроль (ТмК РФ);

антимонопольный контроль (Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»[14]);

экспортный контроль (Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле»[15]);

контроль и надзор в сфере миграции (Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[16]);

государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»[17]);

лицензионный контроль (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[18]);

государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности (Федеральный закон от 9 февраля

2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»[19]); государственный строительный надзор (ГсК РФ); контроль и государственный надзор в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»[20]);

контроль в области обращения и защиты информации (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[21]);

контроль и надзор за обеспечением защиты государственной тайны (Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[22]);

контроль за оборотом оружия (Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»[23]);

контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[24]); контроль и надзор в сфере труда (ТрК РФ); государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства (ВзК РФ, КТМ РФ, КВВТ РФ, Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[25] йот 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»[26]);

государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[27]);

надзор по ядерной и радиационной безопасности (Федеральные законы от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[28] и от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»[29]).

5. В части 5 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение (точно такое же положение содержалось в п. 5 ст. 1 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля), применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора. Следует отметить, что указанная конституционная норма не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. О понятиях таких принципов и норм см. разъяснения, данные в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[30].

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[31]. Согласно положениям названного Закона понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства-продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. О разъяснениях данных положений см. п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[32], а также п. 3 названного Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5.

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также – юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

2) федеральный государственный контроль (надзор) – деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом;

3) региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля(надзора)на территории этого субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;

4) муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации;

5) мероприятие по контролю – действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами

грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда;

6) проверка – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами;

7) эксперты, экспертные организации – граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю;

8) уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности – документ, который представляется зарегистрированными в установленном законодательством Российской Федерации порядке юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти и посредством которого такое юридическое лицо, такой индивидуальный предприниматель сообщают о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и ее соответствии обязательным требованиям.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. Предваряя рассмотрение данного понятийного аппарата, необходимо отметить, что, по общему правилу юридической техники, определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. В то же время предназначение положений комментируемой статьи выходит за данные рамки. Так, в п. 2–4 не только даны определения соответствующих понятий, но и указано, нормативными правовыми актами какого уровня устанавливается порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Предварительно следует также отметить, что в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, устанавливавшей понятийный аппарат, используемый в названном Законе, давались определения только трем понятиям – «государственный контроль (надзор)», «мероприятие по контролю» и «саморегулируемая организация». Как видно, определение последнего из указанных понятий в комментируемой статье не дано, поскольку принят специальный акт – Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», которым согласно ч. 1 ст. 1 регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Как определено в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» (здесь и далее в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ[33]), саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных названным Законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. В части 2 данной статьи указано, что объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами.

Согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[34], при условии ее соответствия всем установленным названным Законом требованиям. К числу указанных требований, помимо установленных в ч. 1 данной статьи, относятся:

1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;

2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;

3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 названного Закона.

Непосредственно в отношении определений, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Государственный контроль (надзор) (п. 1).

Выше упоминалось, что определение понятия «государственный контроль (надзор)» содержалось и в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Определялось это понятие как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

По сути, в п. 1 комментируемой статьи говорится о таком же содержании данного понятия, но это содержание значительно детализировано:

прежде всего, указано, что речь идет о деятельности уполномоченных органов государственной власти, т. е. федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Наряду с прочим, это указание подразумевает исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (в отличие от Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, см. комментарий к ст. 1 Закона), поскольку действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти не предусматривает возможность наделения государственных учреждений функциями по контролю и надзору (о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти см. комментарий к ст. 4 Закона);

уточнено, что проверяемыми субъектами являются юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители. В то же время представляется, что при этом говорится больше о представительстве юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). В этой связи следует отметить, что применительно к юридическим лицам речь может идти о двух категориях представителей: 1) лица, которые выступают от имени организации в силу закона или учредительных документов юридического лица, или, как их зачастую называет федеральный законодатель, законные представители организации; исходя из положений ст. 53 (общие нормы об органах юридического лица), 72, 84, 91, 103 и 110 (специальные нормы) части первой ГК РФ в качестве законного представителя юридического лица выступает его исполнительный орган (коллегиальный или единоличный); наименование исполнительных органов как единоличных, так и коллегиальных может быть различным (единоличных – генеральный директор, директор, президент, председатель, управляющий; коллегиальных – правление, дирекция, совет директоров); 2) лица, которые выступают от имени организации на основании выдаваемого ею специального полномочия (доверенности), т. е. либо иные органы юридического лица, нежели указанные выше, а также работники организации, либо другие уполномоченные («договорные») представители организации, в том числе адвокаты;

непосредственно названы цели деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), – предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований;

уточнено понятие «обязательные требования» – исключено указание на то, что это требования только к товарам (работам, услугам); кроме того, прямо прописано, что речь идет о требованиях, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует отметить, что понятие «обязательные требования» используется и в Федеральном законе от 27 декабря

2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», но применительно к требованиям, установленным только техническими регламентами. Понятие этих требований следует из определения понятия «техническое регулирование», данного в ст. 2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ)¹, – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;

более расширенно указано на содержание деятельности уполномоченных органов государственной власти, представляющей собой государственный контроль (надзор), – указано не только на организацию и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (понятие «проверка», кстати говоря, является новым, см. ниже), но и на принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, на систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Впрочем, указание на принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений не означает расширения деятельности, поскольку принятие таких мер охватывалось понятием «мероприятие по контролю» (см. ниже).

Федеральный государственный контроль (надзор) (п. 2). Региональный государственный контроль (надзор) (п. 3). Муниципальный контроль (п. 4).

Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля не только не давал определения этим понятиям, но и не использовал их. Как упоминалось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля является одной из самых существенных новелл данного Закона. Деление государственного контроля (надзора) на федеральный и региональный также является новеллой комментируемого Закона.

Непосредственно в определениях, данных в п. 2–4 комментируемой статьи, нашло свое отражение только три момента:

1) субъекты, осуществляющие контроль, – федеральные органы исполнительной власти при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), органы исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и органы местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля;

2) территория, на которой осуществляется контроль, – вся территория России при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), территория соответствующего субъекта РФ при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и территория соответствующего муниципального образования при осуществлении муниципального контроля;

3) требования, соответствие которым оценивается, – обязательные требования, т. е. требования, установленные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (это следует из данного в п. 1 комментируемой статьи определения понятия «государственный контроль (надзор)»), при осуществлении федерального, регионального государственного контроля (надзора) и требования, установленные муниципальными правовыми актами при осуществлении муниципального контроля.

Однако положения п. 2–4 комментируемой статьи не ограничиваются определениями понятий «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль». В данных положениях, как упоминалось выше, также указано, нормативными правовыми актами какого уровня устанавливается порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля:

порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается федеральным законом, а в случае, если федеральным законом этот вопрос не урегулирован, – Президентом РФ или Правительством РФ. О порядке определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 4 Закона;

порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ, а в случае, если указанными законодательными актами этот вопрос не урегулирован, – высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством РФ. О порядке определения органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 5 Закона;

порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается законом субъекта РФ, а в случае, если законом субъекта РФ этот вопрос не урегулирован, – муниципальными правовыми актами. О порядке определения органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, об установлении их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности см. комментарий к ст. 6 Закона.

Мероприятие по контролю (п. 5). Проверка (п. 6).

Выше упоминалось, что в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля давалось определение только понятию «мероприятие по контролю». Определялось это понятие как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

По сути, в п. 5 и 6 комментируемой статьи говорится об этом же. Единственным принципиальным отличием является введение понятия «проверка» и распределение содержания определения понятия «мероприятие по контролю», данного в ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, в содержании определении понятий «мероприятие по контролю» и «проверка», данных в п. 5 и 6 комментируемой статьи. Соответственно, понятие «проверка» определено как совокупность проводимых мероприятий по контролю.

В качестве целей проверки названа оценка соответствия осуществляемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. В отношении обязательных требований, устанавливаемых техническими регламентами, данное положение согласуется с правилом п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривающим, что оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Понятие «оценка соответствия» определено в ст. 2 названного Закона как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. В определении понятия «мероприятие по контролю» указано только на цели проведения экспертиз и расследований – установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Другие изменения в п. 5 и 6 комментируемой статьи (по сравнению со ст. 2 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля) представляются носящими детализирующий, а не принципиальный характер. В частности:

в определениях понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля;

в определение понятия «мероприятие по контролю» включено указание на то, что к участию в его проведении могут привлекаться эксперты, экспертные организации в установленном комментируемым Законом порядке;

в определении понятия «мероприятие по контролю» непосредственно перечислены действия, представляющие собой содержание такого мероприятия, – рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний, а также проведение экспертиз и расследований;

оформление результатов проверки и принятие мер по результатам проведения мероприятия по контролю выведено за рамки понятий «мероприятие по контролю» и «проверка» (теперь они охватываются более общим понятием «государственный контроль (надзор)», см. выше).

Эксперты, экспертные организации (п. 7).

В Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не только не давалось определение этим понятиям, но и сами понятия не использовались, хотя, конечно, возможность участия экспертов, экспертных организаций в проведении мероприятий по контролю подразумевалась.

В данном в п. 7 комментируемой статьи определении в качестве областей специализации экспертов, экспертных организаций названы сферы науки, техники, хозяйственной деятельности, что отличается от традиционного деления в процессуальном законодательстве сферы специальных знаний экспертов на области науки, техники, искусства и ремесла (см. ч. 1 ст. 79 ГПК РФ, ч. 1 ст. 25.9 КоАП РФ, п. 1 ст. 95 части первой НК РФ, ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-Ф3 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»[35]). Отличием от процессуального законодательства является и то, что в комментируемом Законе не используется понятие «специалист».

В отношении экспертных организаций в п. 7 комментируемой статьи указано на то, что они должны быть аккредитованы в установленном Правительством РФ порядке. Как представляется, это означает, что речь идет об органах по сертификации и испытательных лабораториях (центрах), выполняющих работы по подтверждению соответствия, поскольку именно в отношении таких органов и лабораторий в п. 3 ст. 31 Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ) предусмотрено, что порядок их аккредитации определяется Правительством РФ. Положение об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, утверждено изданным еще до вступления в силу названного Закона постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности»[36].

Уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности (п. 8).

Как уже говорилось (см. введение), уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности является одной из основных новелл комментируемого Закона. В определении этого понятия, данном в п. 8 комментируемой статьи, отражена суть новеллы, а ее полное содержание – в ст. 8 комментируемого Закона. Согласно нормам указанной статьи: уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню; представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности; уведомление представляется в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти по форме и в порядке, устанавливаемыми Правительством РФ; юридические лица, индивидуальные предпринимателями представляют уведомление после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе (см. комментарий к ст. 8 Закона).

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

В комментируемой статье определен перечень основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, т. е. тех исходных начал, которые должны учитываться при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также при установлении в иных нормативных правовых актах, нежели комментируемый Закон, муниципальных правовых актах порядка организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Ранее подобный перечень таких основных принципов содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В этой связи следует отметить, прежде всего, что цель, которую преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в названном Законе, названа в Постановлении КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П[37]. В частности, в п. 2 мотивировочной части данного документа КС РФ отметил следующее:

согласно Конституции РФ в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 1,

ч. 1; ст. 8, ч. 1). Соответственно, ст. 34 (ч. 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а ст. 71 (п. «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России;

по смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями ст. 2, 17,18 и 45 (ч. 1), в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений;

именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством рф, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля.

Содержавшийся в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) претерпел значительные изменения. Прежде всего, в комментируемой статье, наряду с тем, что учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, число этих основных принципов уменьшено с 14 до 10. В то же время число основных принципов, которые содержались в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и которые не вошли в комментируемую статью, еще больше, поскольку ряд основных принципов, названных в комментируемой статье, являются нововведениями.

Так, в комментируемой статье, наряду с прочим, не воспроизведены такие основные принципы, как: соблюдение международных договоров РФ; установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока; учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора). Кроме того, о некоторых основных принципах, которые также не вошли в комментируемую статью, сказано ниже.

Следует подчеркнуть, что в комментируемой статье определены лишь основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Соответственно, то, что перечень данных основных принципов сформулирован в данной статье как исчерпывающий, не означает отсутствия необходимости соблюдения при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля иных принципов, например более общих принципов деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Непосредственно в отношении названных в комментируемой статье основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо отметить следующее.

Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (п. 1).

Данный принцип не содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, и определен он практически в точности так, как в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» предписывалось разработать законопроекты, предусматривающие преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления (см. введение).

Реализован рассматриваемый принцип в новелле комментируемого Закона об уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Содержание этой новеллы определено в ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой (ч. 1 и 2) уведомление подлежит обязательному представлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями до начала осуществления видов предпринимательской деятельности по установленному перечню.

Там же, в ч. 3 ст. 8 комментируемого Закона предусмотрено, что представление уведомления исключает необходимость получения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления этих видов деятельности. Данная норма закреплена во исполнение указанного выше предписания, содержащегося в Указе Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797, и представляет собой содержание такого принципа, закрепленного в п. 6 комментируемой статьи, как недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных комментируемым Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.

Презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 2).

Точно такой же принцип был определен и в ст. 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Как представляется, в названном Законе этот принцип определялся, прежде всего, по аналогии с нормами части первой НК РФ о презумпции добросовестности налогоплательщиков. В то же время в данном Кодексе названный принцип сформулирован несколько иначе, посредством следующих положений:

все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) (п. 7 ст. 3);

лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица (п. 6 ст. 108 в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-Ф3[38]).

Кстати говоря, в решениях КС РФ о действии в сфере налоговых отношений презумпции добросовестности налогоплательщиков говорится с непосредственными ссылками только на первое из приведенных положений, т. е. на п. 7 ст. 3 части первой НК РФ (впервые об этом сказано в п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 25 июля 2001 г. № 138-0[39]).

Открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ (п. 3).

В статье 3 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля также указывалось в качестве одного из принципов на открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора). Пункт 3 комментируемой статьи указывает также на необходимость открытости и доступности муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении муниципального контроля.

Примечания

1

СПС.

2

СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. 1. Ст. 5140.

3

СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293.

4

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

5

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.

6

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

7

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

8

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

9

СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

10

СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

11

СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

12

СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

13

СЗРФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

14

СЗРФ. 2006. № 31.4.1. Ст. 3434.

15

СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.

16

СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

17

СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.

18

СЗРФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

19

СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837.

20

СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.

21

СЗРФ. 2006. № 31.4.1. Ст. 3448.

22

Российская газета. 1993. 21 сентября. № 182.

23

СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

24

СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

25

СЗРФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

26

СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.

27

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

28

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

29

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

30

Российская газета. 2003. 2 декабря. № 244.

31

СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

32

Российская газета. 1995. 28 декабря. № 247.

33

СЗ РФ. 2008. № 30. Ч. I. Ст. 3604.

34

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

35

СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2291.

36

СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3021.

37

СЗРФ. 2008. № 31. Ст. 3763.

38

СЗРФ. 2006. № 31.4.1. Ст. 3436.

39

СЗРФ. 2001. № 32. Ст. 3410.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.