Комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный)

А. Н. Борисов

Комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные органы и организации:

ВТО – Всемирная торговая организация;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации;

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

Генпрокуратура России – Генеральная прокуратура Российской Федерации;

Минкомсвязь России – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Минобрнауки России – Министерство образования и науки Российской Федерации;

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;

Росздравнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Правовые акты:

Часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ;[1]

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ;[2]

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ;[3]

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;[4]

Закон 1998 г. о лицензировании – Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;[5]

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ;[6]

Закон 2001 г. о лицензировании – Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;[7]

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ;[8]

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ;[9]

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ;[10]

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.[11]

Источники правовых актов:

БНА ФОИВ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;

Бюллетень Минобрнауки России – Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование;

ВВАС РФ – Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР;

Ведомости СНД и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации;

ВКС РФ – Вестник Конституционного Суда Российской Федерации;

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ЕГРЮЛ – единый государственный реестр юридических лиц; ЕГРИП – единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

Введение

В период формирования нового российского законодательства, т. е. на рубеже 90-х гг. прошлого века, лицензирование отдельных видов деятельности устанавливалось нормативными правовыми актами различной юридической силы – законами, указами, постановлениями. В этой сфере действовало около 150 нормативных актов, принятых только на уровне России. При этом в законодательстве отсутствовали определение лицензирования и общие правовые нормы, регламентирующие этот процесс. Это приводило к недопустимому расширению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, чрезмерному ужесточению требований к лицензиату, завышению лицензионных сборов, что отрицательно сказывалось на развитии малого бизнеса и экономических реформ в целом.

Частично эти проблемы были решены постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности»[12], которым в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства были утверждены Порядок ведения лицензионной деятельности и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности.

С 1 января 1995 г. вступила в силу часть первая ГК РФ, в п. 1 ст. 49 которой установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). В связи с этим в п. 19 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[13] разъяснено, что после введения в действие данного Кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом.

Это явилось основанием для разработки законопроекта, который внесен в Государственную Думу Правительством РФ (проекту присвоен № 96019399-2) и который принят в качестве Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон 1998 г. о лицензировании). В качестве целей законопроекта в пояснительной записке к нему декларировалось обеспечение единой государственной политики в области лицензирования, установление общих правовых и организационных основ ведения лицензионной деятельности, а также обеспечение тем самым государственного контроля за деятельностью в области лицензирования в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

В свою очередь, в целях упорядочения и упрощения порядка лицензирования на территории РФ, определения единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности и сокращения числа лицензируемых видов деятельности разработан новый законопроект, который внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен № 76645-3) и который принят в качестве Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон 2001 г. о лицензировании) на смену Закона 1998 г. о лицензировании. Авторами указанного законопроекта отмечалось, что ключевым условием развития экономики является усиление предпринимательской активности, устранение административных барьеров на пути ведения бизнеса, создание режима максимального благоприятствования для его развития; недостатки, сложившиеся в сфере осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, превратили процесс получения лицензии в один из таких барьеров; лицензирование как одна из важных форм государственного регулирования должно препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов и призвано служить защите законных интересов граждан, обороне и безопасности государства.

Наконец, Планом мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009—2012 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации»[14], и Планом мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009—2010 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. № 1862-р[15], в рамках подготовки предложений по унификации порядка лицензирования видов деятельности, упрощению процедур лицензирования, дальнейшему сокращению перечня лицензируемых видов деятельности была запланирована разработка новой редакции Закон 2001 г. о лицензировании.

Такой законопроект разработан с учетом результатов мониторинга влияния мер государственного регулирования, связанных с лицензированием, на развитие предпринимательства, проведенного в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 мая 2006 г. № 639-р[16] в период с 2006 по 2008 гг., выявившего ряд проблем в действующей системе лицензирования. Законопроект внесен в Государственную Думу также Правительством РФ (проекту присвоен № 414451-5) и принят в качестве Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – комментируемый Закон) на смену Закона 2001 г. о лицензировании.

В пояснительной записке к указанному законопроекту отмечалось, в частности, следующее:

из-под действия Закона 2001 г. о лицензировании выведено лицензирование в 13 сферах деятельности, в которых оно осуществляется в соответствии с иными федеральными законами. Порядок лицензирования конкретных видов деятельности, установленный иными законами, позволяет лицензирующим органам по своему решению не только приостанавливать действие лицензии, но и аннулировать ее. Кроме того, стоимость лицензии в этих случаях во много раз превышает стоимость лицензии, которая предоставляется в соответствии с Законом 2001 г. о лицензировании. Увеличение финансовых затрат на получение такой лицензии обусловлено необходимостью соискателем лицензии и лицензиатом оплачивать проведение экспертиз и получение различного рода заключений. Во многих законах отсутствует возможность продления срока действия лицензии, в том случае если продление предусмотрено, то оно проводится в порядке получения лицензии, что также приводит к значительному увеличению финансовых затрат. Практически во всех законах, устанавливающих иной по сравнению с Законом 2001 г. о лицензировании порядок лицензирования, отсутствует норма об установлении исчерпывающих перечней лицензионных требований и документов, представляемых соискателями лицензии. В результате лицензирующие органы по своему усмотрению принимают решение о необходимости соблюдения того или иного требования или представления документов, при этом перечни требований и документов могут изменять также по своему усмотрению. Анализ законодательства РФ, регулирующего вопросы лицензирования отдельных видов деятельности, и практика его применения показали возможность применения единого унифицированного порядка лицензирования;

учитывая специфику осуществления лицензирования видов деятельности в отдельных сферах, в качестве переходного периода проектом Закона сохранены некоторые положения, обеспечивающие более плавный переход к общему порядку лицензирования в таких сферах. В частности, в шести сферах деятельности порядок лицензирования, установленный федеральными законами, регулирующими деятельность биржевой деятельности, страховой деятельности, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельности инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции сохраняется без изменений. Вместе с тем в семи сферах деятельности в отношении осуществления лицензирования в области использования атомной энергии, предоставления услуг связи, телевизионного и радиовещания, частной детективной (сыскной) деятельности и частной охранной деятельности, образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных образовательных программ различного уровня и направленности, а также по реализации программ профессиональной подготовки в законах, регулирующих указанные отношения, могут быть установлены особенности лицензирования;

проектом Закона определяются и разграничиваются полномочия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ в области лицензирования. При этом предусматривается, что полномочия по лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ могут осуществляться только в случае делегирования им в установленном законом порядке полномочий России в этой сфере государственного регулирования;

одним из важных положений проекта Закона является дальнейшее сокращение перечня лицензируемых видов деятельности в связи с наличием иных методов регулирования, в том числе аккредитации, аттестации специалистов, контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции. В частности, предлагается отменить лицензирование следующих видов деятельности с одновременным введением уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности: по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан, по производству и реализации специального игрового оборудования, по обеспечению авиационной безопасности, по изготовлению и ремонту средств измерений, по экспонированию и коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию, деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), медицинской и фармацевтической деятельности. Лицензирование деятельности по производству и техническому обслуживанию медицинской техники предлагается отменить с момента вступления в силу соответствующих технических регламентов;

проектом Закона предусматривается новое определение наименований многих видов, подлежащих лицензированию, деятельности, направленное на исключение возможности произвольного толкования составляющих их содержание работ и услуг. Многие самостоятельные виды лицензируемой деятельности объединены по сферам экономической деятельности, в наименовании укрупненных по сферам деятельности видах лицензируемой деятельности указываются составляющие их работы и услуги. Исчерпывающие перечни таких работ и услуг будут устанавливаться в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемых Правительством РФ. Таким образом, при сокращении общего числа лицензируемых видов деятельности расширяется возможность выбора хозяйствующим субъектом конкретных работ и услуг, которые он планирует осуществлять при получении лицензии. Соответственно, сокращаются его издержки, связанные с необходимостью получения нескольких лицензий;

проектом Закона также вводятся нормы, направленные на совершенствование процедур лицензирования. В частности, устанавливается бессрочное действие лицензии, что позволит исключить процедуру продления срока ее действия и, соответственно, снизить финансовые и материальные издержки лицензиатов. При необходимости действие лицензии может быть прекращено по заявлению лицензиата. Лицензии, полученные до вступления в силу Закона, по истечении срока их действия по заявлению лицензиата станут бессрочными;

проектом предусматривается уточнение и дополнение понятийного аппарата. Вводится определение «место осуществления лицензируемого вида деятельности». При отсутствии четкого определения такого объекта в лицензию должны были быть вписаны все объекты, на которых или в которых осуществлялись лицензируемые виды деятельности. Требование о внесении таких объектов в документ, подтверждающий наличие лицензии, и необходимость его переоформления при изменении адресов этих объектов приводили к тому, что в данном документе указывались в том числе здания и сооружения, не принадлежащие лицензиату, и на которых (в которых) он только оказывал услуги (например, оказание услуг охраны или транспортных услуг). В целях исключения указанной правовой коллизии проектом Закона предусмотрено, что в лицензию могут быть вписаны только объекты, принадлежащие лицензиату на любом законном основании и имеющие почтовый адрес, а также к ним должны быть установлены лицензионные требования;

в проекте Закона реализуются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[17] в части установления особенностей организации и проведения лицензионного контроля. Предметом лицензионного контроля устанавливается определение возможности соблюдения соискателем лицензии лицензионных условий, лицензиатом – соблюдения лицензионных требований. Лицензиат в плановом порядке будет проверяться по истечении одного года со дня принятия решения о выдаче ему лицензии, поскольку именно в первый год велики риски нанесения им ущерба при осуществлении лицензируемого вида деятельности. В дальнейшем лицензиат будет проверяться в обычном порядке – по истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки;

проектом Закона установлен перечень прав и обязанности должностных лиц лицензирующих органов, а также предусмотрено, что в случае несоблюдения своих обязанностей данные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ;

в целях упрощения документооборота при лицензировании проектом Закона предусматривается, что с 1 января 2011 г. соискатель лицензии и лицензиат будут вправе направлять в лицензирующий орган заявления и документы для получения и переоформления лицензии, а также получать уведомления и другие документы, направление которых предусмотрено проектом Закона, в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в порядке, установленном Правительством РФ;

с 1 января 2011 г. лицензирующий орган должен осуществлять в электронной форме некоторые процедуры лицензирования, например, получение заключений федеральных органов исполнительной власти, предоставление которых предусмотрено законодательством РФ, формирование лицензионного дела, реестра лицензий, информационного ресурса по вопросам лицензирования;

в целях своевременного выявления проблем лицензирования проектом Закона предусматривается проведение ежегодного мониторинга эффективности лицензионной деятельности органов государственной власти на основе единых показателей эффективности и методики их расчета;

проект Закона направлен на упорядочение системы лицензирования на территории РФ, исключение возможности применения множества правовых норм, регламентирующих процедуры лицензирования. Принятие Закона позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием;

дополнительных расходов федерального бюджета, необходимых для реализации предусматриваемых проектом Закона положений, не потребуется.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99– ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

(в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ)

Глава 1

Общие положения

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

2. Положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования:

1) использования атомной энергии;

2) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

3) деятельности, связанной с защитой государственной тайны;

4) деятельности кредитных организаций;

5) деятельности по организации биржевой торговли, деятельности биржевых посредников и биржевых брокеров;

6) видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

7) деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;

8) деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

9) деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

10) клиринговой деятельности;

11) страховой деятельности.

3. Лицензирование указанных в части 2 настоящей статьи видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

4. Особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности:

1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;

2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;

3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»).

1. В комментируемой статье определено содержание правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. Иными словами, в этой статье определен предмет регулирования данного Закона, или, как указано в названии статьи, – сфера применения данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Как установлено в ч. 1 комментируемой статьи, комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Сфера применения Закона 2001 г. о лицензировании была определена в п. 1 его ст. 1 практически точно так же, но с одним существенным отличием – в указанной норме говорилось о лицензировании только отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 ст. 17 названного Закона. Соответственно, в ч. 1 комментируемой статьи говорится о едином унифицированном порядке лицензирования (см. введение).

2—4. Положения ч. 2—4 комментируемой статьи определяют изъятия из сфер действия комментируемого Закона. Ранее в п. 2 ст. 1 Закона 2001 г. о лицензировании (здесь и далее в ред. Федерального закона от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ) устанавливалось, что из-под действия названного Закона выведены следующие виды деятельности:

деятельность кредитных организаций;

деятельность, связанная с защитой государственной тайны;

деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

деятельность в области связи;

биржевая деятельность;

деятельность в области таможенного дела;

нотариальная деятельность;

страховая деятельность;

деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг;

осуществление внешнеэкономических операций;

приобретение оружия и патронов к нему;

использование результатов интеллектуальной деятельности лицами, обладающими правами на такое использование в силу федерального закона или договора;

использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации);

использование природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира;

деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии;

деятельность инвестиционного фонда;

деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами;

деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

частная охранная деятельность;

частная детективная (сыскная) деятельность;

медицинская деятельность, осуществляемая негосударственными медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково».

При этом п. 3 указанной статьи предусматривал, что особенности лицензирования образовательной деятельности устанавливаются федеральными законами, регулирующими отношения в указанной сфере деятельности.

Как упоминалось выше (см. введение), авторами законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, предлагалось при переходе к единому унифицированному порядку лицензирования, учитывая специфику осуществления лицензирования видов деятельности в отдельных сферах, в качестве переходного периода сохранить некоторые положения, обеспечивающие более плавный переход к общему порядку лицензирования в таких сферах:

в частности, в шести сферах деятельности порядок лицензирования, установленный федеральными законами, регулирующими деятельность биржевой деятельности, страховой деятельности, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельности инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, сохраняется без изменений;

вместе с тем в семи сферах деятельности в отношении осуществления лицензирования в области использования атомной энергии, предоставления услуг связи, телевизионного и радиовещания, частной детективной (сыскной) деятельности и частной охранной деятельности, образовательной деятельности по реализации основных и дополнительных образовательных программ различного уровня и направленности, а также по реализации программ профессиональной подготовки в законах, регулирующих указанные отношения, могут быть установлены особенности лицензирования.

Однако в действующую редакцию комментируемой статьи вошли, во-первых, положения, определяющие перечень видов деятельности, к отношениям по лицензированию которых положения комментируемого Закона не применяются (ч. 2), с указанием на то, что лицензирование этих видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности (ч. 3), и, во-вторых, положения, определяющие перечень видов деятельности, особенности лицензирования которых в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление этих видов деятельности.

В отношении законодательных актов федерального уровня, которыми регулируются отношения в сферах деятельности, перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи, необходимо отметить следующее:

использование атомной энергии (п. 1) – Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;[18]

производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (п. 2) – Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;[19]

деятельность, связанная с защитой государственной тайны (п. 3), – Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»;[20]

деятельность кредитных организаций (п. 4) – Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ);[21]

деятельность по организации биржевой торговли, деятельность биржевых посредников и биржевых брокеров (п. 5) – Закон РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»;[22]

виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (п. 6) – Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»;[23]

деятельность акционерных инвестиционных фондов, деятельность по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами (п. 7) – Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»[24], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;[25]

деятельность специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов (п. 8) – Федеральный закон «Об инвестиционных фондах», Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»;

деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию (п. 9) – Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»;

клиринговая деятельность (п. 10) – Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;[26]

страховая деятельность (п. 11) – Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».[27]

В отношении законодательных актов федерального уровня, которыми регулируются отношения в сферах деятельности, перечисленных в ч. 3 комментируемой статьи, необходимо отметить следующее:

оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание (п. 1) – Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»[28], Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»;[29]

частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность (п. 2) – Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;[30]

образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково» (п. 3), – Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ)[31], Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[32], Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»[33] (отсутствие необходимости получения лицензий при осуществлении образовательной деятельности на территории инновационного центра «Сколково» предусмотрено в ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»[34]).

1. Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

2. Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее – юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

3. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 настоящей статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

1. Комментируемая статья определяет цели, задачи лицензирования отдельных видов деятельности и критерии определения лицензируемых видов деятельности. Закон 2001 г. о лицензировании в рамках такой регламентации только определял критерии определения лицензируемых видов деятельности, указывая в ст. 4, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В основе данного регулирования лежит норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На это прямо указывалось в Определении КС РФ от 25 февраля 2010 г. № 375-О-О[35], которым отказано в принятии к рассмотрению жалобы на изложенную выше ст. 4 Закона 2001 г. о лицензировании. В этой жалобе заявитель оспаривал конституционность указанной статьи в той части, в какой она относит к лицензируемым те виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, поскольку полагал, что данные критерии носят неопределенный характер и позволяют относить к лицензируемым любые виды деятельности.

В качестве целей осуществления лицензирования отдельных видов в ч. 1 комментируемой статьи названы предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Наряду с этим данная часть устанавливает, что осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Данные положения реализуют приведенную выше конституционную норму, закрепляющую цели, для достижения которых права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.

2. Часть 2 комментируемой статьи называет задачи лицензирования отдельных видов деятельности – это предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (при этом в юридико-технических целях введены сокращенные обозначения: «юридическое лицо» и «индивидуальный предприниматель») требований, которые установлены комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ.

В данной части также установлено, во-первых, что соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, и, во-вторых, что их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Эти требования являются основой для установления лицензионных требований, понятие которых определено в п. 7 ст. 3 комментируемого Закона как совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства РФ и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В комментарии к данной статье указывалось, что Закон 2001 г. о лицензировании использовал понятие «лицензионные требования и условия», определяемое в п. 1 его ст. 2 как совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

3. В части 3 комментируемой статьи в рамках установления критериев определения лицензируемых видов деятельности предусмотрено, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение указанного в ч. 1 данной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Как упоминалось выше (см. введение), иными методами регулирования, нежели лицензирование, являются в том числе аккредитация, аттестация специалистов, контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов, включая обязательную сертификацию и декларирование соответствия продукции. Именно в связи с наличием иных методов регулирования в комментируемом Законе перечень лицензируемых видов деятельности сокращен по сравнению с Законом 2001 г. о лицензировании.

Особо следует упомянуть о таком методе регулирования, как саморегулирование, понятие которого определено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[36], – это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

В Постановлении КС РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П[37] сформулирована следующая правовая позиция в отношении этого метода регулирования:

Законом 2001 г. о лицензировании необходимость лицензирования деятельности арбитражных управляющих не предусматривается. Соответственно, в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[38] лицензирование как форма государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих заменена на иной, альтернативный механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности, предполагающий обязательность их членства в одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В такой замене проявляется конституционный принцип соразмерности в правовом регулировании экономической деятельности;

создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций. Такой подход напрямую связан с проводимой в Российской Федерации административной реформой, среди приоритетных направлений которой, согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»[39], – ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регламентирования, а также развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) лицензирование – деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования;

2) лицензия – специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа;

3) лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности;

4) лицензирующие органы – уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы и в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование;

5) соискатель лицензии – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии;

6) лицензиат – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию;

7) лицензионные требования – совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования;

8) место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее – место осуществления лицензируемого вида деятельности), – объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.

В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Понятийный аппарат, использовавшийся Законом 2001 г. о лицензировании, был определен в его ст. 2. Как упоминалось выше (см. введение), авторами законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что в данном Законе этот понятийный аппарат уточнен и дополнен. В отношении определений основных понятий, изложенных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Лицензирование (п. 1).

Данное ключевое понятие было определено в п. 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании (в ред. Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ) следующим образом: мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Как видно, данное определение в п. 1 комментируемой статьи претерпело изменения, но не носящие радикального характера. Существенными являются лишь два момента. Во-первых, в определение включено указание на то, что продление срока действия лицензий осуществляется в случае, если федеральными законами предусмотрено ограничение срока действия лицензий. Данное изменение учитывает нововведение комментируемого Закона о бессрочном действии лицензии (см. ст. 9 Закона и комментарий к ней). Во-вторых, из определения исключено указание на то, что действие лицензий приостанавливается лишь в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий. Тем самым учтены изменения правовой регламентации приостановления действия лицензии (см. ст. 20 Закона и комментарий к ней).

Лицензия (п. 2).

В пункте 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ) это понятие определялось как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на бумажном носителе. Там же предусматривалось, что в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость предоставления документа, подтверждающего наличие лицензии, в форме электронного документа, такой документ выдается лицензирующим органом в форме электронного документа.

Данные положения объединены в п. 2 комментируемой статьи в одно, и это представляется более удачным, поскольку второе положение не являлось нормой-дефиницией и представляло собой самостоятельное правило. Это правило вошло в норму ч. 9 ст. 14 комментируемого Закона, устанавливающую, что в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывается на необходимость предоставления лицензии в форме электронного документа, лицензирующим органом направляется в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, лицензиату лицензия или соискателю лицензии уведомление об отказе в предоставлении лицензии.

Лицензируемый вид деятельности (п. 3).

Это понятие было определено в п. 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании как вид деятельности, на осуществление которого на территории РФ требуется получение лицензии в соответствии с данным Законом. Соответственно, в положении п. 3 комментируемой статьи в это определение включено указание на виды деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии в соответствии с федеральными законами, указанными в ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности. Речь идет о видах деятельности, при осуществлении лицензирования которых комментируемый Закон не применяется. Таким образом, понятием «лицензируемый вид деятельности» теперь охватывается любой вид деятельности, на осуществление которого требуется получение лицензии, а не только те виды деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с комментируемым Законом.

Лицензирующие органы (п. 4).

Данное понятие определялось в п. 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании как федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование в соответствии с названным Законом. В отличие от этого определения в п. 4 комментируемой статьи указано, что органы исполнительной власти субъектов РФ являются лицензирующими органами лишь в случае передачи им осуществления полномочий России в области лицензирования. Это изменение предопределено новеллой комментируемого Закона о разграничении полномочий органов исполнительной власти России и субъектов РФ в области лицензирования. Полномочия по лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ могут осуществляться только в случае делегирования им в установленном законом порядке полномочий России в этой сфере государственного регулирования (см. ст. 6 Закона и комментарий к ней).

Соискатель лицензии (п. 5). Лицензиат (п. 6).

Понятие «лицензиат» было определено в п. 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности, а понятие «соискатель лицензии» там же – как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности. Эти определения воспроизведены в положениях п. 5 и 6 комментируемой статьи без существенных изменений, в них лишь исключено указание на осуществление конкретного вида деятельности.

Лицензионные требования (п. 7).

Закон 2001 г. о лицензировании использовал иное понятие – «лицензионные требования и условия», определяя его в п. 1 ст. 2 как совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Как видно, новым в п. 7 комментируемой статьи является указание, во-первых, на соответствующие требования законодательства РФ, на которых должны быть основаны лицензионные требования, и, во-вторых, на необходимость обеспечения достижения целей лицензирования. О «соответствующих» требованиях законодательства РФ указано в ч. 2 ст. 2 комментируемого Закона, определяющей задачи лицензирования отдельных видов деятельности: такими задачами являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований, которые установлены данным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ; соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (п. 8).

Определение данного понятия (в юридико-технических целях введено его сокращенное обозначение «место осуществления лицензируемого вида деятельности») в Законе 2001 г. о лицензировании не содержалось. Авторами законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что ранее при отсутствии четкого определения такого объекта в лицензию должны были быть вписаны все объекты, на которых или в которых осуществлялись лицензируемые виды деятельности; требование о внесении таких объектов в документ, подтверждающий наличие лицензии, и необходимость его переоформления при изменении адресов этих объектов приводили к тому, что в данном документе указывались в том числе здания и сооружения, не принадлежащие лицензиату, и на которых (в которых) он только оказывал услуги (например, оказание услуг охраны или транспортных услуг).

Следует подчеркнуть, что в п. 8 комментируемой статьи содержится положение, согласно которому место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата. Согласно п. 2 ст. 54 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ) место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Там же установлено, что государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа – иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. В соответствии с п. 1 ст. 20 данного Кодекса местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

В комментируемую статью не вошло определение понятия «реестр лицензий», которое содержалось в п. 1 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании. Это понятие было определено как совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий. Видимо, федеральный законодатель посчитал, что достаточно установления требований к содержанию реестра лицензий. Такие требования предусмотрены в ч. 2 ст. 21 комментируемого Закона (см. указанную статью и комментарий к ней).

В комментируемую статью также не вошло положение п. 2 ст. 2 Закона 2001 г. о лицензировании (пункт введен Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ), определявшее, что для целей данного Закона под направлением заявлений, уведомлений, сообщений и других документов в электронной форме понимается направление в лицензирующий орган или направление лицензирующим органом соответствующего электронного документа (комплекта электронных документов) с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг, в порядке, установленном Правительством РФ.

В положениях комментируемого Закона, регламентирующих электронное взаимодействие лицензирующего органа и соискателя лицензии или лицензиата, непосредственно указано на направление электронных документов, подписанных электронной подписью. Понятие «электронный документ» определено в п. 111 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[40] (пункт введен Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ) – это документированная информация, представленная в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Понятие «электронная подпись» определено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[41] – это информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию. В пункте 3 ч. 1 ст. 5 комментируемого Закона закреплено полномочие Правительства РФ по утверждению порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к указанной статье).

Основными принципами осуществления лицензирования являются:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Комментируемая статья определяет перечень основных принципов осуществления лицензирования, т. е. тех исходных начал, которые должны учитываться при регулировании отношений, возникающих между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Ранее подобный перечень таких основных принципов содержался в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании. В отношении основных принципов, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ (п. 1).

Ранее в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании был определен в точности такой же основной принцип осуществления лицензирования. Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ является одной из основ конституционного строя России. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В части 2 ст. 74 Конституции РФ предусмотрено, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Согласно ч. 2 указанной статьи ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В развитие рассматриваемого принципа в ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона установлено, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории РФ. Часть 5 указанной статьи предусматривает, что деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях других субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ в установленном порядке (см. комментарий к указанной статье).

Установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом (п. 2).

Данный основной принцип осуществления лицензирования в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании формулировался несколько иначе – установление единого перечня лицензируемых видов деятельности. Формулировка п. 2 комментируемой статьи представляется более удачной, поскольку существует целый ряд видов деятельности, при осуществлении лицензирования которых комментируемый Закон не применяется. Эти виды деятельности перечислены в ч. 2 ст. 1 данного Закона, и в ч. 3 этой же статьи предусмотрено, что лицензирование этих видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Как упоминалось выше (см. введение), рассматриваемый принцип предопределен положением п. 1 ст. 49 части первой ГК РФ, устанавливающим, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Там же говорилось, что этот принцип сформулирован в п. 19 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Соответственно рассматриваемому принципу в ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона установлено, что введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений в предусмотренный данным Законом перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.

Установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ (п. 3).

В статье 3 Закона 2001 г. о лицензировании этот принцип был сформулирован как установление единого порядка лицензирования на территории РФ. Соответственно, в п. 3 комментируемой статьи уточнено, что такой единый порядок подлежит установлению на уровне актов федерального законодателя. Указанное уточнение согласуется с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Как упоминалось выше, в отношении тех видов деятельности, при осуществлении лицензирования которых комментируемый Закон не применяется, в соответствии с ч. 3 ст. 1 данного Закона лицензирование осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (п. 4).

Данный основной принцип осуществления лицензирования в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании формулировался иначе – установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности с учетом особенностей, предусмотренных названным Законом для конкретных видов деятельности. Указание на необходимость учета соответствующих особенностей в этот пункт было включено Федеральным законом от 4 октября 2010 г. № 269-ФЗ, которым одновременно в названный Закон была добавлена ст. 17.2 «Лицензионные требования и условия при осуществлении лицензирования конкретного вида деятельности» (содержащееся в ней регулирование воспроизведено в ч. 5 ст. 8 комментируемого Закона, см. комментарий к указанной статье).

Рассматриваемый принцип реализован в нормах ст. 8 комментируемого Закона, регламентирующих установление лицензионных требований. Так, в ч. 1 указанной статьи предусмотрено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ. Часть 3 указанной статьи предусматривает закрытый перечень требований, которые могут быть включены в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности). Хотя в п. 5 указанной части и указано на «иные» требования, речь идет лишь о требованиях, установленных федеральными законами, указанными в ч. 4 ст. 1 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 8 Закона).

Открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ (п. 5).

В статье 3 Закона 2001 г. о лицензировании этот принцип был сформулирован как гласность и открытость лицензирования. Соответственно, формулировка п. 5 комментируемой статьи представляется более удачной. Рассматриваемый принцип реализован в нормах ст. 21 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов РФ, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности (за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством РФ ограничен). В части 7 указанной статьи установлено, что информация по вопросам лицензирования (в том числе сведения, содержащиеся в реестрах лицензий) является открытой, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством РФ ограничен (см. комментарий к указанной статье).

Недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах (п. 6).

Данный основной принцип осуществления лицензирования является единственным, который непосредственно в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании не содержался. Рассматриваемый принцип реализован в нормах ст. 10 комментируемого Закона, согласно которым (см. комментарий к указанной статье): за предоставление лицензии, переоформление лицензии, выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах (ч. 1); не допускается взимание лицензирующими органами с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования (ч. 2).

Соблюдение законности при осуществлении лицензирования (п. 7).

Ранее в ст. 3 Закона 2001 г. о лицензировании был определен в точности такой же основной принцип осуществления лицензирования. Рассматриваемый принцип является общеправовым, а применительно к комментируемому Закону его содержанием является соблюдение лицензирующими органами и их должностными лицами положений Конституции РФ, комментируемого Закона, иных федеральных законов. Соответственно данному принципу в п. 2 ч. 2 ст. 7 комментируемого Закона установлено, что должностные лица лицензирующих органов при осуществлении лицензирования обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы соискателей лицензий и лицензиатов.

Необходимо также отметить следующий момент. В части 1 ст. 19 комментируемого Закона предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 2—10 указанной статьи.

Соответственно, при осуществлении лицензионного контроля должны соблюдаться следующие установленные в ст. 3 названного Закона основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных названным Законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

1. К полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относятся:

1) определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности;

2) утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования;

3) утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг;

4) утверждение типовой формы лицензии;

5) утверждение показателей мониторинга эффективности лицензирования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

2. К полномочиям лицензирующих органов относятся:

1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности;

2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;

3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов;

4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по которым пользователями этой информацией могут быть направлены запросы и получена запрашиваемая информация.

1. В части 1 комментируемой статьи определен перечень полномочий Правительства РФ в области лицензирования. Ранее в ст. 5 Закона 2001 г. о лицензировании в рамках подобного регулирования устанавливалось, что в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства:

утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;

устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

В отношении полномочий Правительства РФ в области лицензирования, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, необходимо отметить следующее.

Определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности (п. 1).

Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[42], в п. 1 которого установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[43]. Определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 относится к полномочиям Правительства РФ (см. комментарий к указанной статье).

Примечания

1

СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.

2

Там же. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.

3

Там же. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.

4

СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3824.

5

Там же. – № 39. – Ст. 4857.

6

Там же. – 2000. – № 32. – Ст. 3340.

7

Там же. – 2001. – № 33. – Ст. 3430.

8

Там же. – 2002. – № 1. – Ч. I. – Ст. 1.

9

Там же. – № 1. – Ст. 3.

10

Там же. – № 30. – Ст. 3012.

11

Там же.. – № 46. – Ст. 4532.

12

СЗ РФ. – 1995. – № 1. – Ст. 69.

13

Российская газета. – 1996. – 13 августа. – № 152.

14

СЗ РФ. – 2009. – № 22. – Ст. 2736.

15

Там же. – № 49. – Ч. II. – Ст. 6037.

16

Там же. – 2006. – № 19. – Ст. 2143.

17

СЗ РФ. – 2008. – № 52. – Ч. I. – Ст. 6249.

18

СЗ РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4552.

19

Там же. – № 48. – Ст. 4553.

20

Российская газета. – 1993. – 21 сентября. – № 182.

21

Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 27. – Ст. 357; СЗ РФ. – 1996. – № 6. – Ст. 492.

22

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 18. – Ст. 961.

23

СЗ РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1918.

24

СЗ РФ. – 2001. – № 49. – Ст. 4562.

25

Там же. – 1998. – № 19. – Ст. 2071.

26

Там же. – 2011. – № 7. – Ст. 904.

27

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 2. – Ст. 56.

28

СЗ РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895.

29

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300.

30

Там же. – 1992. – № 17. – Ст. 888.

31

Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 30. – Ст. 1797; СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 150.

32

СЗ РФ. – 1996. – № 35. – Ст. 4135.

33

Там же. – 2009. – № 46. – Ст. 5418.

34

Там же. – 2010. – № 40. – Ст. 4970.

35

СПС.

36

СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6076.

37

Там же. – 2006. – № 3. – Ст. 335.

38

СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.

39

Там же. – 2003. – № 30. – Ст. 3046.

40

СЗ РФ. – 2006. – № 31. – Ч. I. – Ст. 3448.

41

Там же. – 2011. – № 15. – Ст. 2036.

42

СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.

43

СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2290.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.